Phase 4 : suivi ex post des orientations pour la préservation et la mise en valeur de l’environnement fixées par la collectivité et des mesures de réduction ou de compensation
I. 2.3 La participation du public : une ambition difficile à atteindre
Aborder notre recherche en s’appuyant sur la CEP et en analysant les représentations paysagères nécessite de s’interroger sur les modalités de participation des populations à l’élaboration des documents d’urbanisme. Bien que des procédures de concertation et d’enquêtes publiques soient inscrites dans les obligations réglementaires du code de l’urbanisme, la participation du public dans la démarche de conception n’est pas garantie. Pourtant, des exemples de participation existent et permettent d’introduire l’enjeu paysager dans les procédures d’élaboration des projets de territoire.
I.2.3.1 De la théorie à la pratique: un long chemin périlleux
Les documents d’urbanisme comportent un objectif de participation du public organisé en deux étapes : - une étape de concertation définie par l’article L300297 du code de l’urbanisme, - une étape d’enquête publique définie par l’article L123398 du code de l’environnement.Ces deux étapes sont peu renseignées quant aux objectifs à atteindre. De fait, c’est souvent un service minimum qui est assuré par les élus (Mermet L., Billé R. et al., 2005; Beuret J.E. et Cadoret A., 2010, pp.132 136). La procédure d’enquête publique est jugée insuffisante, car elle ne permet pas de recueillir avec précision les demandes et les besoins de la population avant la formulation du projet (Gouguet J.J. et Prieur M., 2004; Mermet L., Billé R. et al., 2005, pp. 92103).
Cette situation n’est pas nouvelle. Sherry Arnstein introduit à la fin des années 1960 une définition de la participation comme « l’expression radicale qui désigne le pouvoir des citoyens » (1969). Cette définition inscrit clairement un objectif de partage du pouvoir entre les élites décisionnaires et les citoyens. Seulement la réalité est toute autre. L’argument participatif est généralement dévoyé pour construire un statu quo, condition de maîtrise des pouvoirs en place, sans remise en question préalable. 97
Article L3002 du code de l’urbanisme : – « Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :
a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; […] ».
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Article L1233 du code de l’environnement. L’enquête publique « a pour objet d’informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre propositions, postérieurement à l’étude d’impact lorsque celle ci est requise, afin de permettre à l’autorité compétente de disposer de tous éléments nécessaires à son information ».
L’auteur identifie huit niveaux de participation, tel que figuré dans le schéma de la figure 4. Figure 4 : Les huit niveaux de participation identifiés par Sherry Arnstein 1969. Les procédures de planification inscrites dans le code de l’urbanisme n’intègrent en réalité que les niveaux 3 (information) et 4 (consultation) de cette échelle, qui correspondent à l’accès à l’information et à la possibilité de se faire entendre lors de la concertation ou de l’enquête publique. A ce niveau, les citoyens n’ont pas la garantie que les décideurs prennent en compte leur avis. L’auteur précise que la participation « reste avortée, sans consistance, et par conséquent, elle n’assure pas le changement du statu quo ». Les nouvelles procédures d’évaluation environnementale exigent la publication des avis émis par les citoyens et l’explicitation des modalités de leur prise en compte par les pouvoirs publics99. Mais cette étape correspond au niveau 5 (réassurance) de l’échelle d’Arnstein, encore insuffisant à ses yeux, car les organisateurs de ce type de participation disposent de l’entier pouvoir de décider. Pour resituer la problématique en France, Louis Narito Harada, avocat, en fournit un exemple précis en décortiquant le déroulement de l’enquête publique en France (2008). Il montre toutes les incohérences de la procédure et en décrit l’effet « placebo ». Quant au niveau de participation à ces enquêtes, Cécile Blatrix constate toute sa faiblesse (1999). Elle montre
99
Il s’agit de l’article L12114 du code de l’urbanisme: « L'autorité compétente pour approuver un des documents d'urbanisme mentionnés à l'article L121 10 en informe le public, l'autorité administrative de l'Etat mentionnée à l'article L.121 12 et, le cas échéant, les autorités des autres Etats membres de la Communauté européenne consultés. Elle met à leur disposition le rapport de présentation du document qui comporte notamment des indications relatives à la manière dont il a été tenu compte du rapport établi en application de l'article L.121 11 et des consultations auxquelles il a été procédé ainsi qu'aux motifs qui ont fondé les choix opérés par le plan ou le document, compte tenu des diverses solutions envisagées ».
également comment le débat public censé compenser les déficits de l’enquête publique, ne constitue en fait qu’une « concession procédurale » qui n’atteint pas ses objectifs initiaux (Blatrix C., 2007).
Cette situation de la participation entraîne un clivage important entre les citoyens désireux de participer activement dans un processus de projet collectif, et les pouvoirs publics, perçus comme « un système
monolithique » (Blondiaux L., 2008, pp. 3135). Plusieurs blocages participent de cette situation :
- Les comportements paternalistes et/ou éducateurs, et la résistance à la redistribution du pouvoir. - Le caractère inadapté des formes politiques et socioéconomiques des structures du pouvoir.
Loïc Blondiaux (2008, pp. 6380) identifie cinq freins majeurs à cette démocratie participative de manière générique : Un outil de camouflage des conflits, en évitant de traiter les points durs sous couvert de la nécessité d’arriver à un consensus. Un outil de renforcement des pouvoirs en place, par l’inadaptation des moyens et des méthodes pour mettre en œuvre une participation où tout individu peut s’exprimer. La croyance d’une participation a politisée, qui fait de l’individu un être indépendant de tout contexte politique local. La scénarisation qui fait croire au potentiel de participation à la décision alors qu’il s’agit davantage du recueil d’observations. La décision est déjà prise mais la dimension communicationnelle de la participation sert de plateforme pédagogique pour la fabrication « d’une acceptabilité sociale », dans des stratégies manipulatoires.
Le jeu de rôle sans réelle prise en compte des avis dans les facteurs de décisions de l’action. Une démocratie participative de « simulacre ».
En somme, de manière similaire à ce que nous avons pu analyser du principe d’instrumentalisation de la planification territoriale, la participation peut procéder d’une instrumentalisation au service des gouvernants.
Le septième niveau de l’échelle d’Arnstein (partenariat) fonctionne sur le principe de la négociation entre le pouvoir et les citoyens, dans une logique de donnantdonnant. Mais cette solution implique l’organisation des citoyens et en corollaire des capacités financières pour structurer leur intervention. Ce niveau nous paraît propice car les huitièmes et neuvièmes niveaux entraînent des conséquences importantes si nous nous concentrons sur les documents d’urbanisme. La gestion de l’espace et les choix stratégiques à réaliser en matière d’aménagement du territoire sont de la responsabilité des élus (engagement financier, légalité des procédures, respect des règles juridiques, etc.). Il serait inapproprié de confier le pilotage d’une politique d’un tel niveau de complexité à un groupe d’habitants, remettant en cause le principe de démocratie délégative. Héloïse Nez (2011a) a montré que le degré de complexité de production des projets urbains jusqu’à la planification conduit à une diminution du niveau de participation. L’intensité des enjeux politiques et économiques tend à recentrer la production de ces outils au seul niveau des pouvoirs locaux. L’échelle du projet constitue un facteur important du potentiel participatif. Des formes de participation des citoyens destinées à la bonne mise en œuvre des orientations peuvent cependant être conçues. Que ce soit par l’intermédiaire des agendas 21, des conseils de quartiers, des associations locales sur des projets de jardins familiaux, etc., de nombreuses
possibilités existent pour considérer la participation active des habitants à des échelles opérationnelles de réalisation des orientations formulées en négociation ou en partenariat.
MarieHélène Bacqué, Hélène Rey et Yves Sintomer (2005b, pp. 293299) distinguent cinq modèles de participation dépendants du type de politique à concevoir, du contexte sociopolitique et des règles établies lors de ces étapes participatives. En ce qui concerne les documents d’urbanisme, nous identifions le modèle de la « modernisation participative » dans un régime décentralisé. La participation du public s’instaure dans une relation consommateur de services publics selon une organisation en top down. Les règles de participation sont inscrites de fait dans le code de l’urbanisme qui fixe une obligation de participation pour tous les documents de planification sur l’ensemble du territoire.
Il en ressort une configuration minimaliste de cette participation dans les documents d’urbanisme. Si des obligations réglementaires sont bien présentes100, rien n’empêche les pouvoirs publics d’aller audelà et
d’engager de réelles démarches participatives au niveau de l’échelle partenariale ou négociée. Cette obligation réglementaire est un complément à l’institution représentative du pouvoir local. Créée par la loi « Bouchardeau » du 12 juillet 1983101 et complétée par la loi « Barnier » du 2 février 1995102, cette participation
en enquête publique permet en particulier d’informer le public des impacts susceptibles d’affecter leur cadre de vie. Cependant, les décideurs optent trop rarement pour une participation des habitants qui dépasse le cadre réglementaire (Blatrix C., 2009). Ils arguent le fait que ces démarches n’attirent pas les foules, d’où une certaine lassitude. Par ailleurs, se sont toujours les mêmes habitants, accoutumés des procédures et des langages, qui sont fidélisés. Cependant, Cécile Blatrix montre que les enquêtes publiques sont organisées dans une temporalité trop tardive par rapport à l’avancement du projet. Le public perçoit la démarche de manière négative, sans intérêt, voire comme un simulacre de démocratie. Sandrine Rui et Agnès Villechaise Dupont (2005) font le même constat à travers leur recherche sur un public d’associations et de citoyens participants de l’agglomération bordelaise.
Ces difficultés sont encore plus fortes dans les territoires ruraux. La grande proximité des individus (familiale, géographique et sociale) favorise les interdépendances. Les maires perçoivent la participation comme un risque (concurrence électorale par émergence des oppositions, remise en question de sa légitimité délégative). Des rivalités s’installent également entre habitants du " cru " et néo ruraux revendicateurs de logiques externes au groupe social endogène. Pour limiter ces risques, les responsables instrumentalisent le débat public à force d’expérience et transforment la démarche participative en système représentatif par le truchement des objectifs et des modalités de fonctionnement.
Dans le cadre des procédures d’élaboration des documents d’urbanisme, les associations de défense de l’environnement sont reconnues par le maître d’ouvrage dans un rapport privilégié, puisqu’elles sont régulièrement intégrées comme personne publique associée, mais aussi plus étroitement associées aux dispositifs de participation. Pierre Lascoumes en présente une analyse (1994). En fait, les relations entre les maîtres d’ouvrage (que nous pouvons qualifier avec Pierre Lascoumes de « pouvoirs publics ») sont variables et souvent complexes. Les associations se positionnent dans un intervalle entre une participation active aux processus de conception et une distanciation mesurée pour éviter leur instrumentation (qui les rend 100 Cf. articles du code de l’urbanisme, L12210 pour le SCOT et L12310 pour le PLU en ce qui concerne l’enquête publique; et l’article L3002 pour la concertation avec la population durant toute la procédure d’élaboration du document d’urbanisme (SCOT et PLU). Le terme de participation n’apparait pas dans le code de l’urbanisme. 101
L’objectif de l’enquête est « d’informer le public, de recueillir ses appréciations, suggestions, contre propositions, afin de permettre à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information ».
suspicieuses) et conserver leur capacité d’expertise revendicatrice. L’auteur note que pour lutter contre une recrudescence du contentieux juridique en urbanisme issu des associations, la loi de réforme du droit de l’urbanisme de décembre 1993 a restreint les possibilités de recours des associations contre les documents d’urbanisme. Le rôle constructif des associations émerge difficilement, tant les conditions technique et politique de l’élaboration des projets les conduisent davantage à adopter un rôle supplétif sur des modèles conflictuels (pp. 206217). Le potentiel participatif des associations n’est donc pas garanti et se construit davantage sur un rapport de force qu’une réelle implication dans les processus participatifs. En définissant le paysage comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations… », la CEP remet en scène les débats sur la participation des habitants à la production des documents d’urbanisme. Le paysage étant inséré dans les objectifs de ces outils, se pose alors la question des modalités de production du projet de paysage, et le lien avec les perceptions habitantes. Plus généralement, il est nécessaire de comprendre l’état actuel de la participation dans ces procédures d’urbanisme.
Dans son ouvrage « L’urbanisme, c’est notre affaire !», le philosophe Thierry Paquot résume l’esprit dans lequel notre thèse s’insère sur ce thème de la participation (2010, pp.105118). Bien que l’arsenal réglementaire se soit développé depuis les années 1980 en France, il observe un déficit important de l’accès des citoyens aux processus d’élaboration des projets urbains et de la planification. Lorsque la participation existe, elle reste souvent confinée à ce qu’il nomme les « stakeholders » ou parties prenantes, que l’on peut assimiler aux personnes publiques associées, voire aux associations reconnues par les pouvoirs publics et régulièrement inscrites dans les groupes d’acteurs. Plusieurs freins au développement de la participation apparaissent selon l’auteur :
- la réticence des élus qui y voient une forme d’ingérence à la légitimité de leur mandat électoral. Ils considèrent représenter leur population et ne voient pas légitime, le renouvellement d’une forme d’expression lors de la réalisation de documents de planification. Ils se limitent alors aux formes réglementaires inscrites dans le code de l’urbanisme de la concertation et de l’enquête publique. Ces formes classiques n’ont que peu d’effet par rapport aux objectifs initiaux. Le GRIDAUH103 a réalisé une évaluation sur onze SCOT et a
démontré ces résultats (Lebreton J.P., Planchet P. et al., 2009).
- Les techniciens dont les experts de l’urbanisme (architectes et urbanistes) qui considèrent cette participation comme une contrainte de temps, de moyens ; l’expression banalisée des mêmes opposants porteurs d’intérêts individuels aux dépens des intérêts collectifs. Par ailleurs, l’habitant est souvent perçu comme un « ignorant » des techniques et des savoirs.
- Les projets urbains et de planification ne s’inscrivent pas dans une temporalité favorisant la participation. Trop ponctuelles, ces procédures d’aménagement ne permettent pas la fidélisation et l’acculturation d’une population aux enjeux d’évolution de leur cadre de vie. Se pose alors le problème de l’adhésion plus générale des habitants à une vie démocratique qui les conduiraient à s’intéresser aux outils de l’urbanisme, et à savoir et pouvoir exprimer leurs attentes au bon moment. C'estàdire au moment où le projet se définit et non après. En s’inspirant des expériences américaines (de Saul Alinsky en particulier), l’auteur indique que trois facteurs sont essentiels à l’émergence d’une situation participative : - l’intérêt personnel. Il est nécessaire de comprendre le sens de la participation pour un individu donné. 103 Groupe de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat.
- le pouvoir par l’organisation. Seul, il est difficile de se faire entendre. La représentativité se développe avec l’organisation de l’expression citoyenne. - le conflit. Les oppositions nourrissent les débats et conduisent selon un dialogue, à des compromis acceptables pour tous. L’auteur souligne une voie d’amélioration résidant dans le « projet d’urbanisme populaire ». De nombreuses expériences ont été mises en œuvre. Celle relative à la méthode du « Community planning » ou concertation citoyenne en urbanisme104, nous est apparue pertinente (Hauptmann E. et Wates N., 2010). Elle permet un apprentissage commun (élus, experts, habitants) des facteurs de décision et un partage des enjeux et des choix réalisés.
Franck Fischer apporte un élément supplémentaire aux débats sur la participation dans la planification. Il montre toute la complexité de ces instances participatives lorsqu’elle est abordée par le filtre des représentations et des émotions (Fischer F., 2011). Elles sont présentes dans chaque individu et sont les témoins d’un espace social dans lequel le participant se situe. Le débat délibératif, dans ses formes actuelles, ne peut pas constituer une plateforme de mise en évidence des représentations paysagères, car il reproduit une scène des situations conflictuelles locales et limite l’engagement participatif. Notre question est en relation avec une double complexité que nous posons en ces termes:
Comment identifier les attentes paysagères d’une population lorsque sont en jeu, dans les plateformes participatives, des représentations sociales, des représentations paysagères et des jeux de gouvernance? Autrement dit, estil raisonnable d’espérer croiser les modes de production des politiques paysagères des documents d’urbanisme et les attentes des habitants avec les démarches participatives actuelles?
I.2.3.2 Pourquoi cette participation méritetelle d’être encouragée ?
En considérant l’habitant comme un acteur, les étapes de participation sont des médiums pour faciliter, enrichir et mettre en œuvre le projet du document d’urbanisme.
Un intérêt démontré
Le géographe Hervé Davodeau (2011) explicite le lien entre les perceptions esthétiques105 du paysage, la
commande politique et l’apport des experts paysagistes. Audelà de leurs origines disciplinaires variées, ces experts interviennent pour faire le lien entre la construction d’un projet issu d’une action publique et les bénéficiaires, ou du moins le public concerné. Faute d’une participation suffisamment développée, ces experts introduisent leurs propres perceptions distanciées, avec plus ou moins de succès. En mobilisant des outils de
104
Une démarche de concertation en urbanisme est « un processus collaboratif très structuré dans lequel les parties prenantes incluant la population locale travaillent de concert sous la conduite d’experts indépendants, issus de disciplines variées, en vue de projeter ensemble le futur de leur territoire ou de certains aspects de la vie locale » (Hauptmann E. et WatesN., 2010, p.13). Ce guide est la traduction d’un ouvrage réalisé en 1996 par Nick Wates, intitulé « Action planning ». Les définitions proposées sont issues du Petit Robert: 105 L’esthétique est définie comme « la science du beau dans la nature et dans l’art, comme une conception particulière du beau ». Dans notre sujet de recherche, l’esthétique paysagère intègre cette science du beau au paysage, par le biais des cultures de la représentation ou du référentiel artistique propre à une société, une civilisation, un individu, etc. Le lecteur pourra se référer aux articles suivants qui développent la notion d’esthétique paysagère et/ou environnementale. Devanne, A.S. et le Floch, S., "L’expérience esthétique de l’environnement: une tension sociopolitique entre l’ordinaire et l’extraordinaire?" Natures Sciences Sociétés, vol. 16, n°2, 2008, pp. 122–130. Ainsi que: Blanc, N., "Éthique et esthétique de l’environnement", EspacesTemps.net, 31.01.2008. http://espacestemps.net/document4102.html
communication adaptés à la compréhension des mutations en jeu, ils proposent une traduction de cette action publique. Cependant, ces représentations du projet ne sont pas inspirées directement des pratiques, des usages de l’espace et des attentes des habitants. On peut s’interroger sur l’adéquation qui existe entre l’action publique et ces attentes, n’étant pas systématiquement explicitées. Or, le paysage recèle des atouts favorables à une meilleure participation du public dans l’acte d’aménagement (Davodeau H. et Toublanc M., 2010). Quatre propriétés sont identifiées en tant que concept par les deux auteurs : un espace perçu (« reposant d’abord sur des formes visibles »), un assemblage (« composé d’objets visibles, il est un
agencement cohérent et structuré »), holistique (« un agencement organisé d’objets liés les uns aux
autres »), relationnelle (« en plaçant l’observateur en interaction avec son environnement »). Sa
dimension systémique et partagée en fait un support de participation simple par son appropriation mais complexe dans les pratiques. L’intérêt de développer la participation par ce concept, qui devient un outil, est qu’il est aisé d’approche. Tout public peut s’investir sur ce sujet contrairement à d’autres thèmes plus techniques de l’aménagement. La difficulté réside dans les méthodes employées pour recueillir les représentations du paysage. Il s’agit alors de « médiation paysagère » qui peut prendre diverses formes, de la mobilisation des outils de représentation (dessins, bloc diagramme, maquette, photographie, etc.) jusqu’à l’enquête individuelle semidirective, ou l’atelier collectif.
Philipe Fleury et Emmanuel Guisepelli (2004; Guisepelli E., 2007) proposent également une réflexion sur