La seconde condition posée par le règlement MEDA est d’ordre macro-économique. La coopération financière entre l’Union européenne et l’Algérie (et les autres PTM) est conditionnée par le résultat : l’allocation des fonds doit se faire dans le cadre plus large de l’ajustement structurel entrepris par le pays bénéficiaire. Le critère des progrès accomplis dans la reforme est donc déterminant dans l’orientation de l’appui communautaire.
A)- Les critères de sélection des projets MEDA
Il s’agit pour la Commission européenne de mettre en oeuvre une batterie de critères pour sélectionner les projets qui permettront d’atteindre les objectifs généraux du partenariat, à savoir contribuer à des initiatives d’intérêt commun dans la stabilité politique, la démocratie, la mise en oeuvre d’une zone de libre-échange, le développement économique et social, et la dimension humaine et culturelle.
En vertu de l’article 5 du règlement MEDA, « les mesures à financer (...) font
l’objet d’une sélection » qui repose sur cinq critères d’inégale importance :
les priorités des bénéficiaires ; l’évolution de leurs besoins ;
leur capacité d’absorption de l’enveloppe financière attribuée ; les progrès accomplis dans les reformes structurelles ;
l’évaluation de la capacité de ces mesures à atteindre les objectifs poursuivis par l’appui communautaire.
Les priorités des bénéficiaires et l’évolution de leurs besoins, sont deux critères qui découlent du dialogue économique régulier entre les Gouvernements des PTM et l’Union européenne. Concrètement, le pays bénéficiaire établit un programme indicatif
351
Terme utilisé par le parlement européen au point 8 de sa résolution du 22 novembre 1991, cit. . Supra.
avec la Commission dans lequel sont définies les priorités en matière économique et sociale, et posées les prévisions des besoins du pays. Les orientations des programmes économiques sont donc arrêtées d’un commun accord avec les partenaires méditerranéens, et sont « adoptées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission » en vertu de l’article 9§1 du règlement MEDA. La Commission transmet sa programmation financière d’ensemble. Celle-ci est constituée du montant de tous les programmes indicatifs confondus (bilatéraux et régionaux) et de la répartition par pays bénéficiaires et secteurs prioritaires.
La capacité d’absorption financière, les progrès accomplis en matière de
reformes socio-économiques et l’évaluation de la capacité de ces mesures à atteindre les objectifs poursuivis par l’appui communautaire sont les critères les plus contraignants. Ils constituent en fait le coeur de la conditionnalité macro-économique de la coopération financière. Il s’agit là de la véritable conditionnalité macro-économique du programme MEDA qui donne à l’Union européenne le pouvoir de contrôler l’affectation des crédits ainsi que le résultat obtenu.
Le critère de la capacité d’absorption est une « prime à la bonne gestion » (352 ). Ce critère introduit un certain degré de compétition ( 353
Il s’agit de mesures d’accompagnement financières et techniques à la reforme des structures économiques et sociales. MEDA s’écarte du schéma classique de l’aide au développement ; l’objectif final étant d’assurer la stabilité et la prospérité de la région méditerranéenne, il est donc nécessaire de reformer les structures économiques, sociales et administratives (
) entre les bénéficiaires : les pays qui n’auront pas absorbé toute l’enveloppe qui leur a été allouée verront ce surplus bénéficier à ceux qui ont une meilleure capacité d’absorption et donc une meilleure gestion des crédits et des dons .
Le critère des progrès accomplis sur la voie des reformes place l’ajustement au coeur du système MEDA. Le Conseil a donne des précisions à la Commission sur la flexibilité de l’instrument MEDA qui doit pouvoir s’adapter « en fonction des leçons tirées de son application et de l’évolution des besoins et de priorités (...). En particulier, il convient de garder un degré de souplesse suffisant afin d’adapter les aides financières au rythme des reformes et aux progrès accomplis dans la voie de la stabilisation macro-économique ».
354 ). Tout processus de reformes rencontre de fortes résistances de la part de ceux qui sont directement ou potentiellement menacés par la perte des privilèges. Quid des pays qui ne s’engageraient pas sur la voie des reformes, ou qui s’y engageraient de manière peu convaincante ? Ainsi, dans le cadre de ses relations avec les PECO, la Commission européenne a privé la Pologne de 34 MECU au titre du programme PHARE ( 355
352
Entretien avec Mr CAMIER Louis -Luc. Commission européenne, Bruxelles le 26.01.96.
353
Voir L’Economiste du jeudi 27 décembre 1996 dans lequel GUERRATO Lucio, Chef de la Délégation de l’Union européenne à Rabat , précise que « l’appel des fonds MEDA reste une course contre la montre où le premier arrivé est le premier servi » .
354
Voir plus précisément le 6eme considérant du règlement MEDA : « considérant qu’il est donc nécessaire de soutenir les efforts entrepris ou à entreprendre par les partenaires méditerranéens en vue de reformer leurs structures économiques, sociales et administratives ».
), en raison d’une préparation technique insuffisante de 14 projets. Ce précède polonais, justifié par des raisons « techniques », doit être pris très au sérieux de la côte méditerranéen. Il est clair que l’Union européenne entend donner tout son sens au critère des progrès accomplis sur la voie des reformes. Et ces progrès commencent par des projets bien ficelés !
Enfin, la cinquième cirière est de proportionnalité, qui permet de corriger les choix à la lumière des principes et objectifs du règlement et de l’accord d’association. L’introduction d’un critère de proportionnalité entre les objectifs poursuivis et les moyens mis en oeuvre permet d’introduire de la souplesse dans la mise en oeuvre effective de la coopération financière.
Avec l’ajustement démocratique, introduit par la clause des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’ajustement structurel apparaît comme la grande nouveauté de la coopération financière introduite par MEDA.
B)- Le programme indicatif bilatéral entre l’Union européenne et l’Algérie
La programmation indicative permet de définir les secteurs prioritaires d’intervention, les principaux objectifs, les lignes directrices, les éléments d’évaluation de ces actions, et les montants indicatifs globaux et par secteurs. Ces programmes sont arrêtes en fonction des besoins du pays bénéficiaire, de sa capacité d’absorption, des progrès accomplis dans la voie des reformes structurelles, et des priorités fixées avec l’Union européenne.
Les programmes indicatifs, qui ont pour fonction première de renforcer l’efficacité de la planification ainsi que de la mise en oeuvre, sont établis pour une durée de trois ans modifiable chaque année. Ils sont élabores avec la BEI, en tenant compte du dialogue économique régulier entre l’Union européenne et les PTM. En effet, les programmes doivent tenir compte des caractéristiques de chaque économie. Dans sa décision du 6 Décembre 1996, le Conseil indique à la Commission qu’il faut tenir compte, lors de l’établissement des priorités, de deux paramètres que sont l’état de développement socio-économique de chaque pays et la capacité de ses institutions.
Pour les PTM, la programmation doit permettre une meilleure lisibilité en permettant de connaître, d’une part, le montant de l’enveloppe disponible sur trois années, et d’autre part, les projets qui bénéficieront de l’appui communautaire. Ceci oblige les pays bénéficiaires à recourir à une sorte de plan de développement triennal. Cette programmation par secteur est un facteur positif, qui améliore la lisibilité ainsi que la cohérence de l’ensemble des actions.
Conformément aux indications du Conseil, le programme indicatif bilatéral entre le l’Algérie et l’Union européenne reprend les deux axes principaux d’intervention que sont l’appui à l’équilibre socio-économique et l’appui à la transition économique.
1. L’aide à la transition économique (dans un contexte de mise en oeuvre de la
zone de libre-échange) doit avoir lieu sous deux formes :
un appui direct au budget de l’Etat algérien, pour permettre à ce dernier de mener une politique de stabilisation macro-économique et de reformes structurelles ;
des mesures d’appui à la mise à niveau des entreprises algériennes pour faire face à l’établissement progressif du libre-échange ;
2. L’amélioration de l’équilibre socio-économique se concrétise par des mesures
d’appui dans les domaines de base comme la santé l’éducation, l’eau potable, et le développement du monde rural.
A titre comparatif, l’aide en faveur des deux autres pays du Maghreb devra
s’effectuer selon les mêmes axes directeurs évoque ci-dessus. Seules les rubriques diffèrent .Ainsi pour la Tunisie, l’aide à la transition économique se traduira par un appui budgétaire aux reformes économiques, des aides à la modernisation des infrastructures et un encouragement aux investissements internes. Les appuis au monde rural et à la création de micro entreprise seront les priorités de la partie sociale.
En Algérie, priorité sera donnée au programme d’ajustement structurel, à la création de PME, à la modernisation industrielle et à la reforme du système financier tandis que le volet social devra se traduire par des appuis aux besoins fondamentaux tels que l’emploi, le social et le logement.
1- L’ajustement des structures économiques :
l’appui au processus de transition économique
L’appui à la transition économique doit porter sur un montant indicatif pour la période. L’objectif de cet appui est de favoriser la transition économique la plus douce possible, en vue l’établissement d’une zone de libre-échange. Deux axes d’intervention ont été sélectionnés par la Commission européenne : l’appui aux programmes d’ajustement structurel sous la forme d’un appui direct au budget algérien et l’appui à la transition économique.
L’appui à l’ajustement structurel n’est pas une innovation du programme MEDA. Le principe d’une aide à l’ajustement structurel a été introduit pour la première fois par l’article 23§2 al.3 de la convention de Lomé IV (356). C’est à l’occasion de la politique méditerranéenne rénovée (357
L’objectif de cet appui est de rétablir « les grands équilibres financiers et créer un environnement propice à l’accélération de la croissance » et de juguler « les effets négatifs que le processus d’ajustement structurel peut avoir sur le plan social et l’emploi, notamment sur les groupes défavorises de la population » (
) que la Communauté transpose son expérience ACP aux pays tiers méditerranéens. Toutefois, le programme MEDA constitue un changement de nature en matière d’appui à l’ajustement. A un appui sous forme d’aide aux importations (sous la PMR) se substitue désormais un appui direct au budget.
358
356
Voir HUGON Philippe, « La coopération commerciale financière et monétaire et l’appui de l’Union européenne aux ACP : quelle perspective ? », in Géoéconomique de la coopération européenne /De Yaoundé à Barcelone. Coll. Economies en Développement Editions Maisonneuve & La Rose, Paris, Janvier 1999, PP .31-48.
).
Cet appui étant conditionné par ces critères d’éligibilité, seul un nombre restreint de PTM en bénéficie réellement. Ainsi, l’Algérie, le Maroc, la Jordanie et la Tunisie ont bénéficie de la facilité au titre du programme MEDA (Voir Annexe T N° 13).
L’ajustement structurel entrepris par l’Algérie doit se poursuivre dans l’optique de la zone de libre-échange qui constitue elle-même le volet économique de l’ajustement, puisqu’elle devrait permettre à terme de libéraliser les échanges extérieurs et de déréguler l’ensemble de l’économie. Cet ajustement est la condition sine qua non d’un retour à la croissance économique mais il n’est pas, loin s’en faut, suffisant. C’est pour cela qu’il existe un second axe d’intervention de l’Union dans le domaine de la transition économique.
a) - L’appui à la mise à niveau des entreprises
i)-Un appui dans le cadre de l’ajustement économique qu’est la ZLE
En vertu de l’annexe (II/I/a ) du REGLEMENT MEDA , cet appui porte sur la création d’emplois et le développement du secteur privé en particulier l’amélioration de l’environnement des entreprises et le soutien des petites et moyennes entreprises , la promotion de l’investissement et la mise à niveau des infrastructures économiques . L’appui à la mise niveau des entreprises doit permettre, à terme, au tissu industriel algérien de supporter le choc du déprotection du marché domestique dans le cadre de la libéralisation des échanges commerciaux.
Nous retrouvons là une des préoccupations majeures de la Commission européenne en matière d’ajustement. L’ajustement structurel appliqué depuis la décennie 80 par de nombreux pays privilégie les seuls critères macro-économiques stricto sensu au détriment du développement économique, d’où les effets très controverses de ces programmes sur la croissance économique (surtout en ce qui concerne les pays africains les plus pauvres).