l’homme est tenu de s’y adapter pour faire face à ses besoins et préparer son avenir. Ainsi, l’agriculteur d’hier n’est pas celui d’aujourd’hui, et encore moins celui de demain. Afin d’accompagner au mieux ces changements, il convient de les anticiper. Une démarche prospective est nécessaire. Quelle vision avons-nous du territoire agricole de demain, tant en ce qui concerne son appropriation(§ I) que son exploitation (§ II)?
§ I
Demain, l’appropriation du territoire agricole
– Une évolution nécessaire. –Le territoire agricole a longtemps été détenu dans un cadre strictement familial. Il s’est transmis de génération en génération, jusqu’à un morcellement inéluctable engendré par les partages successifs. L’état des lieux du territoire démontre la
(24) Sur des exploitations de plus de 500 hectares.
(25) Certains producteurs maintiennent une production non OGM pour fournir les marchés européen et japonais. (26) Source : Union des producteurs agricoles. Présentation visuelle de différentes données caractérisant l’agricul-
ture au Québec : www.upa.qc.ca/fr.
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diversité des modes d’appropriation et d’exploitation des terres. Certaines régions sont empreintes de faire-valoir direct, d’autres utilisent davantage la location des terres. En toute hypothèse, un constat s’impose. Le foncier engendre des difficultés importantes dans le monde agricole, s’agissant tant de son acquisition que de sa conservation ou de sa trans- mission. Les raisons sont essentiellement financières. Les agriculteurs ont de plus en plus de mal à se l’approprier en raison de l’accroissement constant des prix. Corrélativement, ils sont contraints de privilégier l’investissement dans l’outil de production.
Le schéma mis en place depuis les années 1960 atteint ses limites, malgré le saupoudrage de quelques réformes, parfois adoptées sans cohérence d’ensemble. La situation actuelle ne satisfait personne, ni les propriétaires fonciers ni les exploitants. Ils se plaignent essentiel- lement de l’omniprésence de la SAFER et du manque de souplesse dans les montages imaginés pour acquérir ou conserver les terres. Les outils existent pourtant. L’évolution progressive vers un portage par des structures sociétaires ou associatives le démontre. Demain, les différents types de portage devront coexister. Chacun devra pouvoir trouver un modèle adapté à ses besoins. Il sera nécessaire de tenir compte des particularismes locaux pour bâtir un territoire agricole capable de faire face aux enjeux économiques tout en respectant la terre, bien commun s’épuisant peu à peu, tant en surface qu’en qualité.
§ II
Demain, l’exploitation du territoire agricole
– Les nouvelles fonctions de l’agriculture. –Alors que les famines n’existent plus en France, l’alimentation des hommes reste un besoin primordial, justifiant l’exploitation du territoire rural. Une production en quantité suffisante est aujourd’hui considérée comme un acquis à préserver.
L’agriculture remplit aujourd’hui d’autres fonctions :
– La fonction nourricière de l’agriculture : la qualité des produits avant tout
Désormais, la qualité des produits est un impératif pour les consommateurs. Leurs com- portements évoluent en réponse aux différents scandales sanitaires (27) et aux consé- quences d’une mauvaise alimentation, de plus en plus visibles sur la santé.
Ainsi, en 2050, l’essentiel des productions agricoles sera réalisé dans un cadre certifiant leurs qualités originelles et nutritives.
– La fonction écologique de l’agriculture : la préservation des sols
Conscient de son impact sur les milieux naturels, l’homme du 21e siècle exige des
exploitations agricoles respectueuses de l’environnement. Il s’agit de protéger la richesse du patrimoine agronomique en limitant au maximum les pollutions agricoles sur les sols et les eaux. Cette exigence participe également à l’amélioration de la qualité des produc- tions. Ainsi, l’agriculture de 2050 sera écologique.
– La fonction économique de l’agriculture : la viabilité des exploitations
Si le besoin alimentaire a longtemps justifié les subventions agricoles, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Les exploitants eux-mêmes souhaitent que leur travail soit valorisé en dehors des aides économiques et fiscales. Il convient ainsi de permettre aux exploitations agri- coles de s’inscrire dans de véritables projets d’entreprises.
Ainsi, en 2050, les agriculteurs s’appuieront sur des modèles adaptés pour assurer la prospérité de leur exploitation.
(27) De la vache folle aux œufs contaminés au fipronil, de nombreuses crises sanitaires ont fait la une de l’actualité au cours des trente dernières années (F. Lenoir, Le scandale alimentaire, scénario à répétition du secteur agroalimentaire mondialisé : www.lemonde.fr, 11 août 2017).
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– La fonction sociale de l’agriculture : faire vivre les territoires et renouer le lien avec les citadins
Au cours du 20esiècle, les Français sont devenus majoritairement urbains. Les campagnes
se sont progressivement vidées au profit des villes. Aujourd’hui, les citadins connaissent mal les campagnes et les exploitations agricoles. Cette méconnaissance entraîne inévita- blement des incompréhensions entre ces deux mondes. Il est indispensable d’accueillir davantage de personnes dans les territoires agricoles. Le tourisme rural est une première forme de rapprochement. En outre, la présence d’entreprises agricoles est une source d’emplois directs et indirects permettant d’envisager un retour à la campagne pour une partie de la population.
Ainsi, en 2050, l’agriculture sera un levier de vitalité territoriale.
– Une régulation indispensable. –Forts de ces constats, les enjeux majeurs de l’agricul- ture de demain apparaissent. Ils présentent un caractère stratégique, justifiant une interven- tion des pouvoirs publics. Les difficultés actuelles de l’agriculture démontrent que les régu- lations d’hier ne sont plus adaptées.
Ainsi, il convient de les repenser pour garantir une exploitation harmonieuse du territoire rural.
– Une liberté nécessaire. – L’accomplissement des différentes fonctions de l’agriculture sur une grande variété de territoires nécessite de laisser aux exploitants une liberté dans les modèles d’exploitations. Les superficies nécessaires, les choix techniques adaptés et les modèles économiques pertinents varient fortement selon le lieu et le type de production. Ainsi, il convient de permettre aux exploitants de disposer d’un espace de liberté pour imaginer la « ferme France » de demain.
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PREMIÈRE PARTIE
L’appropriation du territoire agricole
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Une réflexion globale sur l’appropriation du territoire agricole implique en premier lieu d’appréhender les outils permettant son aménagement et son développement (Titre I). L’augmentation de la pression foncière nécessite ensuite d’analyser les modes de portage du foncier en agriculture (Titre II).
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TITRE I
L’aménagement du territoire agricole
L’aménagement du territoire agricole est une préoccupation constante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Aujourd’hui, sa mise en valeur implique un réaménagement du parcellaire afin d’améliorer la productivité des exploitations (Sous-titre I). Par ailleurs, le rôle central de la SAFER mérite une attention particulière(Sous-titre II).
SOUS-TITRE I
La réorganisation du territoire agricole
La quête d’espace est un enjeu essentiel pour le développement de l’agriculture. À ce titre, il convient d’appréhender les outils permettant la mise en valeur du territoire agricole
(Chapitre I), ainsi que sa délimitation(Chapitre II).
CHAPITRE I
La mise en valeur du territoire agricole
L’aménagement foncier permet d’adapter les territoires ruraux aux moyens modernes d’exploitation tout en respectant les éléments naturels. Il s’impose en tant qu’outil de déve- loppement. Les enjeux sont économiques, environnementaux, paysagers et patrimoniaux.
– Soixante ans d’aménagement foncier. –Véritables machines à hacher le foncier (28), les divisions de la propriété agricole se sont multipliées au fil du temps. Afin de résoudre les problèmes liés au morcellement, l’État a fait du remembrement un outil d’utilité publique (29).
Aujourd’hui, l’aménagement du territoire agricole consiste à rationaliser la distribution parcellaire des exploitations.
Son objectif est double :
– réduire les îlots de propriété et d’exploitation avec création d’un accès pour chacun d’eux ;
– et réduire l’éloignement des terres du siège de l’exploitation. Il existe d’importantes disparités au sein du territoire français (30) :
– le Nord a été fortement remembré. Il est composé de systèmes agricoles pérennes, spécialisés et intensifiés. Il est doté de surfaces d’exploitation à forts revenus et se situe au-dessus de la moyenne nationale ;
(28) F. Le Play et J.-B.-C. Delisle de Sales, Lettre de M. Lucien Brun, éd. Mame et fils, 1872. (29) Loi Chauveau, 27 nov. 1918. – Loi Chauveau, 4 mars 1919.
(30) Soixante années de remembrement : essai de bilan critique de l’aménagement foncier en France : https://halshs.archives-ouvertes.fr.
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– le Sud a été peu remembré. Il est caractérisé par une agriculture aux terroirs diversifiés. Les potentialités, les contraintes environnementales et agronomiques sont variées. Les exploitations pluriactives sont essentiellement de petite taille, ce qui les fragilise. Le faire-valoir direct prédomine et dégage de faibles revenus (31).
– L’entrée en scène de l’AFAF. – L’année 2005 (32) marque l’entrée en scène de l’aménagement foncier agricole et forestier (AFAF). Le législateur supprime le terme de remembrement au profit d’une dénomination plus générale. Le décret de 2006 (33) opère une refonte de la politique foncière d’aménagement. En 2007 (34), la procédure de remembrement est définitivement supprimée. Les opérations antérieures restent néanmoins soumises à l’ancienne législation et relèvent encore de la responsabilité de l’État.
En revanche, l’AFAF relève de la responsabilité du département. Les services de l’État (35) interviennent uniquement dans la procédure afin de garantir les intérêts environnemen- taux (36).
– L’évolution des priorités dans l’espace agricole. –La fonction productive de l’espace rural n’est plus la seule priorité du législateur. Les départements s’orientent vers une parti- tion du territoire comprenant un espace agricole industrialisé et des espaces multifonction- nels écologiques. Ils mettent en place des chartes d’aménagement foncier permettant la multifonctionnalité de l’espace rural.
La mise en valeur du territoire agricole et l’amélioration de la productivité des exploi- tations constituent de véritables enjeux. À ce titre, il convient d’appréhender les possi- bilités d’amélioration du territoire (Section I). L’utilisation d’outils juridiques tels que la promotion des terres incultes, l’appropriation des biens sans maître et la lutte contre la déprise agricole permet de répondre aux objectifs d’accroissement de l’espace agri- cole (Section II).
Section I L’amélioration du territoire agricole
– La mise en valeur des terres. –L’aménagement foncier regroupe plusieurs dispositifs, et notamment :
– l’aménagement foncier agricole et forestier(Sous-section I);
– les échanges et cessions amiables d’immeubles ruraux(Sous-section II).
(31) J.-C. Bontron, Les dynamiques territoriales de l’agriculture et des espaces ruraux français : Rev. ingénieries 2005, no spéc. « FEADER », p. 41 à 51.
(32) L. no 2005-157, 23 févr. 2005, relative au développement des territoires ruraux, dite « loi DTR » : JO 24 févr. 2005, p. 3073.
(33) D. no 2006-394, 30 mars 2006, relatif aux procédures d’aménagement foncier rural et modifiant le Code rural : JO 1eravr. 2006, p. 4902.
(34) D. no 2007-70, 18 janv. 2007, modifiant ou abrogeant diverses dispositions dans le domaine agricole et modifiant le Code rural et le Code forestier : JO 20 janv. 2007, p. 1215.
(35) Pouvoirs régaliens et de police environnementale.
(36) Circ. intermin. no 08/23, 18 nov. 2008, relative au rôle de l’État en matière d’environnement dans la procédure d’aménagement foncier agricole et forestier : BO Écologie, Énergie, Développement durable et Aménagement du territoire 15 déc. 2008. 1041 1042 1043 1044 16
Sous-section I L’aménagement foncier agricole et forestier
Le territoire concerné par l’AFAF
– De 1944 à 2005, plus de dix-sept millions d’hectares ont été concernés par des opérations d’aménagement rural, sur une surface agricole utile de 29,5 millions d’hectares.
– Depuis 2006, le rythme est de 100 000 à 150 000 hectares par an (37). – L’AFAF a été utilisé dans 95 % des cas.
La fonction traditionnelle du remembrement est conservée. Il s’agit d’améliorer les condi- tions d’implantation des propriétés agricoles ou forestières et de participer à l’aména- gement du territoire communal. L’AFAF assure en outre la mise en valeur des espaces naturels dans un objectif de protection de l’environnement. Un projet d’aménagement foncier mal conçu provoque une dégradation de la qualité des eaux, des sols et des pay- sages (38).
Du remembrement à l’AFAF (§ I), de nouveaux défis ont émergé. La distribution du parcellaire agricole, garantissant un effet mosaïque optimal (39), est une opération admi- nistrative imposée (§ II). Les associations foncières d’aménagement foncier agricole et forestier réalisent des travaux connexes devenus cruciaux (§ III). Dans toutes ces opéra- tions, le notaire est au cœur des transferts(§ IV).
§ I
Du remembrement rural à l’aménagement foncier agricole et forestier
L’AFAF est une opération complexe aux particularismes locaux déterminants. Il convient dans un premier temps de déterminer quels sont ses objectifs(A), avant d’en présenter la procédure(B).
A/ Les objectifs de l’aménagement foncier agricole et forestier
L’AFAF est un outil concerté, basé sur la protection et la valorisation des richesses naturelles et patrimoniales. Toute opération d’aménagement foncier nécessite la réalisation préalable d’une étude d’impact sur le territoire(I). La prise en compte de l’environnement est une composante importante de l’AFAF(II).
I/ L’étude d’impact préalable à toute opération d’aménagement
– L’étude d’impact diligentée à l’échelle communale. –Une étude d’impact diligentée par la commune est réalisée préalablement à toute opération d’AFAF (C. env., art. R. 122-5). Elle regroupe :
– les informations relatives au milieu physique : le climat, le relief, la géologie, le réseau et le fonctionnement hydraulique ;
– les informations socio-économiques : l’évolution agricole et forestière, l’utilisation des sols, les activités humaines du secteur et l’évolution de la population ;
(37) V. à ce sujet : RD rur. 2016, étude 18 ; RD rur. 2016, étude 20. (38) Paysage et aménagement foncier, agricole et forestier : agriculture.gouv.fr.
(39) C. Giraudel, Le bocage, enjeux de territoire pour demain, in Journées d’études européennes sur les bocages, Cerizay, 16-17 oct. 2002 : www.polebocage.fr.
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L’appropriation du territoire agricole
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– les données relatives au patrimoine naturel et culturel ;
– la biodiversité des milieux naturels et le fonctionnement des écosystèmes comme les corridors biologiques, les zones humides, les espèces protégées et les zones Natura 2000 (40) ;
– la qualité des milieux et les pollutions éventuelles de l’eau, de l’air et du sol, ainsi que les installations classées au titre de la protection de l’environnement ;
– l’utilisation durable des ressources naturelles et les périmètres de captage d’alimentation en eau potable ou eau minérale ;
– les risques naturels comme l’érosion, l’inondation, les avalanches et les incendies ; – le paysage et le cadre de vie ;
– le patrimoine naturel et culturel comme les sites et monuments historiques classés et inscrits, les aires de valorisation de l’architecture et du patrimoine (AVAP) ;
– et la forêt.
II/ La prise en compte de l’environnement
Les conséquences néfastes des opérations de remembrement : l’exemple de la sup- pression des haies et talus
Lors des opérations de remembrement, l’abattage des haies et le comblement des rivières semblaient légitimes et sans inconvénients. Mais leur suppression a bouleversé le paysage dans certaines régions (41).
Plus de 835 000 kilomètres de haies et de talus ont été détruits entre 1945 et 1983 dans le cadre des remembrements.
Or, les haies et talus sont des éléments fixes capables de stabiliser les sols en ralentissant l’écoulement des eaux ou en brisant les vents. Ils constituent également des corridors écologiques permettant le déplacement d’espèces pour coloniser de nouveaux milieux. Ils contribuent ainsi à augmenter la biodiversité d’un territoire. Les interconnexions entre les espaces naturels créés par ces corridors facilitent en effet la dissémination des végétaux et le déplacement des animaux.
La disparition de ces éléments naturels structurants laisse de grandes cicatrices dans les paysages (42).
– Les travaux connexes et le maintien des continuités écologiques. – La loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche de 2010 (43) a introduit un nouvel objectif (C. rur. pêche marit., art. L. 123-18) : celui du maintien des continuités écologiques dans le cadre des travaux connexes à l’AFAF. Ces travaux sont effectués dans le respect des équi- libres naturels pour la préservation et la restauration des continuités écologiques. La com- mission communale ou intercommunale d’aménagement foncier (CCAF ou CIAF) contrôle
(40) Rapport du 104eCongrès des notaires de France, Nice, 2008, nos1041 et s.
(41) E. de la Chesnais, Edgard Pisani se sentait « un peu coupable du remembrement » agricole : www.lefigaro.fr, 21 juin 2016 (« C’est assez rare pour être souligné : un ancien ministre reconnaît avoir commis des erreurs. En l’occurrence, Edgard Pisani, lorsqu’il était en charge de l’agriculture de 1961 à 1966. (...) ”Il est incontes- table que j’ai été fasciné par les exigences techniques des tracteurs“, reconnaissait Edgard Pisani lors d’une émission diffusée sur France 2 en 2010 à l’occasion du salon de l’Agriculture. ”Ils permettaient d’élargir les parcelles et d’augmenter les rendements“ »).
(42) M.-A. Philippe, La prise en compte de l’environnement dans les exploitations agricoles, l’exemple du marais poitevin, thèse de 3e cycle, UER Aménagement Géographie Informatique, Université F. Rabelais,
Tours, 1983.
(43) L. no 2010-874, 27 juill. 2010 : JO 28 juill. 2010, p. 13925.
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la conformité des travaux d’aménagement hydraulique (44) et les travaux affectant les particularités topographiques (45).
La présence de « personnes qualifiées pour la protection de la nature » (PQPN) est obliga- toire depuis 1975. Leur rôle est de concilier les intérêts agricoles et la protection du milieu naturel en sensibilisant les agriculteurs et les propriétaires membres de la CCAF. La loi sur la protection de la nature de 1976 (46) impose une étude d’impact sur l’environnement, quelle que soit l’importance du projet. Cette étude est destinée à proposer des mesures compensatoires permettant de réduire les impacts négatifs identifiés.
B/ La procédure d’aménagement foncier agricole et forestier
– Les différents acteurs. –Dans le but d’associer les propriétaires aux opérations d’AFAF, l’essentiel des tâches est confié à une institution représentative dénommée « commission communale d’aménagement foncier » (CCAF). Elle exerce sa mission sous le contrôle d’une commission départementale d’aménagement foncier (CDAF).
Les opérations d’aménagement foncier supposent l’intervention de différents acteurs au nombre desquels figurent :
– des autorités administratives de l’État (préfet, direction départementale de l’agricul- ture) ;
– des collectivités territoriales (conseil départemental et conseil municipal) ;
– des commissions locales d’aménagement foncier créées par le conseil départemental.
– L’initiative de la procédure. – La procédure est initiée par la commune. L’AFAF est sollicité par toute partie prenante dont les propriétaires, les élus ou les agriculteurs exploi- tants jugent l’intervention utile. Une commission communale ou intercommunale d’amé- nagement foncier est nommée par le conseil départemental (47). Son rôle est de proposer le périmètre de l’opération, le mode d’aménagement à retenir et le programme des travaux permettant d’améliorer la productivité des exploitations.
Lorsque plusieurs communes limitrophes sont concernées par l’aménagement, le conseil départemental crée une commission intercommunale dotée des mêmes pouvoirs que la commission communale.
La CCAF évalue les impacts du projet pour les parties prenantes et détermine les éventuelles mesures compensatoires à réaliser. Elle transmet ensuite sa proposition au conseil départe- mental, ce dernier ayant seul le pouvoir de déclencher la procédure. La CCAF (ou CIAF) est une autorité administrative (48) agissant sous le contrôle de la commission départementale d’aménagement foncier (CDAF) (49).
(44) I.e. de rectification et de curage des cours d’eau.
(45) I.e. l’arrachage des haies, l’arasement des talus et le comblement des fossés. Les conseils départementaux peuvent prendre à leur charge la conservation des haies par une politique d’acquisition de celles bordant les chemins de randonnée.
(46) L. no 76-629, 10 juill. 1976, relative à la protection de la nature : JO 13 juill. 1976.
(47) La composition de la CCAF figure aux articles L. 121-2 à L. 121-12 du Code rural et de la pêche maritime. (48) CE, 4 janv. 1960, Min. Agriculture c/ Simus : Rec. CE 1960, p. 900.
(49) La CDAF est composée de six personnes qualifiées, désignées par le président du conseil dépar- temental (C. rur. pêche marit., art. L. 121-8). Elle statue sur les contestations des décisions des CCAF ou CIAF et rend des avis et autorisations à différents moments de la procédure. Le recours auprès de la CDAF constitue un préalable obligatoire au recours contentieux. Depuis la loi DTR de 2005, la CDAF a une compétence contentieuse. Elle juge les recours déposés contre les décisions de la CCAF sur l’ensemble du projet.
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La décision de poursuivre l’opération appartient au conseil départemental. Au vu du dossier présenté par la commission communale, il soumet le projet d’aménagement envisagé à enquête publique (50).
– L’enquête publique. – L’enquête publique de commodo et incommodo est destinée à mon- trer les avantages et les inconvénients du projet en le soumettant aux observations des propriétaires locaux. Elle est organisée par le président de la commission. Un commissaire