2.1 Dispositions légales applicables
Selon l’art. 1 al. 1 LEx, le droit d’expropriation peut être exercé « pour des tra-vaux qui sont dans l’intérêt de la Confédération ou d’une partie considérable du pays, ainsi que pour d’autres buts d’intérêt public reconnus par une loi
11 ATF 119 Ia 21.
12 L’art. 30 al. 2 LRN dispose en effet que « la procédure d’expropriation ne sera applicable que si les efforts faits en vue d’acquérir le terrain de gré à gré ou par un remembrement ont échoué ». Pour un cas d’application de ce principe, cf. ATF 119 Ib 348 consid. 2.
13 La relation entre remembrement et expropriation mériterait sans doute des considérations plus détaillées mais ces questions n’ont pas été traitées dans la jurisprudence récente du Tribunal fédéral.
fédérale ». Peuvent faire l’objet d’une expropriation, selon l’art. 5 al. 1 LEx : les droits réels immobiliers ; les droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage ; en outre les droits personnels des locataires ou des fermiers de l’immeuble à exproprier.
La situation typique, en matière d’expropriation, est celle du transfert à la collectivité publique du droit de propriété sur un immeuble. L’expropria-tion de droits réels immobiliers peut également avoir pour objet un droit réel restreint grevant un immeuble (par exemple, constitution par voie d’expro-priation d’une servitude pour le passage d’une ligne électrique)14. En pareil cas, la législation fédérale règle de façon précise les différentes phases de la procédure : octroi du droit d’expropriation ; publication et approbation des plans de l’ouvrage ; opposition des expropriés ; conciliation ; envoi en pos-session anticipé ; fixation de l’indemnité. Les dispositions légales applicables se trouvent d’une part dans la loi fédérale sur l’expropriation (LEx), qui a été précisée sur plusieurs points à l’occasion d’une importante révision en 1971 ; et d’autre part dans différentes lois spéciales, qui ont été récemment com-plétées à cet égard. En effet, de nouvelles règles de procédure, s’appliquant en particulier à certaines phases de l’expropriation, ont été adoptées en 1999 et elles ont été regroupées dans une loi intitulée loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision (on parlera ci-après de loi sur la coordination, en abrégé : LCoord)15. Les lois spéciales suivantes sont concer-nées : loi sur l’armée et l’administration militaire (LAAM16) ; loi fédérale sur l’utilisation des forces hydrauliques (LFH17) ; loi fédérale sur les routes natio-nales (LRN18) ; loi fédérale sur les installations électriques (LIE19) ; loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF20) ; loi fédérale sur les entreprises de trolleybus (LET21) ; loi fédérale sur les installations de transport par conduite (LITC22) ; loi sur la navigation intérieure (LNI23) ; loi fédérale sur l’aviation (LA24).
Une situation moins typique, mais néanmoins fréquente en pratique, est celle de l’expropriation de droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage (ou : expropriation de droits de
14 Cf. ATF 129 II 420.
15 RO 1999 p. 3071 ; les dispositions de la LCoord sont entrées en vigueur le 1er janvier 2000.
16 RS 510.10.
17 RS 721.80.
18 RS 725.11.
19 RS 734.0.
20 RS 742.101.
21 RS 744.21.
22 RS 746.1.
23 RS 747.201.
24 RS 748.0.
voisinage). Dans cette situation, l’application pure et simple des prescriptions ordinaires de procédure – celles prévues pour l’expropriation de droits réels immobiliers – n’est pas possible et la jurisprudence a dû fixer différentes règles particulières. Le législateur fédéral pourrait cependant être amené à compléter prochainement la loi dans ce domaine25. Enfin, l’art. 5 al. 1 LEx permet l’expropriation de droits personnels des locataires et des fermiers ; cette catégorie particulière de droits expropriés ne sera pas examinée plus en détail dans le présent exposé, la jurisprudence à ce sujet n’étant du reste pas abondante.
2.2 Exercice du droit d’expropriation : par la Confédération ou par un tiers à qui ce droit est conféré
D’après l’art. 3 LEx, le droit d’expropriation est exercé par la Confédération (par le Conseil fédéral ou par l’autorité administrative compétente) et il peut être conféré à des tiers. L’octroi du droit d’expropriation à des tiers peut, le cas échéant, résulter directement d’une loi fédérale, ou bien faire l’objet d’une décision particulière, au cas par cas. La décision de conférer le droit d’expro-priation doit être prise par une autorité fédérale.
En élaborant la loi sur la coordination (LCoord), le législateur fédéral a estimé que l’octroi au cas par cas du droit d’expropriation à des tiers ou des concessionnaires, pour les activités concernées (les expropriants étant principalement les compagnies de chemins de fer, les sociétés électriques, les exploitants d’aéroports), était une formalité inutile, puisqu’il existait par ailleurs des procédures où l’intérêt public de l’ouvrage projeté pouvait être contesté et où une pesée globale des intérêts pouvait être effectuée (procé-dure d’approbation des plans, procé(procé-dure d’octroi de la concession) ; l’obten-tion du droit d’exproprial’obten-tion de par la loi (ex lege) a donc été prévu dans dif-férents domaines, par une révision des lois spéciales26. Ainsi, par exemple, il est maintenant indiqué dans la loi que le concessionnaire autorisé à exploi-ter un aéroport dispose du droit d’expropriation (art. 36a al. 4 LA – aupara-vant, il fallait une décision du DETEC), de même que l’entreprise qui entend construire une installation électrique (art. 43 al. 1 LIE). L’octroi, directement par la loi, du droit d’expropriation aux CFF et aux entreprises de chemins de fer concessionnaires était déjà prévu auparavant (art. 3 al. 1 LCdF).
25 La loi fédérale de 1999 sur la coordination (LCoord) ne contenait aucune disposition sur l’expro-priation des droits de voisinage. C’est sur la base d’une initiative parlementaire récente (initia-tive Hegetschweiler) que le législateur fédéral envisage d’adopter une réglementation spéciale – cf. infra, ch. 5.8.
26 Message LCoord, FF 1998 p. 2232.
La législation fédérale connaît cependant encore des situations où le droit d’expropriation doit être octroyé au cas par cas, selon une décision d’un dé-partement fédéral. Il en va ainsi, par exemple, pour la mise en place d’une ins-tallation de télécommunications (art. 36 al. 1 de la loi fédérale sur les télécom-munications [LTC]27). Sur cette base, une procédure d’expropriation fédérale peut être ouverte, où l’on applique les règles formelles de la LEx, même si la procédure principale d’approbation des plans de l’installation est soumise au droit cantonal (octroi d’une autorisation de construire – par exemple pour une installation de téléphonie mobile, l’opérateur devant alors obtenir à la fois une décision cantonale et, s’il veut recourir à l’expropriation, une décision fédérale d’octroi du droit d’expropriation). Le même régime s’applique pour la construction d’ouvrages nécessaires à la protection de l’environnement ou à la protection des eaux, lorsqu’ils sont situés sur le territoire de plusieurs cantons (art. 58 al. 3 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement [LPE]28; art. 68 al. 3 de la loi fédérale sur la protection des eaux [LEaux]29).
La nature de l’acte d’octroi du droit d’expropriation – par la loi ou par une décision – n’est en réalité pas déterminante pour les expropriés. Quoi qu’il en soit, il n’y a pas de voie de recours ouverte directement contre la dé-cision préalable d’exercer le droit d’expropriation ou de le conférer à un tiers.
Selon la jurisprudence constante, cette décision préalable, où est effectué un examen prima facie du projet, est de nature provisoire. En outre, les griefs, de fond ou de forme, contre l’expropriation pourront être présentés ensuite dans la procédure d’opposition et dans les procédures de recours subséquentes30.