3.4.1. Une instance dédiée aux pouvoirs publics
[240] Le haut conseil de la santé publique, instance d’expertise pluridisciplinaire, a pour missions de fournir aux pouvoirs publics, en liaison avec les agences sanitaires, l'expertise nécessaire à la gestion des risques sanitaires ainsi qu'à la conception et à l'évaluation des politiques et stratégies de prévention et de sécurité sanitaire.
[241] Les autorités pouvant saisir le HCSP sont les ministres intéressés, les présidents des commissions compétentes du Parlement et le président de l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé pour toute question relative à la prévention, à la sécurité sanitaire ou à la performance du système de santé. Le haut conseil peut également s’autosaisir. Dans la pratique, le commanditaire essentiel est la DGS.
[242] Les données d’activité du HCSP montrent une production de l’ordre de 40 à 50 rapports et avis par an, correspondant à des saisines et des auto-saisines (cf. annexe). Les données 2010 montrent que la moitié des 42 avis et rapports provenait du comité technique des vaccinations (cf.
rapport thématique sur la place de l’expertise dans le dispositif de sécurité sanitaire).
[243] Globalement l’activité quantitative du HCSP apparaît importante, si l’on se réfère à la faiblesse des moyens propres de cette structure par rapport aux autres organismes d’expertise.
3.4.2. Des travaux, en cours, de formalisation des procédures et de mise en place d’outils
[244] Le décret du 22 décembre 2006 relatif au haut conseil de la santé publique (article R.1411-55) et l’arrêté du 19 octobre 2007 portant approbation de son règlement intérieur comportent un certain nombre de dispositions ayant une incidence sur le traitement de la commande.
[245] La notion de travaux programmés, qui y est prévue, trouve davantage application dans la santé publique et les travaux transversaux que dans la gestion des risques. Certaines saisines ou auto-saisines pourraient intégrer les travaux programmés, au moins dans certains champs comme l’environnement, même s’il reste un volet incompressible de saisines non programmables.
[246] Il faut en effet remarquer que la capacité du HCSP à répondre assez rapidement à une demande d’aide à la gestion peut être un critère important pour le commanditaire public dans certains cas.
[247] L’arrêté cité prévoit également des procédures pour le traitement des saisines : définition de la recevabilité par le collège ; analyse de chaque saisine par le collège ou la commission spécialisée destinataire avec l’aide du secrétariat scientifique, vérification des coordinations nécessaires avec les agences sanitaires et, en accord avec l’auteur de la saisine, reformulation si nécessaire afin d’assurer une réponse opérationnelle ; au premier examen d’une saisine, possibilité d’auditionner les auteurs pour préciser le contexte l’ayant motivée et apporter aux experts toute information utile à l’expertise.
[248] La proximité du HCSP avec la DGS peut néanmoins fragiliser l’instance : le cas certes sûrement extrême développé ci-dessus (la pollution par les particules de l’air ambiant) ne se trouverait sans doute pas dans les autres agences.
[249] Aussi l’engagement du HCSP dans une démarche qualité est utile. Cette démarche fait suite au rapport IGAS d’évaluation du HCSP (RM 2009-152 P, janvier 2010), recommandant la formalisation des processus de fonctionnement.
[250] L’objectif est d’avoir des procédures formalisées pour l’installation du nouveau HCSP, fin mars 2011, qui comptera de nouveaux experts, moment estimé, à juste titre, propice pour faire évoluer les habitudes de travail
[251] Un marché de service a été conclu, dont l’objet est la « conception et réalisation d’un ensemble de procédures simples et fiables ainsi que des maquettes d’outils permettant de les appliquer et d’assurer le contrôle et la qualité des productions du haut Conseil de la santé publique ». Les procédures attendues portent sur les points suivants : recrutement des experts, traitement des saisines et des auto-saisines, fonctionnement des instances et des groupes de travail, communication, prévention et gestion des conflits d’intérêts, auto-évaluation de la qualité des travaux.
[252] Des procédures pourront être ajoutées. Sont également prévus une charte de déontologie de l’expertise au sein du HCSP et un guide de l’expertise au HCSP à destination des nouveaux experts.
3.5. L’InVS construit certaines procédures pour son activité consacrée à l’expertise
3.5.1. L’organisme de veille consacre environ 20% de son activité aux saisines, à traiter rapidement
[253] L’institut national de veille sanitaire doit mettre « à la disposition du ministre chargé de la santé les informations issues de la surveillance et de l'observation de la santé des populations, nécessaires à l'élaboration et à la conduite de la politique de santé ».
[254] L’activité principale de l’InVS est l’animation de réseau, la collecte d’informations, l’analyse et la mise en perspective des données. Cette production de connaissances se fait dans une perspective d’aide à la décision, d’alerte. Elle est mobilisable en routine comme en situation d’alerte et de crise (grippe, méningite, rougeole), en court terme comme en long terme (dispositifs de bio-surveillance). Elle est avant tout épidémiologique.
[255] L’activité de l’institut est inscrite dans son programme de travail, cadré en concertation avec la DGS, et s’inscrit dans le moyen terme. Les saisines, non programmées, n’y figurent pas ; elles représentent cependant une part de l’activité évaluée à au moins 20%.
[256] En 2009, l’InVS a reçu 52 saisines, essentiellement de la DGS et/ou du cabinet du ministre et, en outre, 39 saisines au sujet de la grippe. Les 52 saisines ont mobilisé essentiellement l’expertise interne. Les données sur les délais de réponse en 2009 montrent que plus de la moitié des saisines (54%) a été traitée dans un délai inférieur à 1 mois, et 29% dans un délai compris entre un et deux mois28.
3.5.2. Des procédures en construction pour une expertise un peu en marge de la norme AFNOR29
[257] En septembre 2008, peu après la création du CASA, un premier document relatif à la procédure de suivi des saisines a été élaboré, identifiant cinq étapes et prévoyant la mise en place d’un tableau excel pour le suivi.
[258] Le rapport d’activité 2009 rend compte du développement de la démarche qualité de l’institut qui prévoit, notamment, une procédure de formalisation de réponse et de prise en charge des « 3 S » (signalements, sollicitations et saisines) qui a inspiré celle relative à la gestion des saisines. Un document plus complet formalisant la procédure de saisines a donc été produit et diffusé aux services par la direction générale en septembre 2010. Ce document traite des définitions (en faisant référence à la charte de qualité des saisines du CASA, à la norme AFNOR NF X 50-110 pour l’expertise et à la norme ISO 9001-2000 pour la « réalisation du produit »), de l’objet, des domaines d’application, des responsables, des documents de référence, et de l’organisation de la réponse de l’InVS.
28 Les indications du rapport sur les délais de traitement des saisines dans les organismes sont des constats mais non des appréciations ; de nombreux éléments, dont certains sont complexes, seraient à étudier pour pouvoir porter une appréciation pertinente sur ces délais : par exemple, existence ou non d’une expertise interne, existence d’experts dans le champ (dans le cas du recours à l’expertise externe), complexité de la question, existence de travaux antérieurs…
29 Dans le document diffusé en 2010, les normes ne sont citées que comme « références » par l’InVS.
[259] La procédure de saisine distingue des catégories de demandes, en dressant une typologie (selon le demandeur et le contenu de la demande), les demandes urgentes ou traitées dans un délai court (mois d’un mois) et les autres demandes. Pour celles-ci les reformulations doivent être faites dans le cadre d’une réponse écrite initiale qui permet d’accuser réception de la demande en même temps que d’en proposer des aménagements. Un logigramme décrit les différentes étapes du cheminement des saisines, qui font l’objet d’un enregistrement à plusieurs moments.
[260] Le caractère récent des nouvelles exigences ne permet pas d’envisager une évaluation.
Néanmoins, la formalisation et la traçabilité des saisines qui ont été engagées paraissent nécessaires : la direction générale est désormais un point de passage obligatoire, à l’entrée et à la sortie de la saisine, ce qui ne semble pas avoir été toujours le cas. Si elles semblent exceptionnelles et indiquées au comité de direction, les saisines orales de la directrice générale qui répercute par mail aux services, semblent encore exister.
[261] L’orientation vers le service qui sera « pilote » est réalisée au niveau de la direction générale, qui paraît donc jouer un rôle important, mais peu formalisé, dans ce dispositif. Le service désigne en son sein le responsable et réalise une analyse préliminaire de la saisine : en cas de difficulté (pertinence, calendrier, faisabilité), une réponse écrite intermédiaire est prévue. Des échanges, par mail, téléphone, peuvent avoir lieu avec les commanditaires pour discuter certains aspects, par exemple les délais.
[262] L’InVS a amélioré son tableau de suivi, qui est davantage en conformité avec la charte des saisines. Un suivi mensuel de l’état d’avancement a lieu au niveau de la direction générale, ce qui permet d’évaluer l’avancement de la réponse, de résoudre des difficultés éventuelles et de permettre des discussions sur certains points, par exemple sur le caractère public ou non des avis (publication sur Internet), des rappels aux assistants pour la clôture, l’envoi de la réponse.