La dangereuse adoption d’une définition commune sur le terrorisme
Section 2 : Le droit et la définition du terrorisme
4. La définition du terrorisme selon le droit italien
Avant l’année 2001, il n’existait pas à proprement parler de définition normative du terrorisme en Italie. Suite aux attentats du 11 septembre 2001, l’Italie prend le décret-loi n° 374 du 18 octobre 2001 portant «disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo
internazionale», qui devient deux mois plus tard la loi n° 438 du 15 décembre 2001144. Cette loi apporte des modifications aux articles relatifs au terrorisme aux Code pénal et Code de procédure pénale italiens. L’objectif principal est double : sanctionner le terrorisme international145 et sanctionner son financement.
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Référence faite bien évidemment aux formes de terrorisme auxquelles l’Espagne est confrontée.
144 Loi n° 438 du 15 décembre 2001, Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 18 ottobre 2001,
n. 374, recante disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale, publiée à la Gazzetta Ufficiale,
n° 293, 18 décembre 2001.
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Ainsi, l’article 270-bis du Code pénal146 portant définition des «Associazioni con finalità di
terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico», est désormais
rédigé comme suit : «Chiunque promuove, costituisce, organizza, dirige o financia
associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico (…) Ai fini della legge penale, la finalità di terrorismo ricorre anche quando gli atti di violenza sono rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione e un organismo internazionale (…)».
Un article 270-ter relatif à «Assistenza agli associati» est ajouté. Il dispose que : «Chiunque, fuori dei casi di concorso nel reato o di favoreggiamento, dà rifugio o fornisce
vitto, ospitalità, mezzi di trasporto, strumenti di comunicazione a taluna delle persone che partecipano alle associazioni indicate negli articoli 270 e 270-bis (…)».
L’article 280 du Code pénal italien147 , qui lui reste inchangé, traite de «Attentato per
finalità terroristiche o di eversione» et dispose que : «Chiunque, per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico attenta alla vita od alla incolumità di una persona (…)».
Ainsi, le Code pénal italien incrimine dans différents articles plusieurs actions qui peuvent être qualifiées de terroristes. Il punit toute personne qui fait la promotion, organise, constitue, dirige ou finance une association (article 270 bis), quiconque porte assistance à une personne participant à une association terroriste (article 270 ter), toute personne qui porte atteinte à la vie ou à l’intégrité physique d’un individu (article 280), ainsi que toute personne qui se prête au bioterrorisme (article 280 bis) et qui séquestre un individu (article 289).
Il est à regretter que la seule vraie précision apportée est celle contenue dans l’article 270 bis qui traite de la «réalisation d’actes de violence à finalité terroriste ou de
subversion de l’ordre démocratique». Cette précision reste largement insuffisante et
confère au droit italien en la matière une trop grande part de subjectivité.
146 Figurant dans le Livre II, Dei deliti in particolare, Titre I, Dei delitti contro la personalità dello Stato, Chapitre I, Dei delitti contro la personalità internazionale dello Stato.
Paragraphe 2: La définition du terrorisme selon le droit du Royaume-Uni : le terrorisme en tant qu’action ou menace d’action
La législation sur le terrorisme la plus importante qui ait été prise au sein des Etats membres de l’Union européenne est le Terrorism Act du Royaume-Uni, adopté en l’an 2000148. Le Terrorism Act 2000 a pour objectif d’harmoniser, dans le cadre de la prévention et de la lutte contre le terrorisme et de l’évolution de la menace terroriste, les droits applicables dans les Etats composant le Royaume-Uni149.
L’Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001150, contrairement au Terrorism Act 2000 qui n’a pas été adopté en période de crise, constitue la réponse législative, quasi immédiate, du Royaume-Uni aux attentats du 11 septembre 2001. Même s’il intensifie, étend un peu plus le Terrorism Act 2000, il reprend ce dernier dans ses grandes lignes.
Le Terrorism Act 2000 est particulièrement intéressant dans la mesure où il apporte une nouvelle définition juridique du terrorisme151 152. Cette définition est notable d’une part parce que c’est le terrorisme en tant que tel qui y est défini, d’autre part parce qu’elle est construite sur un triptyque où trois conditions s’additionnent pour la qualification de terrorisme et enfin, parce que la menace d’une action est constitutive au même titre qu’une action à proprement parler de terrorisme. Ainsi, la sous-section 1 dispose que: “In this Act
«terrorism» means the use or threat of action where: a. the action falls within subsection 2,
b. the use or threat is designed to influence the government or to intimidate the public or a section of the public, and
147 Figurant dans le Livre II, Titre I, Chapitre II, Dei delitti contro la personalità interna dello Stato. Autre article devant être mentionné, l’article 289 bis, Sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione.
148Terrorism Act 2000 adopté le 20 juillet 2000 ; texte consultable sur le site:
http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2000/00011—b.htm
149 Exception faite pour la Partie VII du Terrorism Act 2000 qui définit les mesures spécifiques et temporaires pour l’Irlande du Nord. Il convient de préciser que le gouvernement irlandais a émis un projet de loi sur les crimes terroristes (Criminal Justice (Terrorist Offences) Bill, 2002) dans le but d’assurer la transposition dans la législation irlandaise de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme du Conseil de l’Union européenne.
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Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 adopté le 14 décembre 2001 ; texte consultable sur le site:
http://www.hmso.gov.uk/acts/acts2001/10024—b.htm
151 Partie I, Introductory, Section 1, Terrorism : interpretation.
152 L’Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 reprend la définition du terrorisme donnée par le Terrorism
c. the use or threat is made for the purpose of advancing a political, religious or ideological cause.”
Les actions prévues dans la sous-section 2 sont les suivantes : “Action falls within this
subsection if it:
a. involves serious violence against a person, b. involves serious damage to property,
c. endangers a person’s life, other than that of the person committing the action, d. creates a serious risk to the health or safety of the public or a section of the public, or
e. is designed seriously to interfere with or seriously to disrupt an electronic system.”
En résumé, dans un premier temps, l’action ou la menace d’action doit correspondre à une des cinq énumérations comprises dans la sous-section 2, dans un second temps, l’action ou la menace d’action doit être destinée à influencer le gouvernement ou à intimider tout ou partie de la population, puis, dans un troisième et dernier temps, l’action ou la menace d’action doit être commise dans un but politique, religieux ou idéologique. Il est aussi important de noter que le Terrorism Act 2000 ne considère pas seulement l’objectif politique du terrorisme, contrairement aux législations des autres Etats membres précédemment évoquées qui favorisent cet objectif, mais inclut dans sa définition les objectifs religieux et idéologique.
L’objectif idéologique en particulier n’est malheureusement pas assorti de définition suffisamment précise; trop d'interprétations sont permises. Ce risque est d’autant plus grand que la sous-section 3 dispose: «The use or threat of action falling within
subsection (2) which involves the use of firearms or explosives is terrorism whether or not subsection (1)(b) is satisfied».
En d’autres termes, il suffit qu’une action ou menace d’action rentre dans l’un des cas prévus à l’énumération de la sous-section 2, que cette action ou menace d’action implique l’utilisation d’armes à feu ou d’explosifs et que cette action ou menace d’action soit accomplie dans un but d’ordre politique, religieux ou idéologique pour qu'elle puisse être qualifiée de terroriste. On ne peut dès lors s’empêcher, comme cela a souvent été soulevé, de penser à des actions de type antimondialiste ou écologique qui peuvent alors aisément
rentrer dans un des cas prévus dans la sous-section 2, impliquer parfois, de façon isolée, des armes à feu ou explosifs et qui sont bien évidemment menées selon un objectif politique et/ou idéologique. Ces actions sont-elles pour autant constitutives de terrorisme ?
En plus de la définition du terrorisme, le Terrorism Act 2000 donne en sa section 40 une définition du terroriste153 qui comprend la perpétration, la préparation ou l’instigation d’un acte de terrorisme. Ainsi, la sous-section 1 de cette section 40 dispose : “In this Part
«terrorist» means a person who :
a. has committed an offence under any sections 11, 12, 15 to 18, 54 and 56 to 63, or
b. is or has been concerned in the commission, preparation or instigation of acts of terrorism.”
Il convient également de présenter la définition donnée du terroriste par l’Anti-terrorism,
Crime and Security Act 2001 parce qu’elle diffère de celle susmentionnée. En effet, selon
la section 21, sous-section 2 de l’Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001154: “In
subsection (1)(b) «terrorist» means a person who :
a. is or has been concerned in the commission, preparation or instigation of acts of international terrorism,
b. is a member of or belongs to an international terrorist group, or c. has links with an international terrorist group155.”
La sous-section 3 de cette même section 21 précise également ce qu’il faut entendre par groupe terroriste international: “A group is an international terrorist group for the
purposes of subsection (2)(b) and (c) if :
a. it is subject to the control or influence of persons outside the United Kingdom, and b. the Secretary of State suspects that it is concerned in the commission, preparation or instigation of acts of international terrorism. ”
153 Définition dans la Partie V, Counter-terrorist powers, Section 40, Terrorist : interpretation – Suspected
terrorists.
154 Définition dans la Partie IV, Immigration and Asylum, Section 21, Suspected international terrorist :
certification.
155 Selon la sous-section 4: For the purposes of subsection (2) (c) a person has links with an international
L’Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 marque très clairement le phénomène d’internationalisation du terrorisme. A l’instar du Terrorism Act 2000, les définitions du terroriste et du groupe terroriste international sont critiquables car susceptibles d’interprétations diverses. A ce propos, dans son avis du 26 août 2002156, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe a mis en avant que «La proportionnalité
des mesures dérogatoires est également contestée par la définition des organisations terroristes internationales (…)». En effet, selon le Commissaire, cette définition large des
organisations terroristes permet à la loi britannique de s’appliquer à des individus «n’ayant
peut-être donc aucune relation avec la situation d’urgence qui est à l’origine de la législation en vertu de laquelle les droits de cet individu garantis par la Convention risquent d’être bafoués», pointant ainsi le grand potentiel arbitraire de cette définition
avant de s’étonner du fait que cette législation permette «la détention de personnes ne
représentant pas de menace directe pour le Royaume-Uni», détention qui «est déterminée en fin de compte uniquement par la suspicion de participation à une organisation terroriste internationale».
Le 22 décembre 2004, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe demandait l’abrogation immédiate du Terrorism Act 2001 arguant que «la législation antiterroriste dans le
Royaume-Uni doit être changée de manière urgente. Nous ne gagnerons pas la guerre contre le terrorisme si nous minons les fondations de nos sociétés démocratiques»157. Cette prise de position faisait suite à celle émise le 16 décembre 2004 par la Cour d’appel de la Chambre des Lords qui a considéré comme illégale et contraire à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, la détention illimitée, sans inculpation et sans procès, d’étrangers soupçonnés d’activités terroristes158. Le Prevention of Security Act du 11 mars 2005159 apporte ainsi une modification de la partie IV160 de l'Antiterrorism Crime and
Security Act de 2001, dont les dispositions spécifiques venaient à expiration le 14 mars 2005.
156 Avis 1/2002 du Commissaire aux droits de l’Homme, M. Alvaro Gil-Robles, Sur certains aspects de la
dérogation à l’article 5 par. 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme, adoptée par le Royaume-Uni en 2001, Doc.CommDH(2002)7.
157
Statewatch News Online, 22 décembre 2004, consultables à l'adresse suivante:
http://www.statewatch.org/news
158 Opinions of the Lords of Appeal for judgement in the cause : A(FC) and others(FC) (appellants) v. Secretary
of State for the Home department (Respondent), House of Lords, session 2004-05, (2004) UKHL 56, 16
décembre 2004. Opinions consultables à l'adresse: http:// www.statewatch.org/news/2004/dec/hol-gov-resp-164.pdf
159 Prevention of Security Act adopté le 11 mars 2005 ; texte consultable sur le site:
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/2/contents
160
La définition de l’infraction terroriste varie considérablement selon les Etats, c’est-à-dire selon leur histoire, leur politique… Avec les attentats du 11 septembre 2001, l’Union européenne en quête de sa définition de l’acte terroriste a adopté un texte qui n’est autre que le «patchwork» des définitions de ses Etats membres déjà existantes en la matière, un «patchwork» en l’occurrence bien imparfait.
Sous-section 3 : La définition du terrorisme selon l’Union européenne
Les attentats du 11 septembre 2001 ont eu un tel retentissement à travers le monde que l’Europe se devait de réagir, c’est-à-dire de prendre les mesures nécessaires pour l’intensification des outils de lutte contre le terrorisme. Contrairement aux Etats-Unis qui ont opté pour une réponse «hybride» avec, à la fois, l'adoption de nouveaux instruments juridiques et une réponse «militaire» en Afghanistan, l’Union européenne a préféré s’orienter vers une réponse essentiellement juridique. Ainsi, dès le 19 septembre 2001, deux propositions de décisions-cadres relatives à la lutte contre le terrorisme et au mandat d’arrêt européen sont adoptées161.
L’aspect définitionnel du terrorisme étant particulièrement complexe, la rapidité avec laquelle l’Union européenne est parvenue à l'élaboration d'une définition commune, est surprenante et laissait déjà présager de ses défauts. Comme la plupart des entreprises accomplies dans l’empressement, la définition donnée de l’infraction terroriste162 est loin d’être satisfaisante. Il n’est donc pas surprenant qu’elle ait été la cible de nombreuses critiques. Ces dernières ont amené le Conseil à adopter le 13 juin 2002 la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme163 avec de multiples amendements. Cependant, malgré les efforts menés pour rendre la définition de l’infraction terroriste moins imprécise, celle-ci demeure inquiétante. En effet, «le retour d’une appréciation subjective
161 Propositions de décisions-cadres relatives à la lutte contre le terrorisme et au mandat d’arrêt européen, COM (2001) 521 final du 19 septembre 2001, Journal officiel des Communautés européennes, n° C 332 E, 27 novembre 2001, p. 300 et suivantes.
162 Il convient de préciser qu’il s’agit là, une fois de plus, d’une définition de l’infraction terroriste et non du terrorisme.
163
à l’instant où la règle s’efforçait de définir objectivement l’infraction illustre la difficulté que rencontre la définition de l’infraction terroriste»164.
C’est la pierre angulaire même du droit pénal, à savoir le principe de légalité énoncé selon la fameuse formule latine nullum crimen sine lege, qui est mise à mal, et par conséquent, c’est le respect des droits et libertés fondamentaux en Europe qui est menacé. Enfin, l’absence de toute référence faite au terrorisme d’Etat est également à déplorer.
Paragraphe 1: La définition de l’infraction terroriste selon l’Union européenne : le principe de légalité bafoué
Après lecture du texte de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme et en particulier de son article premier portant «Infractions terroristes et droits et principes fondamentaux», il n’est pas inutile de rappeler que, en droit pénal, le principe de légalité des délits et des peines veut qu’une sanction ne puisse être appliquée que pour un acte qui a été préalablement défini par la loi. Par conséquent, lorsque la définition de l’acte délictueux est insuffisamment précise, le doute doit profiter à l’accusé en vertu du principe d’interprétation stricte du droit pénal.
L’exigence de légalité est consacrée dans de nombreux instruments internationaux, régionaux et nationaux165. En France, comme dans de nombreux autres pays, le principe de légalité est un principe à valeur constitutionnelle. Ainsi, comme en dispose l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, «nul ne peut être puni qu’en vertu d’une
loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée», et le Conseil
constitutionnel a précisé à ce propos qu’«il résulte de ces dispositions l’obligation pour le
législateur de définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire»166.
164 Réseau UE d’experts indépendants sur les droits fondamentaux (CFR-CDF), L’équilibre entre liberté et
sécurité dans les réponses de l’Union européenne et de ses Etats membres à la menace terroriste, observation
thématique établie à la demande de la Commission européenne, Unité A5, «Citoyenneté, Charte des droits fondamentaux, Racisme et Xénophobie, Programme Daphné », de la DG Justice et Affaires Intérieures, remise le 31 mars 2003, p. 12.
165 Voir l’article 11 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, l’article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, l’article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
166 Décision du Conseil constitutionnel n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, «Sécurité et liberté ». Cette décision comporte dans les deux mots de son intitulé, sécurité et liberté, tout l’enjeu d’une définition précise du terrorisme.
La définition européenne de l’infraction terroriste est dans son ensemble beaucoup trop vague. Dès les premiers mots, le doute s’installe : «Chaque Etat membre prend les mesures
nécessaires pour que soient considérés comme infractions terroristes les actes intentionnels visés aux points a) à i), tels qu’ils sont définis comme infractions par le droit national, qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale (…)».
Nonobstant la mission confiée aux Etats membres due à la nature de l'instrument juridique utilisé167, deux mots interpellent le lecteur de par leur imprécision, «nature» et «contexte», qui font référence au degré de gravité des infractions visées. Or, la formulation «par leur nature ou leur contexte» n’apporte aucune précision à la définition. Autre élément qui contredit la volonté d’objectivité du texte : l’utilisation du verbe pouvoir. Que penser de la formule «peuvent porter gravement atteinte à un pays ou une organisation internationale» ? Non seulement l’adverbe «gravement» n’apporte rien à la définition, mais encore la présence du verbe pouvoir permet toutes sortes d'interprétations.
La décision-cadre reprend la structure «binaire» des définitions de l’infraction terroriste déjà existantes dans la plupart des Codes des Etats membres. L’essentiel de la définition s’articule donc autour des deux éléments précédemment évoqués : un élément subjectif, l’intention de l’auteur, la finalité de son acte et un élément objectif, l’énumération des actes intentionnels visés.