3. Les phases précédant l’estimation de l’indemnité d’expropriation :
3.3 La loi fédérale de 1999 sur la coordination et la simplification
généralisation de la procédure combinée
La loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision (LCoord) a généralisé la procédure combinée pour
31 Cf. par exemple ATF 108 Ib 505.
32 ATF 108 Ib 245.
les ouvrages pour lesquels la procédure d’approbation des plans est régie par le droit fédéral, afin que toutes les oppositions, notamment celles en matière d’expropriation, soient traitées lors de l’approbation des plans. L’estimation des prétentions produites par les expropriés fera en revanche l’objet d’une procédure distincte33. La situation juridique est désormais claire et, grâce à cette révision groupée de différentes lois fédérales, elle est réglée de manière quasiment uniforme, pour les routes nationales, les chemins de fer, les aéro-ports, les installations militaires, les installations électriques etc.
L’intégration (jusqu’à la phase de l’estimation) de la procédure d’expro-priation formelle à la procédure principale d’approbation des plans n’est pas la seule innovation de la LCoord. Cette loi avait principalement pour but d’instaurer un système avec une autorité fédérale unique, ainsi qu’une concentration de toutes les autorisations requises par le droit fédéral dans une seule procédure. Ce modèle de coordination a été introduit, mutatis mu-tandis, dans chacune des lois spéciales concernées.
L’introduction, dans les lois spéciales, des nouvelles dispositions sur la procédure d’approbation des plans n’a pas entraîné l’abrogation ni la modi-fication des art. 27 ss LEx. D’une part, ces dispositions restent applicables là où l’expropriation est ordonnée selon le droit fédéral mais sans procédure combinée (parce que, le cas échéant, la planification de l’ouvrage ainsi que l’autorisation de construire demeurent dans la compétence des autorités can-tonales). D’autre part, les lois spéciales modifiées par la LCoord prévoient expressément que la procédure d’approbation des plans est régie, subsidiai-rement, par la LEx34. En d’autres termes, la loi spéciale s’applique en prio-rité, sans exclure certaines dispositions complémentaires de la LEx lorsque la loi spéciale ne prévoit aucune règle spécifique, notamment sur certaines formalités35.
L’autorité compétente, selon la loi spéciale, pour l’approbation des plans (le DETEC pour les infrastructures des aéroports et les routes nationales36, l’Office fédéral des transports pour les projets ordinaires d’installations ferroviaires37, etc.) doit mettre le projet à l’enquête publique, ce qui ouvre la procédure d’opposition.
Les lois spéciales visées par la LCoord règlent ainsi la procédure d’op-position38: quiconque a qualité de partie en vertu de la PA ou de la LEx peut
33 Message LCoord, FF 1998 p. 2231.
34 Cf. notamment art. 37a LA, art. 18a LCdF.
35 Message LCoord, FF 1998 p. 2250.
36 Art. 37 al. 2 LA, art. 26 al. 1 LRN.
37 Art. 18 al. 2 LCdF.
38 Cf. par exemple art. 37f LA, art. 18f LCdF, art. 126f LAAM.
faire opposition auprès de l’autorité chargée de l’approbation des plans pen-dant le délai de mise à l’enquête ; toute personne qui n’a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure ; toutes les objections en matière d’ex-propriation et les demandes d’indemnité ou de réparation en nature doivent être déposées dans le même délai ; les oppositions et les demandes déposées ultérieurement en vertu des art. 39 à 41 LEx doivent être adressées à l’autorité chargée de l’approbation des plans.
L’autorité compétente pour approuver les plans se prononce ensuite et elle statue également sur les oppositions en matière d’expropriation39. La dé-cision traite donc des griefs relatifs à la conformité du projet au droit fédéral (LPN, LPE, LFo etc.) et aussi des griefs contre l’octroi du droit d’expropria-tion, le principe, le but ou l’intérêt public de l’expropriation. Ces oppositions n’ont donc plus à être discutées ensuite lors de l’audience de conciliation sous l’égide du président de la commission d’estimation. La voie de recours ordi-naire est ouverte contre la décision de l’autorité compétente.
La réglementation de la LCoord a pour avantage de régler de manière précise la procédure d’opposition, en particulier la qualité pour agir (conçue largement, par renvoi aux définitions de la qualité de partie de la PA et de la LEx) et les conséquences juridiques du défaut d’opposition. Cette dernière question n’est en effet pas toujours clairement résolue dans la législation cantonale en matière d’aménagement du territoire. Dans le système du droit fédéral, toute personne qui n’a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure40, sauf si l’opposant a été, sans sa faute, empêché d’agir dans le délai (art. 39 LEx). En droit fédéral de l’expropriation, le délai pour présenter les oppositions et les prétentions est un délai de péremption41. On peut en déduire que l’objet de la contestation est déterminé en fonction des griefs et demandes présentés pendant le délai de mise à l’enquête publique et qu’il ne peut plus être étendu dans les procédures de recours subséquentes42.
Ce modèle de coordination, où toutes les procédures (autorisations selon les différentes lois fédérales applicables et décision sur le principe de l’expro-priation) sont concentrées et où seule l’autorité chargée de l’approbation des plans est compétente, est une innovation qui simplifie sensiblement le régime juridique, par rapport à la réglementation précédente. L’uniformisation des dispositions de procédure, dans différentes lois spéciales, est également un facteur de simplification. Il n’est pas douteux que cela permet également une accélération du processus de décision. Par ailleurs, comme l’approbation des
39 Cf. par exemple art. 37h LA, art. 18h LCdF, art. 28 LRN.
40 Cf. par exemple art. 18f al. 1 LCdF.
41 ATF 131 II 581 consid. 2.2.5 ; cf. aussi ATF 131 II 65.
42 ATF 133 II 30 consid. 2.
plans peut faire l’objet d’un recours ordinaire, ouvert à tous ceux qui ont un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification du projet, la protection juridique n’est pas lacunaire. L’autorité judiciaire peut exami-ner librement tous les aspects du projet et effectuer une pesée globale des intérêts.