Le remembrement urbain.

Inspirée du remembrement rural prussien du 19ème siècle, la procédure de remembrement urbain a été adaptée au parcellaire urbain nippon113 et utilisée à plusieurs reprises pour des reconstructions urbaines à grande échelle : une partie de Tôkyô rasée par le formidable tremblement de terre de 1923, puis 102 villes bombardées -dont la capitale- après la seconde guerre mondiale. Dans les années soixante, elle a été l'instrument par excellence de l'urbanisation des villes nouvelles avant de connaître un paroxysme de plus de 11 000 hectares aménagées sous le cabinet Tanaka. La crise pétrolière de 1973 a réduit depuis lors ses performances, mais elle

n'en demeure pas moins le principal pourvoyeur de terrains à bâtir, avec plus de 5 000 hectares aménagés par an (environ la moitié de l'offre foncière114). Son usage est également courant dans les anciennes colonies

111_{Ibid, 1988, op.cit, p.43.}

112_{Ministère de la Construction, White Paper on Construction 1991, p.123.}

113_{ISHIDA Yorifusa, Nihon ni okeru tochi kukakuseiri seido rekigansetsu (brève histoire du}

remembrement urbain au Japon), 1986, Centre de recherches urbaines, Université Métropolitaine de Tôkyô, 87 p. Dans cette publication, ISHIDA Yorifusa explique que la greffe du remembrement rural prussien sur les rizières japonaises a été un échec, mais que l'adaptation de cette procédure en milieu urbain a produit un outil proprement nippon de remembrement.

114_{Ces chiffres sont à comparer avec le remembrement urbain français (les AFU de remembrement),}

qui n'a permis d'aménager que 3000 hectares de 1865 à 1988. Voir l'ouvrage collectif sous la direction de Olivier PIRON, Les Associations Foncières, 1988, Paris: ADEF, 179 p.

japonaises (Corée du Sud et Taiwan115), elle est expérimentée dans divers pays du Sud-Est asiatique (Indonésie, Philippines, Malaisie...), et on la retrouve préconisée jusqu'en Amérique Latine par des coopérants techniques japonais116.

Le principe du kukaku seiri est analogue à celui des AFU de remembrement en France : les propriétaires117 d'une zone mettent en commun leurs terrains pour opérer un remodelage complet du parcellaire. Ils prennent en charge les frais d'équipement (réseaux et voiries) et jouissent en contrepartie de la plus-value d'urbanisation. Toutefois, le système japonais est beaucoup plus souple que son équivalent français : la contribution au coût d'équipement ne prend pas la forme d'un impôt très lourd à mettre en oeuvre, mais se fait par la mise en commun du tiers de la surface de chaque terrain118.

Figure I-3-1. Principes du remembrement urbain

B

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Terrain de réserve Parc public

On distingue deux types de remembrement, régis chacun par une procédure spécifique : ceux mis en oeuvre par des opérateurs publics (commune ou promoteur social) et ceux d'initiative privée (associations de propriétaires ou particuliers).

Les remembrements publics peuvent être effectués sans qu'il soit nécessaire d’obtenir l'accord préalable des ayants droit des terrains concernés (propriétaires et preneurs à bail). Un "comité de remembrement" réunissant

115

Voir Natacha AVELINE, “The Japanese Land Reajustement : a Model for Asian Countries ? The Cases of Seoul and Taipei”, 18 p., actes du colloque de l’Association of European Japanese Studies, Copenhague, 25-28 août 1994. Sur l'urbanisation de la rive sud de Séoul par remembrement urbain, voir également Natacha (AVELINE)-DUBACH, "Corée. Des mesures radicales contre la spéculation",

Etudes Foncières n°53, novembre 1991, pp.54-55.

116

YAJIMA Takashi, août 1991, City Planning and Local Government System in Japan, papier présenté au Séminaire sur le remembrement urbain en Colombie, 27 p.

117

Au Japon, le terme de "propriétaire" (jinushi) inclut les preneurs à bail, qui jouissent des mêmes droits que les propriétaires fonciers dans les procédures de remembrement et de rénovation urbaine.

118_{Pour la comparaison entre les systèmes de remembrement urbain français et japonais, voir}

François et Natacha AVELINE, "Remembrement urbain à la japonaise", Urbanisme et Architecture, n°252, novembre 1991, pp.18-21.

des représentants des ayants droit, de l'organisme aménageur et des autorités locales doit néanmoins être constitué. Ces opérations sont en général de grande envergure (53 hectares en moyenne), souvent localisées en zone construite, leur réalisation s'étalant en moyenne sur 9 ans. Assez lourdes à mettre en oeuvre et peu consensuelles, elles ont connu leur heure de gloire avec la création des villes nouvelles dans les années soixante, puis ont sensiblement diminué depuis lors (46% des opérations lancées en 1991).

Plus nombreux aujourd'hui, les remembrements privés couvrent un peu plus d’un tiers des projets d’aménagement par kukaku seiri (37% des surfaces en projet en 1991). Leur réalisation requiert l'accord des deux tiers des ayant droit de la zone concernée. Effectués le plus souvent sur les anciennes zones agricoles des franges urbaines, ils sont de plus petite dimension que les remembrements publics (23 hectares) et s'achèvent plus rapidement (5 ans en moyenne119).

Qu'elle soit de type public ou privé, la procédure d'approbation du projet de remembrement n'est soumise à aucune enquête d'utilité publique et seuls les ayants droit sont autorisés à faire des réclamations au préfet. Rares sont cependant les recours à la procédure : en cas de désaccord sur le projet, les ayants droit préfèrent boycotter le comité de remembrement, formule beaucoup plus efficace pour bloquer l'opération.

Graphique . Surfaces aménagées au moyen du remembrement urbain (en hectares) 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 Remembrement Aménagement "classique"

4012

5542

Source : annuaire Mitsui Fudôsan 1993, p.50.

Si sa vocation originelle était surtout la reconstitution du tissu urbain, le kukaku seiri vise aujourd'hui

119

HATANO N.,1990, "Kukaku seiri jigyô ni okeru takuchi kyôkyûron no genkai to tenbô" (Limites et perspectives de la question de l'offre de logement dans les opérations de remembrement urbain", chapitre 3 de l'ouvrage collectif dirigé par ISHIDA Yorifusa, Daitoshi no tochimondai to seisaku,

principalement le développement du réseau viaire. D'ailleurs, les subventions de l’État et des communes ne sont accordées qu'à condition de prévoir des rues d'au moins 12 mètres de large. Leur montant correspond au coût des terrains (valeur de marché) et des travaux nécessaires pour construire les routes.

Malgré la lenteur de ces opérations, dont la durée peut atteindre 15 ans, les communes préfèrent viabiliser par remembrement plutôt qu'en achetant les terrains.

Plusieurs raisons y concourent. D'abord, le remembrement garantit le tracé routier, tandis que les achats négociés sont à la merci d'un propriétaire récalcitrant susceptible de faire dévier le cours d'une rue ou d'empêcher son élargissement. En second lieu, les collectivités locales peuvent offrir des aménités urbaines en créant des parcs ou en remodelant des placettes. Enfin, la redistribution de la propriété effectuée dans le cadre des remembrements est considérée comme plus équitable pour les propriétaires fonciers, surtout quand ils détiennent un petit commerce en façade ; les nombreuses échoppes tronquées d’environ 2 mètres de profondeur sur dix mètres de large alignées le long de l'avenue Karasu à Kyôto, portant les stigmates de l'ancien élargissement de cette voie, sont l'exemple le plus parlant de ce que les collectivités locales veulent éviter autant que possible.

Tableau I-3-1. Le remembrement urbain par acteur en 1991 (données cumulées) --- ---

Opérateurs Projets démarrés Projets en démarrage Nombre de zones Surface totale Nombre de zones Surface totale

(hectares) (hectares) --- --- Ancienne loi 1 183 49 101,1 - - Nouvelle loi Particuliers 1 079 19 132,3 64 1 782,5 Associations (privé) 4 116 94 421,0 859 26 488,1 Collectivités publiques 2 181 113 638,1 718 36 564,3 Gouvernement 320 33 881,1 17 3 011,2 HUDC 132 18 290,4 55 8 669,6

Promoteurs sociaux régionaux 1 331,9 1 331,9

Promoteurs sociaux locaux 4 222,3 3 103,3

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TOTAL 9 016 329 018,1 1 717 76 950,9 --- ---

Source : Ministère de la Construction, White Paper on Construction 1991, p.86.

Le remembrement urbain apparaît donc comme l'outil privilégié pour développer le réseau viaire dans le contexte japonais. Mais le prix à payer, c'est l'énorme retard des routes construites ainsi au bout-à-bout, l'absence de garanties juridiques pour les locataires des immeubles, dont les loyers augmentent en flèche après leur reconstruction, et la faible urbanisation de ces lots à bâtir que leurs propriétaires -souvent

agriculteurs- continuent parfois de cultiver120. En 1985, la surface totale des terrains remembrés non construits était estimée à 18 400 hectares121.

Dans le document La bulle foncière au Japon (Page 70-74)