3.1 ­ Légitimité et utilité de l’évaluation de la politique paysagère A l’occasion de la révision du SCOT, le SYSDAU a décidé de reconduire son implication sur le paysage en 

faisant du SD 2001, un socle d’action paysagère à l’échelle métropolitaine.  

I.3.1.1 ­ Le contexte territorial à l’origine de la commande de recherche 

Le SYSDAU se structure comme acteur incontournable d’une réflexion paysagère métropolitaine. L’évaluation  de sa démarche de 2001 lui est apparue nécessaire. 

Recherche et évaluation : un mode opératoire dans une logique de projet 

Le SYSDAU a placé son discours sur le paysage au cœur de son dispositif d’action dans le SD 2001. S’il  comporte un volet paysager important, la suite des évènements montre que ce caractère innovant est en voie  de  consolidation  de  2007  à  2010.  Après  avoir  fait  évaluer  les  orientations  économiques,  agricoles  et  d’urbanisation (A'Urba, 2008a), le SYSDAU souhaite obtenir un aperçu de l’impact de sa politique paysagère.  Compte tenu de ce besoin et de l’absence de méthode d’évaluation sur les politiques paysagères, le syndicat a  souhaité  approfondir  ce  sujet  en  construisant  une  démarche  de  recherche  à  laquelle  nous avons entrepris  d’apporter une réponse.    Deux aspects émergent dans le cadre de cette recherche :  ­ Le SYSDAU souhaite obtenir des éclairages sur le contenu du SD 2001. En 2007, la directrice du syndicat  sollicite le CETE Sud­Ouest113 _{pour une mission d’évaluation de la politique paysagère du SD 2001. Cette}  commande intervient un an après les premières discussions entre le CETE et le SYSDAU sur les conditions  d’application  de  la  Directive  européenne  « EIPPE ».  Ce  délai  laisse  le  temps  à  la  maturation  de  la  commande qui est légitimée par le besoin d’obtenir des éclairages neufs et indépendants des acteurs déjà  engagés  dans  la  production  du  SD  2001  ou  dans  sa  révision,  alors  programmée.  Une  convention  partenariale est signée en décembre 2007, associant le SYSDAU et le CETE, ainsi que le CERTU et la DDE  de la Gironde pour compléter le financement et associer les services locaux de l’Etat au dispositif. Le CETE  intervient  dans  une  relation  de  neutralité  vis­à­vis  du  SYSDAU,  n’ayant  à  aucun  moment  participé  à  la  conception  du  SD  2001,  et  de  distanciation  du  fait  de  la  nature  de  la  commande,  entre  la  recherche  et  l’évaluation  opérationnelle.  Cette  recherche  s’inscrit  dans  l’analyse  des  effets  du  changement  dans  le  référentiel d’action des acteurs locaux114_{. La transition des années 2000 avec la mise en œuvre de la loi} 

SRU, constitue un changement dans l’action publique. L’évaluation de la politique paysagère peut révéler les  conditions de ce changement et en exprimer les résultats, ou les impacts. Nous pouvons considérer selon la  définition  de  Pierre  Muller  (2005)  du  « changement  de  l’action  publique »  que l’insertion de la loi SRU  constitue une étape significative puisqu’elle a renouvelé les objectifs des documents d’urbanisme (vers le  développement  durable).  Elle  a  changé  les  instruments  de  la  planification  dans  leur  contenu  technique          113  Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement du Sud­Ouest. Il s’agit d’une des dix antennes administratives déconcentrées du réseau scientifique et  technique du ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL­intitulé du ministère en 2011).  114  Nous nous sommes appuyés sur les critères de H. Isaia pour identifier les paramètres qui ont servi de référentiel au contenu de la mission. ­ Isaia, H.,  "Evaluation des politiques publiques et appréciation de leur pertinence", Revue française de finances publiques, vol. 81, 2003, pp. 337­361. 

(PADD, DOG, cartographie, etc.), et elle a fait évoluer le cadre institutionnel qui structure l’action publique  (participation, personnes publiques associées, etc.). Bien entendu, ces trois paramètres n’ont pas tous été  l’objet d’évolutions totalement structurantes.  

­ La montée en puissance du Grenelle de l’environnement à partir de 2007 dont une des déclinaisons conduit  un  des  services  centraux  du  MEEDDM115_{,  la  DGALN}116_{,  à  mettre  en  œuvre  une  démarche  « SCOT} 

Grenelle » au printemps 2009. Le SYSDAU a postulé à l’appel à projet en proposant deux interventions : une  sur l’agriculture et l’autre sur le paysage (intitulé dans le programme : « la prise en compte de la diversité  des paysages »117_{. Chacune des actions innovantes est soutenue par une subvention d’étude. Alors que de} 

nombreux  autres  territoires  se  sont  placés  sur  des  sujets  directement  issus  du  Grenelle  (énergie,  gaz  à  effets de serre…), le SYSDAU reste sur deux sujets de prédilection du SD 2001, qui sont la politique de  préservation des espaces viticoles et la politique de valorisation des « grands paysages »118_. 

Ce  contexte  rend  la  démarche  d’évaluation  propice  et  pertinente, car  le  SYSDAU  se  positionne  dans  une  optique  de continuité de l’action en optant pour la conservation des principes fondamentaux de la politique  paysagère de 2001 et son développement, ou son renouvellement à l’occasion de la révision en SCOT. 

Pourquoi évaluer?... Un temps pertinent pour l’évaluation 

L’agglomération bordelaise fait partie des cinq agglomérations françaises les plus dynamiques. Elle regroupait  environ  754 000  habitants  selon  le  recensement  de  2000  et  constitue  le  pôle  de  la  région  Aquitaine.  Le  phénomène d’étalement urbain, auquel a été soumise cette agglomération, en fait un site d’étude propice à  notre problématique. Le centre de l’agglomération a perdu 25% de ses habitants depuis 1954 au profit de la  couronne périurbaine pour représenter 40% de la population de l’aire urbaine. Cette aire concentre 71% de la  population  du  département.  Le  développement  de  l’agglomération  s’est  étendu  sur  les  espaces  ruraux  périphériques.  Les  évolutions  engendrées  par  cette  urbanisation  ont  modifié  les  paysages.  Les  acteurs  se  trouvent donc en situation d’intervenir pour gérer ce développement. 

Le  SD  2001,  représente  un  support  pertinent  pour  l’évaluation des politiques de paysage mises en œuvre  dans  le  cadre  de  la  planification  urbaine.  En effet, l’élaboration du document s’inscrit dans une temporalité  parallèle à celle de la loi SRU. Les rédacteurs du SD 2001 en ont anticipé les effets et se sont inscrits dans les  principes portés par les thématiques liées au développement durable (lutte contre l’étalement urbain, projet  équilibré  entre  les  enjeux  environnementaux,  sociétaux  et  économiques,  etc.).  On  peut  ainsi  légitimement  considérer, même s’il n’en a pas la forme, que le document du SD 2001 est un exemple représentatif des  premiers SCOT élaborés sur le territoire français. Cette dimension exemplaire vaut également en termes de  politique de paysage. Le SD de la métropole bordelaise propose une démarche paysagère originale et donnée  en référence pour une méthodologie de travail sur le paysage intégrée aux documents d’urbanisme (Mairie­ conseils, 2005). Au­delà de cet exemple, la carte des charpentes paysagères a souvent illustré de nombreux  articles de presse spécialisée. Cette carte représente indéniablement un outil de communication.  Les acteurs locaux sont conscients que le paysage constitue un thème « pivot » méritant une attention toute  particulière  ou  spécifique.  Lors  des  rencontres  nationales  des  SCOT  (CERTU,  2005a,  pp.48­49),  l’agence  d’urbanisme  de  Bordeaux  a  présenté  tout  l’intérêt  d’une  démarche  paysagère  dans  le  cadre  de  la  gestion          115  Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de la Mer  116  Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature  117  Cf. site intranet du ministère : http://www.urbanisme.developpement­durable.gouv.fr  118  Voir les articles de presse de ­ Faure, P., "Vue imprenable sur le paysage de demain", Sud­Ouest, 21 octobre, 2009. et ­ Faure, P., "Les nouveaux  paysages", Sud­Ouest, 06 octobre, 2008. 

d’enjeux  contradictoires  ou  concurrentiels.  Le  paysage  est  « officiellement »  présenté  comme  un  vecteur  structurant de projet. 

Le SD 2001, produit concomitamment à la loi SRU, doit faire l’objet d’une révision avant décembre 2011 pour  sa transformation en SCOT (terme des 10 ans après approbation de la loi après dérogation). La perspective  de cette révision rend son évaluation d’actualité immédiate, dans un objectif direct de réajustement voire de  réorientation  de  certaines  politiques  dans  le  cadre  de  l’élaboration  du  nouveau  document.  Les  six  années  écoulées depuis l’approbation de ce document ont permis, à l’ensemble des communes de son périmètre, de  procéder à une mise en compatibilité de leurs documents d’urbanisme. La déclinaison des objectifs du SD  dans les Plans d’Occupation des Sols (POS), Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) et Cartes Communales, est en  effet  le  premier  levier  d’action  pour  la  mise  en  œuvre  des  politiques  portées  par  le  SYSDAU.  Face  à  l’évaluation de la politique paysagère, nous nous plaçons aujourd’hui dans une échelle de temps qui permet  d’identifier d’une part les moyens engagés mais également les premiers effets. 

De plus, l’exercice d’évaluation est l’opportunité de mesurer à l’échelle locale, les répercussions des politiques  initiées au niveau national. Ainsi, l’intégration du paysage dans les documents d’urbanisme réglementaires, si  elle est obligatoire selon les articles L. 110 et L.121­1 du code de l’urbanisme, relève de l’interprétation libre de  la  maîtrise  d’ouvrage  et  du  choix  de  l’équipe  de  maîtrise  d’œuvre.  Il  est  intéressant  d’étudier  comment  le  paysage,  objet  indéfini  dans  les  textes  jusqu’à  l’adoption  de  la  CEP  en  2000,  est  associé  et  intégré  aux  documents d’urbanisme. 

 

Enfin,  il  faut  noter  l’orientation  du  SD  2001119 qui  confirme  l’engagement  des  élus  du  SYSDAU  selon  les  termes suivants : 

• « Accompagner les mentalités dans leur évolution par des efforts de sensibilisation et 

d’éducation citoyenne »,  

• « Partager  un  diagnostic  entre  élus,  techniciens  et  citoyens  afin  de  favoriser  la 

« gouvernance », 

• « Il  s’agit  de  promouvoir  un  véritable  bouleversement  de  la  connaissance  et  des 

pratiques que dicte l’impératif de soutenir le développement de l’aire métropolitaine.  Son  principal  outil  méthodologique  s’appuie  sur  l’évaluation  des  politiques  en  distinguant les effets réversibles de ceux irréversibles »,  

• « Les  mesures  de  protection  et  de  valorisation  écologiques  véhiculées  par  le 

développement  durable  ne  doivent  plus  être  assimilées  à  contre  cœur  comme  un  frein  au  développement  urbain  et  économique  mais,  bien  au  contraire,  intégrées  dans les projets comme de précieux atouts à faire fructifier »,  

• « Prise  en  considération  du  très  long  terme  porteur  de  conséquences  souvent 

irréversibles ».    Ces formulations présentes dans les objectifs retenus du SD 2001, témoignent de l’intérêt et de la nécessité de  la recherche qui est proposée dans la présente mission.          119 _{En page 35 et troisième partie du rapport de présentation du SD 2001.} 

Dans le document Le paysage, levier d'action dans la planification territoriale. Essai d'évaluation de la politique paysagère du SCOT de l’aire métropolitaine de Bordeaux. (Page 75-78)