3.2. L’ANSES fusionne deux agences ayant des saisines très différentes, mais aussi un même
3.2.3. L’ANSES
[204] Comme indiqué, l’ANSES, avait fin 2010 de nombreux chantiers d’harmonisation en cours.
Après la présentation des deux agences fusionnées, l’analyse porte sur les caractéristiques du dispositif légal de saisine de la nouvelle agence, les défis à relever et les atouts avec lesquels elle démarre, un outil intéressant qu’elle a mis en place, le comité de traitement des saisines, enfin un bilan des points positifs et à améliorer dans le champ des saisines.
3.2.3.1. Un dispositif légal de saisines au caractère interministériel et ouvert à la société civile
[205] Le dispositif légal de saisine de l’ANSES retient l’attention par deux aspects :
son caractère interministériel, comme dans les deux agences fusionnées, confirme le champ large et transversal des compétences de la nouvelle agence. Celle-ci peut être saisie par ses ministères de tutelle, par les autres ministères, par les établissements publics de l’Etat ;
sa large ouverture à la société civile. Toutes les associations agréées, qu’elles siègent ou non au conseil d’administration de l’ANSES, peuvent saisir l’agence. S’agissant des organisations professionnelles et interprofessionnelles, le droit de saisine est ouvert à celles qui siègent au conseil d’administration.
[206] Dans la pratique, cette possibilité de saisines est assez peu utilisée par la société civile. En raison de cette faiblesse de la saisine associative, l’ANSES organise régulièrement des réunions, tant pour expliquer les travaux en cours, que pour retravailler et dégager, à partir des interrogations des associations, des questions scientifiques. Les quatre comités d’orientation thématiques mis en place en amont du conseil d’administration permettent aux associations de travailler sur le programme de travail et de le faire évoluer. L’ANSES a également mis en place les « rencontres associations », où l’on trouve, par exemple, l’UFC, le FNE, le CLCV, le FIVA (cf. rapport thématique sur les parties prenantes).
3.2.3.2. Des défis à relever et des atouts pour démarrer
[207] Outre la différence de taille des deux agences fusionnées, celles-ci se caractérisent, pour les demandes d’expertise, par des différences notables sur plusieurs indicateurs : on l’a noté pour la typologie des saisines, le nombre de saisines, les délais de traitement, la pratique ou non de l’expertise dans des délais contraints, le souci plus ou moins développé d’anticiper l’activité, l’existence ou non d’un programme de travail….
[208] L’exercice d’un métier identique selon des modalités structurellement si différentes, en raison des caractéristiques des champs et sans doute de l’histoire, constitue un certain défi. Mais on peut aussi relever plusieurs atouts sur lesquels la nouvelle agence s’appuie, si l’on se réfère aux projets en cours fin 2010-début 2011 :
si l’outil Websaisines créé par l’AFSSA doit certes être revu et repensé dans le cadre du schéma directeur informatique de l’ANSES, un tel outil a bien prouvé son utilité et montré qu’il n’était que la partie émergée de tout un processus de formalisation et de traçabilité de l’expertise ;
la notion de programme de travail, qui avait été développée à l’AFSSET mais non à l’AFSSA, est reprise par l’ANSES ;
la pratique des protocoles pour formaliser et clarifier, dès la commande, les relations avec les commanditaires et aboutir au contrat d’expertise, dans des délais négociés, est naturellement reprise : projet27 de « protocole d’accord entre l’ANSES et ses ministères de tutelle en matière d’expertise des risques sanitaires » déroulant de façon détaillée les principes, points de méthode et étapes de la procédure, projet également de « protocole d’accord entre l’ANSES et ses ministères de tutelle relatif aux saisines provenant d’autres demandeurs que les ministères de tutelle » ;
politique qualité : on a relevé un certain nombre de procédures et dispositifs internes dans les deux agences, que l’ANSES doit maintenant adapter et fusionner. Disposer d’acquis en matière de processus qualité, même si, remarquent les responsables qualité, cela ne fut pas toujours si facile à implanter et à faire accepter dans les agences, et de l’engagement de la direction générale n’est pas négligeable.
27 Version du 14 septembre 2010.
[209] Dans le registre de la priorité que constitue l’amélioration de la qualité dans l’exécution du métier, on doit mentionner en effet le projet d’orientations stratégiques de l’ANSES : « L’année 2011 sera […] marquée par l’objectif d’être le premier organisme à demander la certification couplée ISO 9001 avec la NF X 50-110 pour les activités d’évaluation des risques ». L’AFSSET puis l’AFSSA s’étaient engagées dans une telle démarche, qui est donc reprise et aussi approfondie par l’ANSES.
3.2.3.3. Le comité des traitements des saisines
[210] Un programme de travail annuel ne peut représenter qu’une partie de l’activité, en raison des demandes des tutelles qui arrivent au fil de l’année et que l’agence doit traiter. Ces nouvelles demandes sont examinées par une instance mise en place par l’ANSES, le comité de traitement des saisines. L’AFSSET avait créé un tel comité. A l’AFSSA, l’examen des saisines avait lieu dans un comité de direction (au niveau des directions) ou à la direction générale.
[211] Le comité de traitement des saisines de l’ANSES est composé, notamment, du directeur général, du directeur général adjoint scientifique, des directeurs concernés, du responsable qualité et du secrétaire permanent du CTS ; ce comité se situe donc à un niveau qui rend compte du caractère stratégique du traitement pertinent d’une saisine. Il se réunit une fois par semaine, en amont des comités de direction.
[212] Il intervient sur les aspects suivants : statuer sur la recevabilité des demandes, les qualifier, déterminer les modalités d’instruction, valider la phase finale de l’analyse préliminaire… Il est chargé de rediscuter avec les tutelles ou les parties prenantes qui ont saisi l’agence la demande d’expertise et ses modalités, les questions posées, la clarté des commandes étant essentielle, mais aussi les délais… Les auto-saisines sont également examinées par ce comité.
[213] Le comité apparaît à nouveau en aval lorsque le produit de la commande est en cours de finalisation : présentation des conclusions et avis, discussion des modalités d’information et de communication à prévoir.
[214] L’agence indique que, sauf s’il y a un problème de recevabilité, il est très rare de ne pas donner suite à une saisine sur le fond (un cas de refus de l’AFSSET est cité en raison du caractère très local de la thématique).
3.2.3.4. Bilan des points positifs et des points à améliorer dans le champ des saisines
[215] Le bilan fait avec l’ANSES des outils et procédures qui paraissent à l’agence contribuer à l’amélioration des commandes d’expertises reprend pour l’essentiel les aspects passés en revue ci-dessus.
[216] Dans les relations aves les tutelles et les commanditaires, le contrat d’objectifs et de moyens et les protocoles, avec les discussions qu’ils nécessitent, permettent de dégager du consensus sur les missions et les commandes.
[217] En interne, sont considérés comme constituant des apports importants les outils de la gouvernance (programme de travail, comités d’orientation stratégique), le comité de traitement des saisines et la politique qualité, très structurante.
[218] Du côté des points qui restent à améliorer, malgré des progrès constatés (sur la base des protocoles), il faut continuer le travail d’échanges et de concertation en amont de saisines : il arrive encore à l’ANSES des saisines sans échange préalable sur le fond.
[219] De même, si dans la plupart des cas le principe de l’interministérialité est appliqué, l’ANSES identifie encore des saisines qui auraient pu être interministérielles mais n’émanent que d’un ministère, la concertation en amont entre les tutelles ayant peiné. La nomination du président du conseil d’administration de l’agence près de sept mois (le 26 janvier 2011) après la création de celle-ci (le 1er juillet 2010) illustre aussi ce dialogue perfectible entre les tutelles.
[220] La fréquence des saisines en urgence est souvent expliquée par les deux types d’imperfections qui viennent d’être relevés.
[221] Enfin, il reste à améliorer les relations avec les tutelles sur deux aspects :
elles doivent s’intéresser à la phase aval de la commande d’expertise. Cela signifie qu’il faut renseigner les questionnaires de satisfaction transmis par l’agence en même temps que les avis. Les processus d’amélioration continue de la qualité mis en place par l’agence (dispositif de « service après-vente » comprenant les réclamations, le questionnaire client…) ne peuvent progresser s’ils ne sont nourris par le bénéficiaire du « produit » ;
le retour d’information et la transmission d’informations, par les tutelles, sur les notes de service, arrêtés ou autres supports de décisions de gestion en rapport avec des avis donnés ne sont pas systématiques.
[222] En outre, malgré, là aussi, des avancées, une demande d’informations transparentes sur les questions posées par les tutelles aux autres organismes d’expertise est attendu. Cette demande de vision mieux partagée de la commande d’expertise est légitime ; elle renvoie à nouveau à la question du projet d’outil de suivi des saisines de la DGS.