Les BND sont des parcelles sur lesquelles s’exercent des droits de propriété de plusieurs personnes. Chacun détient une part quantifiée en surface dénommée « lot » dont la locali- sation exacte est impossible. L’origine des biens non délimités remonte au cadastre napo- léonien. À l’époque, en l’absence de publicité foncière et d’attribution de nouveaux numéros cadastraux en cas de transfert de propriété, aucune limite n’a pu être portée sur le plan cadastral. L’établissement d’un document d’arpentage est en effet obligatoire seule- ment depuis le 1erjanvier 1956 (209).
L’état des biens non délimités en France
En France, les statistiques indiquent que 0,4 % des parcelles constituent des biens non déli- mités. Au 1erjanvier 2012, il existait ainsi 63 800 biens non délimités.
Le cas de la Corse est très significatif : la proportion atteint 6,5 %. Par exemple, la surface couverte par les BND sur la commune de Castirla représente 68 % du territoire (210). Le groupement d’intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété en Corse (GIRTEC) travaille à l’amélioration de cette situation.
Les biens non délimités sont régis par des règles singulières(Sous-section I). La présence d’une parcelle unique représentant le contour de l’ensemble des propriétés n’empêche pas la mutation(Sous-section II).
Sous-section I Les caractéristiques des biens non délimités
– L’absence de délimitation. –Les BND sont des parties de terres quantifiées en surface dénommées « lot » dans une parcelle unique en représentant le contour. Plusieurs proprié- taires possèdent des droits non indivis sur ces lots dont la division n’a pu être réalisée au cadastre (211).
Ces biens résultent de l’absence de division des terres pour séparer les propriétés ainsi que du désintérêt pour des terres non exploitées. Ils concernent uniquement les propriétés non bâties. En pratique, la division cadastrale des lots est impossible en l’absence d’éléments permettant la délimitation même approximative des parcelles concernées. Ainsi, l’ensemble
(208) Cass. 1reciv., 16 janv. 2013, no 11-27.837 : JurisData no 2013-000324.
(209) D. no 55-22, 4 janv. 1955, portant réforme de la publicité foncière : JO 7 janv. 1955, p. 346. (210) Statistiques foncières DGFIP, 2012.
(211) O. Salvat, Une lacune du cadastre rénové : les biens non délimités : JCP N 2010, no 2, 1004.
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des propriétés est identifié sous un même numéro cadastral. Chaque propriétaire détient une part quantifiée en surface dont on ne connaît pas forcément la localisation exacte à l’intérieur de l’ensemble de la masse confondue. La propriété est détenue au prorata de la surface du lot de chaque propriétaire par rapport à la surface totale. Il ne s’agit ni d’une copropriété ni d’une indivision (212).
– L’entente des propriétaires. – Tout acte de gestion nécessite l’entente préalable écrite des propriétaires. En pratique, il existe des accords verbaux liés à la tradition, chaque propriétaire travaillant en général sur une partie distincte de la parcelle. Sur le plan proba- toire, ces accords n’ont pas de valeur juridique. Lorsque les propriétaires connaissent la localisation approximative de leur lot respectif, il est possible d’envisager un détachement parcellaire par le biais d’un bornage attribuant un numéro cadastral. Cependant, le bornage ne tranche pas par lui-même la question de la propriété. L’accord sur l’implantation des bornes n’implique pas l’accord sur une propriété litigieuse. Le bornage ne constitue pas un acte translatif de propriété (213). En revanche, la situation est inextricable lorsque le pro- priétaire d’une fraction de la masse globale veut faire cesser un trouble sur le BND. D’une part, il lui est impossible d’agir, l’ensemble des propriétaires étant nécessairement appelé en la cause, y compris l’auteur du trouble s’il est lui-même propriétaire d’une fraction du BND. D’autre part, il est dans l’incapacité de démontrer que le trouble touche les terres dont il est propriétaire, ses parcelles n’étant pas délimitées (214).
Sous-section II La mutation des biens non délimités
– Les mutations admises. – La vente et l’échange de lots compris dans un BND sont admis. Le service de la publicité foncière n’exige pas l’établissement d’un document d’arpen- tage pour la publication. La licitation est en revanche impossible, un BND ne constituant pas une indivision. Il n’est pas juridiquement possible de faire appel au juge pour forcer le partage d’un BND. Ce dernier n’intervient qu’en matière d’indivision (C. civ., art. 815) (215). Par conséquent, le partage matériel d’un bien non délimité résulte néces- sairement de la volonté commune de tous les propriétaires de cantonner la partie qu’ils estiment être la leur. Il convient au minimum de mettre par écrit les limites des lots et de les traduire dans un acte notarié. Une solution plus efficace consiste à créer autant de parcelles cadastrales que de lots, au moyen d’un document d’arpentage effectué par un géomètre.
La désignation des BND
Au plan rédactionnel, la formule suivante est recommandée (216) :
(...) ares (...) centiares à prendre dans une parcelle figurant au cadastre sous les références suivantes : section (...), numéro (...) pour une contenance de (...), bien non délimité.
La lettre « p » mise pour « partie » n’a pas à figurer dans la désignation de l’immeuble. Elle correspond en effet à une mesure interne au service du cadastre permettant l’imposition foncière.
(212) Rép. min. no 05929 : JO Sénat Q 7 nov. 2013, p. 323 : www.senat.fr.
(213) Cass. 1reciv., 13 juill. 1960 : Bull. civ. 1960, I, 1960, no 394. – Cass. 3eciv., 10 juin 2015, nos14-14.311
et 14-20.428 : JurisData no 2015-014065.
(214) CA Bastia, ch. civ. A, 22 févr. 2017, no 15/00717 : JurisData no 2017-004087. (215) Cass. 1reciv., 8 avr. 2009, no 07-21.628, inédit.
(216) R. Chardonnal, chron. hyp. : JCP N 1986, prat. 9819 ; JCP N 1987, prat. 84.
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– Les biens non délimités et la publicité foncière. –L’ensemble de la masse confondue est identifié sous une seule référence cadastrale (217). L’extrait cadastral indique le numéro et la contenance et porte la mention « BND ». La contenance de la partie du terrain visée dans le document à publier est parfois indiquée. Il n’est pas exigé de document d’arpentage pour l’exécution de la formalité de publicité même si le cadastre a été rénové. La désignation sous forme de lot fictif permet à l’administration fiscale de répartir la taxe foncière sur les propriétés non bâties au prorata des superficies indiquées par leurs proprié- taires.
La mutation de propriété pour chaque fraction de BND s’effectue au moyen de l’annotation de la fiche parcellaire annexe de chaque lot. Elle comporte la mention « Biens non délimités, V. fiche annexe » (218). Les annotations sont faites dans les mêmes conditions que s’il s’agissait d’autres parcelles. Enfin, lorsqu’à la suite d’opérations de révision du cadastre l’administration est saisie d’une demande tendant à la modification des énonciations portées sur les documents cadastraux relatives à un BND et qu’un litige s’élève sur le droit de propriété, elle est tenue de se conformer à la situation de propriété telle qu’elle a été constatée pour l’élaboration des documents cadastraux. La modification demandée n’est modifiable qu’au vu d’une décision judiciaire ou d’un accord entre les inté- ressés (219).
– Les inscriptions hypothécaires sur les BND. –Les immeubles sur lesquels l’inscription est requise doivent être individuellement désignés (C. civ., art. 2426). La production d’un document d’arpentage n’est pas exigée. Néanmoins, les fractions de parcelles grevées de privilèges ou d’hypothèques sont désignées conformément à un état descriptif de divi- sion (220).
SOUS-TITRE II
Le rôle de la SAFER dans l’aménagement
du territoire agricole
Initialement cantonnée à un rôle strictement agricole, la société d’aménagement foncier et d’établissement rural contrôle aujourd’hui les mutations en milieu rural. Elle est devenue incontournable. Le législateur l’a promue au rang de régulateur foncier, afin de favoriser le développement rural, la protection de la nature et de l’environnement.
L’analyse de l’organisation de cette société singulière permet d’en comprendre le fonction- nement et les interventions(Chapitre I). Au nom de l’intérêt général, les outils dont elle bénéficie constituent des prérogatives de puissance publique(Chapitre II).
(217) Rép. Alph. Enreg., Vo Hypothèques, no 317.
(218) Instruction sur la publicité foncière, service du cadastre, 15 déc. 1962, p. 89, no 229. (219) CE, 5eet 4ess-sect. réunies, 30 déc. 2013, no 358544 : JurisData no 2013-031514.
(220) BOI-CAD-MAJ-10-10-20140404 : http://bofip.impots.gouv.fr.
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CHAPITRE I
L’organisation de la SAFER
Depuis sa création dans les années 1960, la SAFER évolue au gré des réformes(Section I). Sous prétexte d’adaptation aux territoires agricoles, ses missions se modifient, altérant parfois sa raison d’être originelle(Section II). Par ailleurs, devant la pénurie des dotations publiques, ses ressources financières proviennent aujourd’hui principalement de la marge dégagée sur ses actions foncières (Section III).
Section I Le statut de la SAFER
Depuis la création de la SAFER, ses missions glissent insidieusement vers la ruralité, davan- tage que vers l’agriculture(Sous-section I). Son statut juridique et sa gouvernance stricte- ment encadrés en font un organisme particulier(Sous-section II).
Sous-section I La création de la SAFER et son évolution législative
– L’absence de définition légale. – La création de la SAFER résulte des lois d’orientation agricole de 1960 et 1962 (221). Elle n’est définie par aucune disposition légale (222). Le Conseil d’État précise néanmoins qu’il s’agit d’un organisme chargé de la gestion d’un service public administratif en vue de l’amélioration des structures agricoles, le tout sous le contrôle de l’administration (223). Originellement, l’objet de la SAFER était l’amélioration des structures agraires, grâce à la réalisation d’opérations foncières financées à l’aide de fonds publics. Comptablement, ces opérations étaient neutres, seuls les frais engendrés étaient répercutés. Pour permettre la réalisation de ses missions, elle fut dotée de préroga- tives exorbitantes du droit commun, telles que le droit de préemption (224).
– L’abandon de la spécialité agricole. – Initialement soumise au principe de spécialité agricole, la SAFER fut conçue comme un instrument de politique agricole d’agrandissement des exploitations viables. Elle devait permettre la transformation de la paysannerie en agriculture compétitive. Son rôle d’aménagement se limitait aux biens agricoles dont elle réalisait l’acquisition. Rapidement, son champ d’activité fut diversifié. À la veille de la réforme de la politique agricole commune (PAC), la spécialité agricole de la SAFER a été abandonnée au profit de tâches destinées à favoriser le développement rural et la protection de la nature et de l’environnement (225). L’objectif de préservation de l’environnement a été précisé en 2005 (226). Depuis, la SAFER concourt à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, I, al. 1). À ce titre, elle exerce son droit de préemption à la demande et pour le compte des départements dans les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périrurbains (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-1). Par ailleurs, elle a
(221) L. no 60-808, 5 août 1960, d’orientation agricole : JO 7 août 1960, p. 7360. – L. no 62-933, 8 août 1962, complémentaire à la loi d’orientation agricole : JO 10 août 1962, p. 7962.
(222) P. Sabourin, La nature juridique des SAFER : D. 1970, chron. p. 9. (223) CE, 20 nov. 1995, SAFER GHL c/ Borel : Rec. CE 1995, p. 795.
(224) L. no 62-933, 8 août 1962, complémentaire à la loi d’orientation agricole, préc. (225) L. no 99-574, 9 juill. 1999, d’orientation agricole : JO 10 juill. 1999, p. 10231.
(226) L. no 2005-157, 23 févr. 2005, relative au développement des territoires ruraux : JO 24 févr. 2005, p. 3073.
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l’obligation d’informer les maires de toutes les déclarations d’intention d’aliéner portant sur des biens situés sur leur territoire (C. rur. pêche marit., art. L. 143-7-2) (227). Depuis 2017, un représentant de la Fédération nationale des sociétés d’aménagement foncier et d’établis- sement rural (FNSAFER) siège au Comité national de la biodiversité (228), renforçant ainsi l’implication de la SAFER en matière environnementale.
Sous-section II Le statut juridique de la SAFER
La SAFER est une société anonyme soumise à agrément (§ I), dont l’organigramme est encadré par la loi(§ II).
§ I
La SAFER : société anonyme soumise à agrément
– La forme juridique de la SAFER. –Aucun texte n’impose une forme juridique parti- culière à la SAFER. Toutes ont néanmoins adopté le statut de société anonyme, alors qu’elles auraient pu revêtir d’autres formes telles que les sociétés d’économie mixte. La loi sur les sociétés anonymes n’est applicable que si le statut légal particulier de la SAFER n’y déroge pas expressément (229).
– La nécessité d’un agrément. –La SAFER, constituée à l’échelle régionale ou interrégio- nale (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6, I), est soumise ab initio à l’agrément des ministères de l’Agriculture et de l’Économie. Cet agrément délimite sa zone d’action géographique (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6). Les chambres régionales d’agriculture, actionnaires des SAFER, sont consultées préalablement à ce titre. L’avis des commissions départementales d’orientation de l’agriculture est également requis.
Outre le fait de ne pas poursuivre de but lucratif, l’agrément de la SAFER est subordonné au respect des conditions suivantes (230) :
– la composition de trois collèges équilibrés au sein du conseil d’administration (agriculture, collectivités et autres) (231) ;
– la participation à un fonds de péréquation censé remédier aux disparités de ressources entre les différentes SAFER (C. rur. pêche marit., art. R. 143-6), ce fonds étant géré par la FNSAFER (232) ;
– l’adhésion à la FNSAFER, tête de réseau des SAFER (233).
Depuis le 1er janvier 2016, la SAFER est tenue d’établir une comptabilité analytique per-
mettant une plus grande transparence des coûts des différents types d’activités (C. rur.
(227) L. no 2006-11, 5 janv. 2006, d’orientation agricole : JO 6 janv. 2006, p. 229. – Circ. DGFAR/SDEA/C2007- 5008, 13 févr. 2007 : BO Agriculture 16 févr. 2007 ; RD rur. 2007, comm. 204, note F. Roussel. (228) D. no 2017-339, 15 mars 2017, relatif au Comité national de la biodiversité : JO 17 mars 2017, no 65. (229) Rép. min. : JOAN Q 5 nov. 1976, p. 7688.
(230) L. no 2014-1170, 13 oct. 2014, d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt : JO 14 oct. 2014, p. 16601.
(231) S. Crevel, Du décret no 2015-954 du 31 juillet 2015 relatif aux sociétés d’aménagement foncier et d’établis- sement rural : RD rur. 2016, 439, étude 4.
(232) D. no 2015-954, 31 juill. 2015 : JO 2 août 2015, p. 13250.
(233) Le conseil d’administration de la FNSAFER est composé de tous les présidents des SAFER et d’un repré- sentant des organismes suivants : Assemblée permanente des chambres d’agriculture, Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), Jeunes agriculteurs, Assemblée des départements de France, Association des régions de France. Un organisme de protection de l’environnement à caractère national est également représenté.
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pêche marit., art. L. 141-8-1). Cependant, les commissaires du gouvernement destinataires de ces documents ne sont pas en mesure de rendre efficient l’objectif de transparence recherché. En effet, le détail des documents comptables d’une société anonyme n’a pas vocation à être transmis auxdits commissaires dont le rôle n’est pas celui d’un contrôleur comptable.
Le programme pluriannuel d’activité de la SAFER (PPAS) est également soumis à l’appro- bation de ses deux ministères de tutelle (C. rur. pêche marit., art. R. 141-3). En pratique, il s’agit de l’instrument fixant les choix stratégiques de chaque SAFER.
Le PPAS de la SAFER PACA (234)
Le PPAS de la SAFER PACA fixe trois orientations principales de l’activité, planifiée sur une période de six ans :
1. la connaissance du territoire : il s’agit d’effectuer une synthèse des particularités régionales, d’analyser la consommation de l’espace rural et de mettre en place des partenariats afin de préserver l’espace agricole ;
2. la contribution au développement durable des territoires : un accompagnement des projets d’aménagement foncier des communes en milieu rural est proposé dans le cadre des zones agricoles protégées (ZAP) et des périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) ;
3. la contribution au développement d’une agriculture dynamique et durable : une implication dans les ventes des domaines agricoles est envisagée en vue de préserver l’exploitation et de mettre en place une banque de données régionales.
– L’obligation de souscrire une assurance responsabilité civile professionnelle.
L’obligation pour la SAFER de souscrire une assurance responsabilité civile professionnelle est une exigence imposée par la loi (C. rur. pêche marit., art. L. 141-1, III, 3o). Cette obligation a pour corollaire l’exigence d’une garantie financière d’un montant minimum de 30 000 O. Elle prend la forme d’un cautionnement d’un établissement de crédit habilité ou d’une entreprise d’assurance agréée. L’existence de cette garantie est à justifier annuel- lement aux commissaires du gouvernement (C. rur. pêche marit., art. R. 141-1, II, al. 1).
§ II
La structure sociétaire de la SAFER
– La structuration bipolaire Terres d’Europe / FNSAFER. – Les deux têtes de réseau des SAFER sont la FNSAFER et « Terres d’Europe – Société de conseil pour l’aménagement foncier et rural ».
Terres d’Europe procède à toutes les études ou prestations internationales, nationales ou locales, à la diffusion d’informations, au montage de dossiers, notamment pour le compte des SAFER et des collectivités.
De son côté, la FNSAFER recherche des partenaires susceptibles d’investir en milieu rural et leur apporte une assistance technique. Elle prête son concours et ses services techniques, administratifs et financiers à toutes les SAFER. Elle est également susceptible d’entreprendre directement des opérations d’aménagement foncier et de mise en valeur agricole, forestière, rurale ou environnementale.
(234) www.safer-paca.com.
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– Les membres de droit composant le capital social de la SAFER. –Les membres de droit composant le capital social de la SAFER sont :
– les collectivités publiques et les personnes morales représentatives des intérêts écono- miques, environnementaux et sociaux à caractère rural ;
– l’Agence de services et de paiement (ASP) ;
– les organisations représentatives du monde agricole et rural à caractère professionnel et à vocation générale, ou des sociétés constituées sur le plan national avec la participation de ces organisations (235).
– Les actionnaires de la SAFER. –Les actionnaires de la SAFER sont principalement des personnes morales. Ils varient selon les SAFER. Les collectivités publiques et les personnes morales emblématiques des intérêts économiques, environnementaux et sociaux à caractère rural sont présentes, ainsi que les syndicats d’exploitants agricoles, directement et à travers les organismes qu’ils contrôlent (236).
L’actionnariat de la SAFER Provence-Alpes-Côte d’Azur
Le capital social de la SAFER Provence-Alpes-Côte d’Azur s’élève à 2 264 526 O. Il est détenu :
– à concurrence de 41 % par les collectivités ;
– à concurrence de 59 % par les chambres d’agriculture locales, les crédits agricoles Alpes Provence et Provence-Côte d’Azur, les FDSEA, GROUPAMA Méditerranée, les MSA Pro- vence-Azur et Alpes-Vaucluse, la Société du Canal de Provence, Terres d’Europe SCAFR, l’Association départementale pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles du Varet et l’Agence de services et de paiement (ASP) (237).
– La gouvernance de la SAFER. –La SAFER est dirigée par un conseil d’administration composé en majorité de représentants d’établissements publics et d’organisations représen- tatives du monde agricole. Il détient le pouvoir de décision. Il délègue ses pouvoirs au président et au directeur général avec faculté de subdéléguer à des cadres qualifiés tels que le directeur adjoint, le directeur administratif ou le responsable du service juridique (C. rur. pêche marit., art. R. 143-6) (238).
La composition du conseil d’administration de la SAFER a été modifiée par la loi d’avenir agricole de 2014. Elle est censée refléter la régionalisation en intégrant la sensibilité de chaque territoire, y compris les représentants de la propriété (239). Le conseil d’adminis- tration comprend trois collèges composés :
– des organisations syndicales régionales d’exploitants agricoles et autres représentants pro- fessionnels agricoles proposés par les chambres régionales d’agriculture ;
– des collectivités locales ainsi que de leurs établissements publics rattachés ;
– de l’État, des actionnaires de la société et des représentants des associations agréées de protection de l’environnement ou des fédérations des chasseurs.
Par dérogation au droit commun (C. com., art. L. 225-17), le conseil d’administration est autorisé à porter le nombre de ses membres de dix-huit à vingt-quatre. La parité hommes/femmes doit être respectée (C. rur. pêche marit., art. L. 141-6, II et R. 141-4).
(235) JCl. Notarial Formulaire, Vo Notariat, fasc. 50. (236) I.e. les chambres d’agriculture, les mutualités agricoles. (237) www.safer-paca.com.
(238) JCl. Rural, Vo Exploitation agricole, fasc. 50.
(239) F. Rocheteau, Congrès national de l’Association française de droit rural (AFDR), 8 et 9 oct. 2015.
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Enfin, deux commissaires du gouvernement ayant une fonction de contrôle de l’activité et du fonctionnement de la SAFER concernée siègent au conseil d’administration (C. rur. pêche marit., art. R. 141-7 et R. 141-9).
Les deux commissaires du gouvernement
Les deux commissaires du gouvernement sont :
1. le directeur régional de l’agriculture et de la forêt représentant le ministère de l’Agriculture ; 2. et le directeur départemental des services fiscaux représentant le ministère de l’Économie.
Siégeant au conseil d’administration, ils agréent notamment : 1. les acquisitions supérieures à 75 000 O ;
2. les rétrocessions de plus de 75 000 O ;
3. toutes les acquisitions faites par voie de préemption.