Un enjeu de société
E. L’efficacité de la politique de paysage, c’estàdire la mise en rapport des objectifs et des résultats obtenus
II. 3.2 La reconstitution des théories d’action
4. Les principes généraux d aménagement
4.2 Orientations stratégiques
4.2.1 L organisation des paysages et des espaces naturels
"En passant de l'échelle de la ville à celle de l'agglomération, la
métropole bordelaise se retrouve au contact direct de grands paysages girondins qui ont leurs propres structures, leurs propres valeurs:
X ville/nature X
- le fleuve Garonne et ses espaces adjacents humides, raison d'être
de l'existence de Bordeaux, X ville/fleuve X - le coteau, déroulé en rive droite du fleuve X ville/coteaux X
- la "campagne" de l'Entre-Deux-Mers à l'Est X ville/campagne X
- le vignoble du Médoc au Nord X ville/vignoble X
- le vignoble des Graves au Sud X ville/vignoble X
- la forêt des "Landes Girondines" à l'Ouest et au Sud-Ouest X ville/forêt X
Une politique environnementale, de loisirs et paysagère se doit d'avoir pour objectifs principaux de valoriser, hiérarchiser et préserver
les atouts des sites urbains et périphériques.
X ville/nature X
Quelles relations la métropole bordelaise doit elle tisser avec ces
différents paysages? X ville/nature X
Comment les habitants peuvent-ils profiter au mieux de ces grands
paysages?" X ville/nature X
"Développer une stratégie pour organiser cette rencontre entre ville et
grands paysages, à la fois dans l'espace et dans le temps. X ville/nature X
Plus précisément, cette politique d'articulation des grands paysages
girondins et de l'agglomération bordelaise doit répondre à un double
enjeu: X
ville/nature "Réussir la proximité entre les espaces naturels et la ville, voire
Figure 15 : Extrait d'analyse des orientations selon les théories d'action qu'elles génèrent, les éléments de paysage mobilisés, etc. D. Labat 2008. L’extrait de tableau cidessus montre le principe de traitement. Chacune des formulations en « objectif » est classée selon son potentiel d’action par rapport aux cinq théories d’action. Les champs sont renseignés selon les communes mobilisées, les objectifs implicites (confirmés par les entretiens), les effets attendus, les biens supports ciblés (route, campagne, vignoble, etc.), les cadres temporels d’évaluation en fonction de l’impact prévisible de la mesure. Ces données sont traitées par tableur croisé dynamique pour les interpréter et sont présentées dans le chapitre quatre consacré aux théories d’action. L’analyse cognitive du cadre d’action
Philippe Bongrand et Pascale Laborier (2005) précisent que, dans l’approche « cognitive » de l’action publique, il s’agit de comprendre les politiques publiques comme construction d’un rapport au monde. Elles sont le produit de croyances communes aux acteurs publics et privés concernés, croyances selon lesquelles ces acteurs « envisagent les problèmes publics et conçoivent les réponses adaptées à cette perception
des problèmes ». Même si l’analyse documentaire est indispensable, « c’est dans l’interview que l’on peut
faire émerger les éléments essentiels des structures de sens que constituent les référentiels d’action
collective et les référentiels d’action publique » en citant Pierre Muller. Nous avons donc procédé à une
enquête auprès du premier cercle des acteurs de la politique publique de paysage (élus du SYSDAU, technicien ou expert du SYSDAU et de l’A’Urba, le paysagiste Bertrand Folléa, la profession viticole, les représentants de l’Etat, les associations, etc.). L’ensemble des personnes ayant participé aux ateliers, commissions, et aux études en lien le paysage sont identifiées et rencontrées, autant que le permet le délai écoulé. Mais nous avons voulu prendre acte des conseils donnés par les auteurs précédemment cités. Les entretiens ne doivent pas servir à se construire une image ou une opinion, ou bien même à rentrer dans le
Graphe d'objectifs pour une politique de paysage Identification des théories d'action
Finalités Buts Objectifs opérationnels
Indicateurs potentiels propo DL CETE SO
Objectifs implicites Effets attendus
Biens supports paysagers / Eléments matériels du paysage Gestion des externalités positives Gestion des externalités négatives Production de services environnement aux exclusifs Gestion des droits de propriété Modification des préférences et des comportements Grandes parcelles favorables à la préservation et au renouvellement du tissu végétal arboré et permettant de gérer une
sécurité de proximité
Sur les espaces concernés, calcul moyen des tailles de parcelles et densité végétale vis à vis des risques d'incendie. Calcul de la
densité du bâti.
Favoriser un habitat de faible densité en périphérie urbaine, Préserver du risque
d'incendie les terrains urbanisés proches des massifs boisés, Préserver
des terrains non imperméabilisés en relation
avec l'infiltration des eaux pluviales
Intégration du bâti au paysage forestier par la préservation ou la plantation de grands arbres à l'intérieur des parcelles
privées
Bâti X X
Créativité architecturale permettant l'intégration des
bâtiments
Pourcentage de construction neuve réalisé par un maître d' uvre "architecte"
Favoriser l'émergence de formes architecturales
différenciées
Invention d'une typologie architecturale originale qui renforce le carctère singulier du paysage de forêt
Bâti X X X
Maîtrise des clôtures pour garder une transparence
des lieux
Evolution des clotures dans les nouvelles constructions
Stopper les phénomènes de banalisation des territoires
urbanisés
Perméabilité visuelle entre espaces publics et privés et perception d'une continuité du
paysage forestier
Clôture X X X
Préservation ou création d'îlots forestiers traités en espaces publics
évolution du nombre d'ilots forestiers en espaces publics
Préserver la "bio diversité", Protéger de l'urbanisation des espaces naturels
sensibles
Inclusion de parcelle de forêt dans la trame urbaine de
manière à assurer la transition entre ville et forêt
Boisement X X X
Enherbement large des bas côtés et aménagement de circulations douces le long des voies de circulation
nombre de travaux menés en ce sens (travaux de plantations et de verdissement)
Préserver des terrains non imperméabilisés en relation avec l'infiltration des eaux pluviales
Préservation du caractère paysager des routes forestières et adaptation aux usages de circulation urbaine
Voie de circulation X X X Accompagnement des
voies de desserte par des arbres (pins et chênes)
nombre de plantations sur
les voies de desserte Renforcer la "bio diversité"
Prolongement du paysage forestier dans la ville le long des voies de circulations, agrément (ombrage) et qualification (rappel de la nature en ville) des voies
Voie de circulation X X X Création et intégration de
circulations douces entre les parcelles privatives
kilomètres de circulation douces entre les parcelles privatives
Créer ou préserver un maillage viaire connectant à travers les futurs quartiers d'habitation, Créer un réseau de liaisons douces à travers l'agglomération, Hiérarchiser les réseaux de circulation
Création de circulation alternative à la route en c ur d'îlots et d'un réseau viaire hiérarchisé
Voie de circulation X X Orientation des grands
arbres et du bâti, Ouest / Sud Ouest en relation aux vents dominants
pourcentage d'alignement des façades face au vent en orientation Ouest/Sud Ouest
Rompre avec des processus d'urbanisation uniquement liés aux voies de circulation
Optimisation de l'implantation bâti sur la parcelle en relation au cadre de vie, définition d'une orientation dominante participant à la lisibilité urbaine
Bâti X X X
Préserver les grands paysages tout en favorisant la création de paysages urbains différenciés En relation avec la forêt, orienter le développement urbain selon le "concept" de la cité- parc dans sa variante de"ville sous la forêt"
sujet. Le caractère rélictuel des souvenirs (plus de dix années) et les attitudes de jeux d’acteurs, de valorisation ou de modification de la réalité font que les données doivent être interprétées avec prudence. On utilise alors les concordances, on vérifie auprès d’autres acteurs, on croise les versions des documents, etc.
L’enquête se déroule sous forme d’entretiens semidirectifs. Il n’y a pas de questionnaire type, mais un questionnaire par personne rencontrée. Le contenu des questions est adapté à la fonction que détenait l’individu, à sa fonction actuelle, à sa perception de l’action menée entre 1996 et 2001, et à son analyse en l’état des actions du SYSDAU et des acteurs qui ont collaboré à la démarche. Les entretiens ont eu lieu en 2009 et 2010 auprès de vingtquatre personnes dont la liste figure en annexe 17 (p. 53). Ils ont été réalisés après avoir terminé l’analyse historique et documentaire, et l’analyse des théories d’action. La prise de connaissance des éléments du passé et des leviers d’intervention est indispensable pour disposer d’un certain recul vis à vis de la fonction de la personne rencontrée, et d’une base de connaissance pour mieux interpréter les dire de l’acteur et réagir en conséquence. Ces entretiens ont duré en moyenne plus d’une heure. Ils ont été enregistrés et notés dans leur intégralité. Nous n’avons pas observé de réticence à l’enregistrement et nous avons même noté une certaine liberté dans les récits, que nous lions aux dix années écoulées. Bien que longue, cette démarche de saisie permet de croiser les informations, de vérifier les détails chronologiques, les précisions méthodologiques, intentionnelles, etc. La méthode mise en œuvre s’inscrit également en rapport avec l’expérience menée par l’équipe de François Papy (2001).
II.3.3 L’analyse des interactions entre le schéma directeur et les PLU
Le principal régime d’action de la compatibilité permet l’analyse de la mise en œuvre effective de la politique paysagère. Elle nous renseigne sur l’efficacité des outils de la planification et les incohérences possibles entre échelles d’action. La mise en œuvre d’une action publique doit être différenciée selon les acteurs qui l’ont produite, et selon les acteurs qui la mettent en œuvre (Lascoumes P. et Le Galès P., 2007, p. 40). L’ambiguïté dans notre situation réside dans le fait qu’il s’agit en fait des mêmes acteurs. Les élus du SYSDAU sont aussi les élus communaux chargés de mettre en compatibilité leur document communal. Mais cette obligation est conditionnée. Par exemple, la commune de Cestas en limite extérieure de la CUB dispose toujours d’un POS datant de 1987 qui a fait l’objet de multiples modifications sans avoir été révisé en PLU. Pourtant son maire est un des principaux élus actifs du SYSDAU. La mise en compatibilité a lieu lorsqu’un écart avéré du PLU existe visàvis du SCOT. Dans ce cas, l’analyse de la mise en œuvre n’est pas possible sur ce type de commune.Le caractère strictement réglementaire du SD 2001 en matière d’action nous oblige à identifier les impacts de la politique sur les PLU censés être mis en compatibilité dans les trois ans qui suivent l’approbation du schéma196. Dès lors, la politique paysagère du SD 2001 fait l’objet d’une réinterprétation à l’échelle communale. Cette interrelation entre le SD 2001 (valant SCOT) et le PLU est centrale dans notre problématique, puisque les paysages sont en partie gérés par l’intermédiaire des plans de zonage des PLU. Dès lors, l’analyse de cette compatibilité est essentielle. Elle participe de l’analyse de l’efficacité de la politique paysagère et de sa cohérence externe. 196 Cf. Article L12319 du code de l’urbanisme.
Une des difficultés consiste à lier de manière opérationnelle les intentions paysagères, plus ou moins bien précises, aux outils chargés de les mettre en œuvre. Comment passer du projet de paysage à l’application réglementaire du droit des sols ?
Il sera nécessaire de vérifier ce rapport de compatibilité et d’identifier les difficultés ou les avantages qu’il comporte dans cette étape de transmission de l’intentionnalité paysagère.
Pour cela, nous utilisons la méthode des graphes d’objectifs qui permet d’identifier, sous forme d’arborescence, les correspondances et la traçabilité entre les orientations du SD 2001 et celles des PLU jusqu’à leur règlement. Il est ainsi plus aisé de proposer une traduction du SD 2001 dans le PLU et de porter une appréciation sur la faisabilité des orientations quel que soit leur niveau.
Nous considérons que les orientations du schéma directeur doivent avant tout être formulées de telle sorte que leur cohérence et leur intégrité puisse être retranscrite dans le PLU à travers le filtrage de la notion de compatibilité.
Cette analyse sera effectuée sur trois communes dont les typologies et la localisation dans l’espace du SYSDAU permettent de porter une évaluation sur l’ensemble des orientations paysagères du SD 2001. Nous évoquons le terme de « filtrage » car la notion de compatibilité est par essence un procédé de mise en cohérence des documents d’urbanisme, du SCOT au PLU, qui prête à confusion. JeanPierre Lebreton rappelle dans une de ses analyses du rapport de compatibilité dans le droit de l’urbanisme, que selon certains auteurs s’appuyant sur la jurisprudence, « le rapport de compatibilité aurait un
contenu variant en fonction du degré de précision des éléments rapportés : plus la norme et la
mesure qui doit la respecter sont précises et plus la compatibilité se rapproche de la conformité »
(Lebreton J.P., 1991). Cette analyse expliquerait en partie la réticence des élus à trop détailler les orientations, géographiquement ou dans leur contenu, de telle sorte qu’une marge de manœuvre et d’interprétation minimale du SD/SCOT au POS/PLU soit conservée.
La compatibilité est insérée dans une relation d’opposabilité d’un document de norme supérieure (le SD 2001 ou le SCOT) sur un document de norme inférieure (le POS ou le PLU) ; mais ceci dans une relation non de stricte conformité au sens positif de son contenu mais plutôt en négatif. On évalue dans le POS/PLU le respect des interdictions sans pour autant identifier ce qui reste possible d’orienter et qui pourrait se trouver contraire aux objectifs initiaux du SD/SCOT. JeanPierre Lebreton cite René Chapus pour qui « se conformer à la norme supérieure signifie ne rien faire qui soit contraire avec elle ». Par ailleurs, l’aptitude normative du SCOT sur le PLU est issue de son contenu. De la qualité de la définition des orientations dépend donc sa capacité à impulser l’action au niveau du PLU. « L’invocation
de la compatibilité est donc le masque d’une volonté prétorienne197 qui s’emploie à façonner de
manière audacieuse le relief normatif du schéma directeur ».
En l’absence de règles précises d’application des orientations du SD ou du SCOT, le juge s’en réfère aux orientations majeures et vérifie la capacité du POS/PLU à les respecter. Ainsi une zone protégée au titre du SD/SCOT ne peut faire l’objet d’une urbanisation, tandis qu’une installation localisée et définie dans le
197 La volonté prétorienne doit être comprise comme la portée du droit prétorien, synonyme du droit jurisprudentiel : « Selon Bernd Rüthers, il s’agit de
toutes les règles décisionnelles, appelées règles jurisprudentielles, qui n'apparaissent pas dans la loi mais dans les décisions des juges: Elles figurent non dans le droit objectif émanant de la loi mais dans les décisions de justice des hautes ou dernières instances, celles qui vont combler un vide juridique ou qui vont s'écarter de la loi ». Cf.« Vers la reconnaissance du juge comme créateur de règles de droit » par Cyprien Dufournier : http://m2bde.uparis10.fr/content/verslareconnaissancedujugecommecr%C3%A9ateurder%C3%A8glesdedroitparcyprien dufournier
SD/SCOT ne peut faire l’objet d’une traduction obligatoire dans le POS/PLU. En ramenant cette analyse sur notre territoire d’étude, une zone protégée au titre des espaces naturels ne peut théoriquement faire l’objet d’une urbanisation, mais la définition d’un parc comme celui des Jalles ne doit pas obligatoirement faire l’objet d’une application dans le POS/PLU en dehors de son zonage. La dimension qualitative du projet de paysage trouve ses limites dans le principe de compatibilité du SCOT vers le PLU.
II.3.4 L’analyse des représentations paysagères des habitants
La Convention d’Aarhus et la CEP en particulier, insistent sur la nécessité de favoriser la participation de la population à la construction des politiques paysagères notamment. Nous constatons qu’en France ces étapes correspondent dans l’échelle du niveau démocratique, davantage à une consultation, qu’une réelle participation telle que nous pouvons le constater par exemple dans le cadre de production des Agendas 21. En cohérence avec la définition de la CEP, et l’objectif d’analyse de l’utilité de la politique paysagère, nous proposons une analyse des représentations paysagères de la population du territoire d’étude. Cette étape participe également de l’identification des effets de la politique sur les dimensions immatérielles du paysage. Cette initiative reste ambitieuse sur un bassin d’étude de 800 000 habitants. Par conséquent, nous proposons deux démarches expérimentales d’analyse de la pertinence des orientations paysagères du SYSDAU visàvis de la perception des enjeux par la population. La première consiste en une enquête exploratoire dont l’objectif sera d’identifier des enjeux paysagers perçus par la population à l’échelle du SYSDAU. Cette méthode est constituée d’un sondage, selon le média Internet, permettant à toute personne connectée sur le territoire du SYSDAU de répondre au questionnaire198. Nousavons obtenu 243 participations. Le sondage est construit selon une définition des grands paysages (en confrontation de ceux définis par les experts), une identification de la cohérence et de la pertinence des enjeux paysagers et des orientations du SD 2001 par rapport à ceux perçus par la population. L’analyse ne porte pas spécifiquement sur la comparaison des orientations ou objectifs du SD 2001 avec ceux que la population aurait souhaité voir mettre en œuvre. Nous considérons que si le contexte de la CEP et de la Convention d’Aarhus incite à une plus grande participation des populations aux décisions et choix publics, les décideurs ont pour responsabilité d’apporter les solutions issues de l’analyse technique des problématiques. Autrement dit, ce n’est pas à la population d’identifier les meilleures mesures et leviers d’action pour penser l’efficacité de l’orientation. Par contre, il serait possible d’identifier quel niveau de contrainte réglementaire la population est prête à accepter.
En complément, il est nécessaire de réaliser cette analyse des représentations sur une échelle plus opérationnelle que le SCOT. C’est pourquoi nous proposons une deuxième analyse des représentations sur les trois communes qui feront l’objet d’une analyse de la compatibilité entre le SD 2001 et leur PLU. Sous forme d’entretiens individuels (15 entretiens/commune), nous pourrons recueillir des observations nominatives et beaucoup plus détaillées que par le biais du sondage. Ces enquêtes devront permettre d’identifier des représentations des paysages, mais aussi de l’évolution des territoires de manière personnalisée sans disposer du biais des sondages par internet. En nous inspirant des travaux de François Papy et al. (2001), nous souhaitons interroger les habitants, les associations, les agriculteurs et les représentants communaux sur les évolutions perçues de leur commune selon un registre le plus large possible. 198 Cette méthode nous a été fortement inspirée par les travaux menés au sein de l’observatoire des paysages de la Catalogne. Nous remercions à ce titre, Péré Di Sala d’avoir aimablement partagé son expérience issue d’une enquête menée en 2007. X3 Estudis Ambientals, "Participacio publica i social en el Cataleg de paisatge de les Comarques Gironines. Participacio ciutadana via internet", Observatori del Paisatge de Catalunya, 2007, 71 p.