chAPiTRe 5 L’URBANISATION ET L’INDUSTRIALISATION
5.5 INTÉGRATION DU DÉVELOPPEMENT URBAIN ET INDUSTRIEL
dysfonctionnements de l’infrastructure et des marchés fonciers, les défaillances du marché, les externalités négatives et les problèmes de coordination affectent les grandes villes et les industries ; tous ces problèmes appellent une action des pouvoirs publics. Il existe des possibilités de synergie et d’efficacité si les politiques industrielles et urbaines et leur application sont bien coordonnées, en particulier dans le cadre de plans de développement national comme en Éthiopie (encadré 5.7).
Beaucoup de pays africains, aujourd’hui, ont défini des visions, des plans ou des stratégies à long terme et ont rendu leurs fonctions aux ministères, commissions ou autorités nationaux chargés de la planification du développement. L’industrialisation figure en bonne place dans cette planification (tableau 5.4).
La réflexion sur le développement national, en Afrique, a renouvelé l’intérêt pour les questions urbaines, mais malgré l’importance économique des grandes villes africaines, les politiques suivies ne leur portent qu’un intérêt insuffisant, de sorte qu’un développement urbain mal inspiré serait à long terme une menace grave pour la compétitivité et la productivité économique du milieu urbain.
Les gouvernements africains se trouvent donc face aux problèmes connexes de l’urbanisation et de l’industrialisation, et les politiques suivies pour les résoudre doivent donc progresser de front. Les pays qui naguère sont passés d’une économie agraire à une économie développée et urbanisée, notamment les nouveaux pays industriels d’Asie de l’Est, avaient des gouvernements qui aidaient la ville et l’entreprise à surmonter les obstacles de la transformation structurelle (Lin, 2012).
L’Afrique est un continent très divers et il n’y a pas de pratique optimale unique d’application universelle, même si on peut dégager certains thèmes communs. Les
L’Éthiopie n’en est encore qu’au début de son développement industriel et urbain, mais elle a déjà défini les grandes lignes de la réflexion sur le développement urbain et industriel du pays. Le plan de développement accéléré et soutenu pour venir à bout de la pauvreté, 2005-2006 à 2009-2010, est un tournant dans la politique urbaine. Il a infléchi l’orientation générale de la stratégie de développement industriel antérieure en élargissant les secteurs industriels visés et en y intégrant le développement urbain (Gebreeyesus, 2016 ; ONU-Habitat, 2014).
Ce plan a été suivi par une politique nationale de développement urbain (2005) et par la préparation d’une stratégie nationale de développement urbain. Cette dernière comprend un ensemble de mesures de développement urbain visant à créer des emplois dans le secteur du logement et de la construction, et grâce à un ensemble de mesures de gouvernance urbaine dont l’objet est de surmonter les facteurs limitatifs matériels et immatériels qui pèsent sur l’infrastructure et retardent la croissance urbaine et le développement industriel.
Le plan de croissance et de transformation subséquent (2010-2011 à 2014-2015) et le Programme de croissance et de gouvernance résiliente et verte, tous deux alignés sur la vision nationale du développement pour les secteurs urbains et industriels dans des villes fonctionnelles, placent le programme d’urbanisation au centre, en particulier le rôle des villes dans la promotion de l’industrialisation, de l’accumulation du capital et d’une plus grande intégration dans les marchés mondiaux (ONU-Habitat, 2014, p. 40).
La valeur ajoutée par l’industrie manufacturière en Éthiopie demeure faible mais elle a augmenté en moyenne de près de 12 % par an entre 2005 et 2015, soit un peu plus que l’ensemble de l’économie (Indicateurs du développement dans le monde). L’Éthiopie est le seul pays africain, après le Lesotho, où la part de l’emploi dans l’industrie approche la fraction de la population habitant les villes (voir fig. 3.9). Le cas de l’Éthiopie, pourtant, n’est pas un succès sans mélange. Le plan métropolitain pour Addis-Abeba, rédigé en 2012-2013, s’est heurté à des désordres civils majeurs, liés en partie au problème des droits fonciers.
ENCADRÉ 5.7 LA PLANIFICATION DU DÉVELOPPEMENT NATIONAL EN ÉTHIOPIE
Face aux défis combinés de l’urbanisation
et de l’industrialisation, les gouvernements
africains doivent adopter des politiques
qui suivent des voies parallèles.
RAPPORT ECONOMIQUE SUR L’AFRIQUE
ENSEIGNEMENTS DES ÉTUDES DE CAS POUR LE CHOIX DES POLITIQUES
En s’appuyant sur les conclusions dégagées de l’expérience de chaque pays décrites dans le présent chapitre, on propose ici trois enseignements pour le choix de politiques.
FAIRE EN SORTE QUE LE DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL REPOSE SUR LA DEMANDE URBAINE Pour encourager l’industrialisation, la politique suivie doit viser délibérément l’agroalimentaire et les chaînes de valeur qui y sont liées, la construction de logements urbains, l’équipement urbain et les services aux entreprises
dans les villes, en particulier l’informatique et les services financiers. Or la capacité des entreprises nationales de répondre à la demande urbaine ne va pas de soi et les importations supplantent souvent la production nationale et la création d’emplois dans le pays. Pour mobiliser les possibilités qu’offre la demande urbaine, les pouvoirs publics doivent apporter un soutien ciblé, notamment par les politiques relatives aux infrastructures, la création de compétences et les politiques d’appui, le long de la chaîne de valeur.
DÉVELOPPER UN RÉSEAU DE VILLES FORTEMENT PRODUCTIF
Les décideurs doivent envisager des investissements dans les villes secondaires qui sont près du seuil de compétitivité, mettre à profit leurs capacités industrielles là où elles ont un avantage comparatif, améliorer leurs liens avec la ville primaire, mais continuer à investir dans celle-ci car c’est le principal pôle de croissance du pays.
En dehors de l’action de stimulation des villes secondaires, la politique suivie doit veiller à ce que les ressources ne soient pas gaspillées dans des zones en retard et à ce que les villes existantes soient améliorées avant que l’on envisage de créer des villes nouvelles.
TABLEAU 5.4 Textes définissant les politiques PLAN NATIONAL DE
DÉVELOPPEMENT POLITIQUE INDUSTRIELLE POLITIQUE URBAINE République
du Congo Plan national de développement
(PND) 2012-2016 Intégrée dans le PND ; Lettre de
politique industrielle (2011-2016) Intégrée dans le PND Côte d’Ivoire Plan national de développement
(PND) 2016-2020 Code d’investissement (2012) Intégrée dans le PND Éthiopie Deuxième plan de croissance et
de transformation 2015-2016 à 2019-2020
Politique industrielle (2002) ; stratégie de développement industriel
Politique nationale de la ville (1995) ; Politique de développement urbain (2013) Nigéria Nigéria Vision 2020 Plan national de révolution
industrielle (2014) Politique nationale de développement urbain 1992 (mise à jour en 2012) Rwanda Rwanda Vision 2020 ; deuxième
stratégie de développement économique et de réduction de la pauvreté (2013-2018)
Politique industrielle (2011) Politique nationale
d’urbanisation ; Plan stratégique sectoriel pour l’urbanisation et les établissements ruraux (2012-2013 à 2017-2018)
Afrique
du Sud Plan national de développement
(Vision 2030) Politique industrielle avec son plan d’action (IPAP) 2016-2017 et 2018-2019
Cadre intégré de développement urbain avec son plan
d’application, 2016-2019
; Perspective nationale de développement spatial Source : Auteurs et contributeurs.
On peut améliorer les effets de synergie et
l’efficacité des politiques industrielles et
urbaines si on choisit d’en coordonner la
mise en œuvre, en particulier dans le cadre
des plans de développement nationaux.
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L’URBANISATION ET L’INDUSTRIALISATION EN PRATIQUE
SURMONTER LES OBSTACLES À LA VALORISATION DES ÉCONOMIES D’AGGLOMÉRATION
Beaucoup de villes africaines ne se sont pas encore dotées d’un plan de développement spatial articulé sur la planification du développement économique, en particulier parce qu’elles se heurtent à des difficultés qui les ont empêchées de mettre à profit les économies d’agglomération. Pour cela, les zones économiques spéciales doivent être reliées à des villes qui fonctionnent déjà bien, alors que jusqu’à présent elles n’ont que partiellement réussi à créer des poches de compétitivité.
Les villes doivent bénéficier d’une politique mieux ciblée.
Malgré une volonté nouvelle de résoudre les difficultés qui se présentent à la ville, les graves problèmes de la mobilité, du cloisonnement et de l’affectation des sols constituent des facteurs limitatifs majeurs qui compromettent la productivité et la compétitivité des villes. Par rapport à l’ampleur des problèmes urbains et compte tenu de l’importance économique des grandes villes, les politiques à suivre pour les résoudre sont encore trop rares, peu élaborées et mal coordonnées.
Les grandes villes africaines ont d’urgence besoin de principes directeurs fermes. En Afrique, les politiques et leur application ont généralement encore beaucoup à faire pour valoriser pleinement les avantages que procurent les économies d’agglomération pour les chaînes de valeur industrielles et plus généralement l’économie du pays. La présente période est d’importance critique pour investir dans des villes qui fonctionnent mieux. L’urbanisation se produit alors que la fenêtre de tir est assez étroite, et les villes qui se développeraient de façon anarchique en subiraient les conséquences pendant des décennies tout en ralentissant la performance économique du pays.
DES POLITIQUES À L’APPLICATION
Msami et Wangwe écrivent qu’en Afrique, il y a une abondance de stratégies dont la rédaction est impressionnante, mais qui pèchent par leur manque d’application (2016, p. 172).
COORDINATION
La coordination des politiques est d’importance critique.
Une étude de 11 pays dans le Rapport économique sur l’Afrique 2014 constate que la coordination des politiques industrielles aux plus hauts niveaux est minime – et que dans certains pays elle est complètement absente.
En particulier, il est frappant que le secteur privé soit oublié (CEA, 2014). Quand ceux qui gèrent les villes et ceux qui gèrent le développement industriel travaillent ensemble, ils peuvent résoudre les problèmes communs que sont la circulation automobile et la mobilité, le logement ouvrier, l’affectation des sols et la fourniture des services publics. Par exemple, autour de la baie de Nacala dans le nord du Mozambique, le développement industriel a avancé rapidement, mais cela s’est traduit par une longue enfilade d’usines entourées de clôtures le long de la grande route, qui coupe l’accès des habitants des zones voisines (fig. 5.7). Les autorités locales dans la zone concernée ont créé des plans de développement urbain durable et travaillent actuellement avec l’Agence nationale des zones économiques spéciales, la GAZEDA, pour promouvoir des formes d’habitat urbain mieux intégrées pour soutenir le développement à long terme.
FINANCE
L’application des politiques est bien sûr impossible sans les moyens financiers voulus. Les autorités locales fournissent des services publics sur la base du potentiel économique des villes, mais leur budget est habituellement insuffisant pour réaliser pleinement des investissements publics indispensables. Mais certaines localités ont réussi à décentraliser le financement. Au Rwanda, les dépenses d’équipement peuvent représenter une part importante des budgets municipaux : en 2014-2015, elles représentaient 63 % du budget total de la ville de Kigali (Ville de Kigali, 2013).
Les transferts de l’administration centrale aux administrations locales permettent aussi de financer les dépenses d’équipement, de sorte que les plans locaux de
Pour favoriser l’industrialisation, les
politiques doivent cibler l’agro-industrie et les chaînes de valeur correspondantes, la construction de logement en milieu urbain, la mise en place d’infrastructures urbaines et les services aux entreprises implantées en milieu urbain, en particulier dans les domaines des TIC et du financement.
La coordination des politiques revêt une importance cruciale. Lorsque les responsables des villes et les
responsables du développement
industriel travaillent main dans la
main, ils peuvent surmonter leurs
problèmes communs, liés notamment à
la circulation et la mobilité, au logement,
à la gestion des ressources foncières et
à la prestation de services publics.
RAPPORT ECONOMIQUE SUR L’AFRIQUE
développement peuvent aboutir, moyennant un choix judicieux des priorités et du calendrier. Au Kenya, la constitution de 2010, qui prévoit la décentralisation et la création de comtés, a permis d’organiser de nouveaux services publics dans le nord encore peu développé du pays. Les organisations internationales apportent leur soutien au renforcement des capacités administratives dans cette région du pays, qui sera d’importance critique car les ressources naturelles encore inexploitées commencent à attirer un développement industriel.
Les transferts de l’administration centrale ne sont pas le seul moyen de décentraliser le financement. En Éthiopie, les municipalités d’Addis-Abeba et de Dire Dawa ont vu leurs attributions fiscales élargies et constituent progressivement un potentiel de recettes fiscales locales, notamment par la collecte de l’impôt sur le revenu
et sur la plus-value et en mobilisant diverses autres sources de recettes. En 2010-2011, les recettes fiscales par habitant à Addis-Abeba étaient de 146 dollars, beaucoup plus que le budget moyen par habitant d’autres municipalités urbaines de l’Éthiopie. Pour la même année, ce chiffre, pour Dire Dawa, était 2,4 fois la moyenne nationale (Ministère du développement urbain, du logement et de la construction, 2015). Sur la base des chiffres budgétaires de l’année 2015, plus de 90 % des recettes fiscales à Addis-Abeba proviennent des impôts, notamment sur la valeur ajoutée, les ventes, le chiffre d’affaires des services et les impôts indirects.
La principale source de recettes est l’impôt sur le revenu et les gains en capital, qui représentent les deux tiers de toutes les recettes fiscales. La ville trouve également des fonds par la location de terrains : durant l’exercice 2015, les recettes provenant des baux fonciers représentaient environ 7 % du total.
La base fiscale locale des autres administrations territoriales en Éthiopie est étroite. Les sources locales de recettes sont limitées et les baux urbains fonciers ne représentent que 21,5 % des recettes locales, les recettes locales ou municipales en moyenne ne représentant que 15,6 % du budget total. Les administrations locales sont donc fortement dépendantes des crédits budgétaires quand elles veulent réaliser des investissements importants d’équipement urbain pour développer ou FIGURE 5.7 Une zone résidentielle (à droite) est coupée de la grande route par une série d’usines entourées
de clôtures à Nacala Porto, Mozambique
Source : Image satellite fournie par Google.
La participation du secteur privé peut
favoriser le financement du développement
industriel et urbain, en particulier pour ce
qui est de combler les importants déficits
de financement des infrastructures.
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L’URBANISATION ET L’INDUSTRIALISATION EN PRATIQUE
améliorer les infrastructures (Ministère du développement urbain, du logement et de la construction, 2015).
La taxation des plus-values foncières est un instrument fiscal insuffisamment utilisé, qui comporterait des avantages de soutien aux villes productives et améliorerait leur capacité de financer leur équipement. Les impôts et taxes sur la plus-value foncière sont généralement considérés comme les formes d’imposition les plus efficaces économiquement car les gains qui reviennent aux propriétaires de terrain grâce aux investissements publics réalisés et à la bonne gestion urbaine sont des gains d’aubaine et ne reposent pas sur des décisions que les propriétaires auraient prises. De nombreux instruments fiscaux peuvent être utilisés pour taxer la plus-value foncière, notamment les impôts fonciers annuels reposant sur la valeur du terrain, les impôts locaux sur les plus-values, la vente de droits de valorisation foncière (par exemple les taxes sur les dérogations à la limite de hauteur des constructions) et divers droits spéciaux que les propriétaires fonciers paient directement pour contribuer au coût d’améliorations précises dont ils bénéficient. L’utilisation efficace de la fiscalité foncière en particulier peut être la première étape vers la solvabilité et la capacité d’emprunt des administrations territoriales, et donc leur accès au financement d’équipement.
Cependant, ces instruments peuvent être politiquement difficiles à utiliser car ils sont très visibles et largement appliqués (Walters, 2016). Les gouvernements se sont souvent contentés de formes de fiscalité qui sont faciles à imposer mais causent des distorsions économiques du fait de leur coût élevé sur une base fiscale étroite (ONU-Habitat, 2016).
Malgré les difficultés qu’elles rencontrent, certaines villes africaines utilisent de mieux en mieux la fiscalité foncière.
En Sierra Leone, la ville de Makeni a augmenté de 600 % à 700 % ses recettes foncières en une seule année après avoir pris des mesures incluant un cadastrage des biens fonciers, une évaluation des terrains selon une formule claire et transparente, une campagne d’information et l’envoi des factures par courrier (Walters et Gauntner, 2016). En Somalie, grâce à un programme établissant une base de données nouvelle du Système d’information
géographique (SIG) de la propriété foncière, un système automatique et transparent de facturation et la mise à jour du cadre légal de la collecte de l’impôt foncier, les recettes fiscales foncières de la ville de Hargeisa ont atteint 1 million de dollars en 2015, soit près de 300 % de plus qu’en 2008. D’autres villes du Somaliland et du Puntland ont également fortement augmenté leurs recettes fiscales grâce au même programme (Engindeniz, Mohamoud et Glass, 2016). Dans plusieurs pays comme le Cameroun, Madagascar et le Sénégal, la participation active du contribuable a amélioré les recettes provenant de la fiscalité foncière, ce qui montre bien que faire participer le contribuable à l’élaboration du budget présente des avantages (Monkam et Moore, 2015).
L’amélioration de la gestion financière et la bonne collecte des recettes fiscales foncières peuvent être la première étape de l’amélioration de la cote de crédit des autorités territoriales, et donc la possibilité d’émettre des obligations. Les obligations municipales sont rares en Afrique, à l’exception du Cameroun, du Nigéria et de l’Afrique du Sud. En 2014, Dakar était prête à emprunter 41,8 millions de dollars à une échéance de sept ans et avec une garantie partielle offerte par l’agence de développement de l’USAID. La somme devait être investie dans la construction d’un marché qui aurait été utilisé par 3 500 marchands (USAID, 2014). Le montant est modeste, mais c’était une étape majeure vers l’ouverture d’une nouvelle source de financement pour les municipalités sénégalaises. En fin de compte, le Gouvernement n’a pas donné son approbation à cette initiative qui ne s’est pas concrétisée (Swope et Kassé, 2015)
La participation du secteur privé est très prometteuse pour le financement du développement industriel et urbain, en particulier si l’on veut combler les vastes lacunes du financement des infrastructures. Dans de nombreux cas, le secteur privé peut emprunter et a donc accès au crédit, il peut donc agir plus rapidement que les administrations. Le rendement financier du développement industriel peut stimuler la participation du secteur privé si les conditions d’investissement sont bonnes. Au Nigéria, des entreprises ont coopéré avec les administrations des États pour réaliser de grands ouvrages d’équipement (y compris des logements ouvriers) quand elles ont pu en profiter.
Des partenariats public-privé d’un type plus habituel sont également prometteurs pour la création d’infrastructures. On peut citer en exemple la route à péage N4 entre la province sud-africaine du Gauteng et le port mozambicain de Maputo, qui relie entre eux les industries et les marchés, en particulier au Mozambique.
Conclu en 1996, l’accord initial de concession a été complètement financé par les intérêts privés avec
L’amélioration de la gestion financière et de
la collecte des taxes foncières, notamment,
peuvent constituer un premier pas vers
la solvabilité infranationale et la capacité
de lancer des émissions obligataires.
RAPPORT ECONOMIQUE SUR L’AFRIQUE
une prise de participation de 20 %. Le financement n’a pas compris de subventions publiques, mais les deux gouvernements ont garanti l’emprunt. La concession, qui dure 30 ans, a confié les responsabilités dans le financement, la conception, la construction, la remise en état et l’exploitation et l’entretien à un consortium privé, et la propriété de la route reviendra aux deux gouvernements en 2027. Malgré les risques financiers, et notamment le risque de concurrence des itinéraires de transport de moindre qualité et le risque d’une croissance économique plus lente que prévu au Mozambique, le volume de la circulation sur cette route a suffi à en assurer la solvabilité financière, et les paiements reçus sur le tronçon sud-africain ont subventionné le tronçon mozambicain. Le projet a cependant été critiqué du fait qu’il exclut les usagers à faible revenu, en particulier les petites entreprises implantées le long du tracé de la route (PPIAF, 2009 ; Farlam, 2005).
En Côte d’Ivoire, la participation du secteur privé au financement de la planification du développement national a été un facteur de succès dans le redémarrage économique du pays après 2011. La part
En Côte d’Ivoire, la participation du secteur privé au financement de la planification du développement national a été un facteur de succès dans le redémarrage économique du pays après 2011. La part