L’action territoriale : une action « d’intérêt général »

« Intérêt commun », « intérêt collectif », « intérêt public » (et sa déclinaison récente, « l’intérêt public local »), « intérêt général » : ces notions, proches et d’usage courant, renvoient toutes à des actions dont la finalité intéresse non pas un individu isolé, mais un groupe plus large qu’il s’agisse d’une communauté, d’un collectif ou de la population dans son ensemble. Toutefois, dans les deux dernières, c’est le « public » au sens large qui est visé. 3.2.3.1.    «  L’intérêt  général  »  :  notion  floue  érigée  en  principe  de  légitimité  du  pouvoir   et  en  norme  constitutionnelle   Depuis le XVIIIe

siècle, la notion « d’intérêt général » s’est progressivement affirmée, en France, au détriment de celle plus ancienne, de « bien commun » (Flahaut, 2013). Cette dernière est, depuis Aristote, « omniprésente dans l’histoire des idées politiques » et dans la doctrine chrétienne au point de devenir un « concept éculé », insaisissable, flou (Collard, 2010 : 227). Certains auteurs plaident pour une « conception renouvelée » du bien collectif ou bien commun (common wealth) : « le bien commun est l’ensemble de ce qui soutient la

coexistence et par conséquent l’être même des personnes » ; qu’il soit fourni par la nature ou

produit par les cultures humaines, qu’il soit matériel ou immatériel, il répond toujours à deux critères : c’est un « bien non rival » et « non exclusif » c’est-à-dire qu’il est disponible pour tous et en libre d’accès à la différence d’un bien marchand (Flahaut, 2013 : 776). En tant que tel, il est étroitement lié à la chose publique, la res publica tout comme l’intérêt général.  

L’expression « intérêt général » est voisine, mais distincte de celle de « bien commun ». Elle est fréquemment utilisée aussi bien dans les textes réglementaires et juridiques que dans les discours politiques ou ceux des structures formelles ou informelles engagées dans l’action collective. Elle est devenue centrale aussi bien dans la pensée politique que juridique française. Elle est à la fois « le fondement et le but de l’action de

l’administration » (Merland, 2004), la « finalité ultime de l’action publique » (Conseil d’État,

1999). Dans les sociétés modernes, elle remplit une fonction de légitimation du pouvoir et de ses institutions (Chevallier, 1975) illustrant la profonde inflexion dans la justification du pouvoir dont le XVIIIe

siècle est le théâtre : à un ordre « naturel », transcendantal se substitue un ordre « rationnel » construit sur la notion « d’intérêt ». L’intérêt devient non seulement la « clef des comportements individuels », mais aussi le « référentiel commun et exclusif » servant à asseoir la légitimité du pouvoir politique (Chevalier, 2013).

Globalement, il est possible d’identifier deux approches dominantes de l’intérêt général (Conseil d’État, 1999). La première, anglo-saxonne est très nettement d’inspiration

utilitariste et considère l’intérêt général comme un intérêt commun issu de la somme des intérêts particuliers ; l’intérêt général y est négocié avec les intérêts particuliers organisés en

lobbies plus ou moins puissants dont l’activité est perçue positivement. La seconde,

d’inspiration volontariste, prévaut en France et fait de l’intérêt général une finalité de l’action de l’État dépassant la somme des intérêts individuels ; l’intérêt général est défini par l’État, et plus largement la sphère publique, contre les intérêts particuliers. Le communautarisme ou le corporatisme y sont observés avec défiance et guère tolérés ; la loi Le Chapelier du 14/06/1791 visant « l’anéantissement de toutes espèces de corporations des citoyens du même

état ou profession » (art.1) illustre cette contradiction fondamentale entre intérêt général et

intérêts particuliers. Cet irréductible antagonisme est l’héritier de la pensée de J.J. Rousseau qui, dans son ouvrage Du Contrat social (chapitre 2) oppose la « volonté de tous » et la « volonté générale », érigée en principe supérieur : « Il y a souvent bien de la différence entre

la volonté de tous et la volonté générale ; celle-ci ne regarde qu’à l’intérêt commun ; l’autre regarde à l’intérêt privé, et n’est qu’une somme de volontés particulières » (Rousseau, 1762,

cité par Laurent, 2007 : 27). L’intérêt général est l’émanation de la « volonté générale » des citoyens portés par le souci du bien commun et capables de « transcender leurs

appartenances et leurs intérêts pour exercer la suprême liberté de former ensemble une société politique » (Conseil d’État, 1999). En France, l’État détient classiquement le

monopole de la formulation de l’intérêt général, « principe d’ordre et de cohésion » permettant d’assurer l’unité nationale (Chevallier, 2013).

Formule renvoyant à l’image valorisante d’un « gouvernement au service de tous » (Le Bourhis et Lascoumes, 1998 : 37), l’intérêt général demeure cependant abstrait, difficile à cerner précisément du fait de la « profusion de sens » dont souffre cet « objet protéiforme », malléable au gré des exigences des décideurs (Le Bourhis et Lascoumes, 1998 : 37). Le droit français pas plus que le droit espagnol ne proposent de définition claire et explicite d’une notion pourtant régulièrement utilisée, et invoquée, dans la Constitution espagnole de 1978, comme le principe devant guider l’action des administrations publiques (C.E., Titre IV, art. 103.1). Cette indéfinition fait de l’intérêt général une notion « fuyante, insaisissable, floue » (Merland, 2006), « mouvante » (Conseil d’État, 1999), soumise à des réinterprétations permanentes de la part du juge administratif, mais aussi du juge constitutionnel qui, depuis la fin des années 1970, l’a intégré parmi ses instruments de contrôle de la loi (Merland, 2004) pour en faire une sentinelle des droits et libertés (droit de propriété, liberté d’entreprendre, principe d’égalité, administration des collectivités territoriales) soit en quelque sorte « une

norme constitutionnelle » (Mathieu et Verpeaux, 2007).

3.2.3.2.  L’intérêt  général  :  entre  crise  et  renouveau   Dans une « République décentralisée » et intégrée à l’Union européenne, l’État n’est plus l’unique dépositaire de l’intérêt général (Conseil d’État, 1999). L’action publique est devenue plurielle, avec la diffusion de politiques « procédurales » de type bottom up tendant à se substituer aux politiques descendantes de type top down. Ces politiques ascendantes qui conduisent à la confrontation d’intérêts divers au sein d’un même territoire (Le Galès, 1996) contribuent à produire « un “intérêt général” localisé » (Le Bourhis et Lascoumes, 1998 : 39), largement négocié. Ceci favorise l’expression de conceptions concurrentes de l’intérêt général. Investies de pouvoirs de plus en plus importants, l’Union européenne et les collectivités territoriales revendiquent leur légitimité à incarner, elles aussi, l’intérêt général (Laurent, 2007). En outre, la définition institutionnelle de l’intérêt général est de plus en plus contestée par des mouvements citoyens (Lolive, 1997b ; Jobert, 1998 ; Le Bourhis et Lascoumes, 1998 ; Doury et Lefébure, 2006). La simple invocation de l’intérêt général est devenue insuffisante et les autorités publiques doivent désormais justifier le bien-fondé de leur action d’une part, en apportant la preuve que les actions envisagées sont bel et bien utiles à tous ; d’autre part, en se soumettant à des procédures d’évaluation externes ou internes. Non seulement l’intérêt général, désacralisé, ne constitue plus « un argument d’autorité » indiscutable, mais sa conception a évolué dans le sens d’une plus grande ouverture avec le dépassement de la vieille opposition entre intérêt général et intérêts particuliers (Chevallier, 2013).

Dans le cadre des conflits d’aménagement ou d’environnement, l’intérêt général est de plus en plus co-construit ; les aménageurs sont contraints de remplir une fonction éminemment politique « d’assembleurs d’intérêts et de légitimités » en procédant à la fabrication de l’intérêt général dans la sphère publique (Jobert, 1998 : 92). Avec l’affirmation du développement durable comme nouveau cadre normatif pour l’action, les groupes en conflit sont enclins à proposer outre une redéfinition de l’intérêt général, une extension de son champ d’application des groupes présents aux générations futures situant « le débat sur la notion d’intérêt dans un horizon temporel – et spatial – nouveau » (Valluy et Gautier, 1998 : 8). Le développement de la participation et la mise en place d’arènes de discussion, formelles ou informelles, autour des projets d’aménagement, rendent compte d’un assouplissement dans l’approche de l’intérêt général et d’un rapprochement progressif des deux visions de la démocratie exposées plus haut. Il est désormais admis que la mise en œuvre de l’intérêt général doive toujours pouvoir faire l’objet d’une discussion. Le remplacement, pour la définition du contenu et des fins de l’intérêt général, des « procédures de contraintes » par des « procédures de conviction », peut permettre de refonder ce dernier dans une logique « transactionnelle » et de lui redonner une légitimité grandement mise à mal (Conseil d’État, 1999).

Malgré ses nombreuses remises en cause, l’intérêt général demeure l’instrument de légitimation de l’action publique. L’intérêt général et son corollaire « l’utilité publique » restent fréquemment invoqués dans les domaines de l’aménagement et de l’urbanisme. Ils

servent à justifier la dérogation à certains principes comme le droit de propriété permettant, dans certains cas, à la puissance publique, de procéder à des expropriations, de mettre en place des servitudes ou d’appliquer son droit de préemption au nom de l’intérêt supérieur de la Nation. La Déclaration d’utilité publique (DUP) est prononcée à l’issue d’une procédure réglementaire d’information et de consultation du public, l’enquête publique sur laquelle nous reviendrons dans le dernier chapitre.

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En prenant appui sur la conception de l’action formulée par H. Arendt, nous désignerons donc par « action territoriale », une forme d’action développée par des acteurs

mus par une intention et intégrés dans un réseau de relations professionnelles et/ou interpersonnelles, médiatisée par le langage et dont les effets sont pour partie imprévisibles. Cette action correspond toujours à une activité publique ou d’intérêt public et

possède de la sorte une dimension fondamentalement politique. La notion d’action territoriale est à la fois plus large et plus spécifique que celle d’action publique qu’elle englobe sans la recouvrir totalement, puisqu’elle ne prend en compte que les politiques publiques dotées d’un caractère spatial (que celles-ci soient portées par l’État ou par des collectivités territoriales) et intègre également les actions sur le territoire déployées par les acteurs de la sphère privée. Ceux-ci sont de plus en présents dans l’acte d’aménager à travers par exemple les partenariats public/privé78 ou l’élaboration de projets de développement territorial portés par de grandes entreprises comme EDF cherchant, après une phase d’internationalisation de leur activité, à retrouver un ancrage et une légitimité locale en élargissant son domaine d’intervention du strict champ de la production hydroélectrique à celui du développement territorial à travers des actions de valorisation touristique du patrimoine industriel et fluvial ou la création d’agences de développement destinées à financer des projets énergétiques innovants et durables79. L’action territoriale est donc une action d’intérêt public, reposant sur une base territoriale et mise en œuvre au bénéfice du territoire récepteur. En tant que telle, elle a des effets transformateurs sur le territoire d’accueil qui peuvent parfois être mal perçus par une partie des habitants donnant lieu à l’émergence de formes d’action collective, elles aussi territorialisées, que nous aborderons dans le chapitre 3.

Cette action territoriale prend place aujourd’hui dans un contexte de profondes mutations marqué par l’européanisation croissante des politiques publiques, le recul de l’État et la réforme des structures territoriales légitimée autant par la quête d’un improbable optimum territorial que par un souci de réduction des dépenses budgétaires. Le chapitre 2 va nous permettre de dresser l’état des principales transformations affectant l’action territoriale, depuis notre « entrée en recherche », voici un quart de siècle.

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Nous retiendrons la définition de la « sphère privée » proposée par H. Arendt qui considérait que celle-ci était constituée de la famille et de l’économie. Cette définition nous paraît mieux correspondre à notre propos qu’une définition reposant une base juridique qui inviterait à intégrer dans cette sphère toute entité relevant du droit privé dont les associations de défense de l’environnement ou du cadre de vie, invitées à participer à de nombreuses instances délibératives ou consultatives (CLE, Conseils de développement, CESER, etc.), mais prétendant œuvrer pour le bien public.

79 Notre expérience d’expert auprès d’EDF, dans le cadre du projet – ajourné – de mise en concurrence des concessions hydroélectriques nous a permis d’apprécier cette volonté du groupe de se positionner comme acteur du développement local.

Chapitre 2 : L’action territoriale, des

cadres en mutation

Depuis 1991 et la réalisation de nos premiers travaux recherche sur le rôle de l’action humaine dans la dégradation des versants et l’accentuation des processus érosifs, dans les Préalpes du Sud, l’action territoriale a bien évidemment évolué. Nous avions tenté, à travers la consultation de sources d’archives, de mettre en relation l’évolution de l’occupation humaine et la déforestation qui allait légitimer l’intervention correctrice de l’administration forestière, dans la deuxième moitié du XIXe

siècle. Nos réflexions s’inscrivaient donc dans un temps révolu caractérisé par une forte centralisation administrative. Bien que portant sur la contestation de la politique hydraulique menée, en Espagne, par la jeune démocratie, notre thèse de doctorat allait nous conduire à réfléchir à la genèse de cette politique pour tenter de repérer des moments de rupture du consensus. Cette prise en compte de la dimension historique allait inévitablement nous conduire, une nouvelle fois, à être attentive aux inflexions des politiques publiques. Elle devait nous amener à relativiser les changements intervenus, avant 1993, dans la politique hydraulique espagnole. Certes, l’Espagne était devenue, à la suite d’une période difficile de transition, une démocratie. La Constitution de 1978 établissait le cadre d’un nouvel État largement décentralisé : l’État des Autonomies. Toutefois, cette rupture avec l’État franquiste, autoritaire et centralisé, ne s’était pas traduite par une transformation radicale de la politique hydraulique. Le maintien, à tous les niveaux de l’administration, d’agents formés sous le franquisme et la représentation longtemps dominante de la ressource comme un bien à exploiter « intégralement », explique sans doute pour beaucoup l’étrange continuité de la politique de l’eau. Contre toute attente, la démocratisation n’inaugure pas immédiatement un nouveau temps des grandes politiques sectorielles. Le changement est beaucoup plus lent et la domination du modèle équipementier80, constitué au tournant du XIXe

siècle, résiste à la transformation des institutions. Si, à la suite de Pierre Muller, on considère que trois conditions doivent être réunies pour pouvoir parler de changement de politique publique – changement des objectifs ou des cadres normatifs des politiques, changement des instruments permettant de concrétiser l'action publique, changement des cadres institutionnels structurant l'action publique (Muller, 2005 : 156-157) –, ce n’est guère qu’à partir des années 2000 que la politique hydraulique espagnole entame un processus de mutation. Celui-ci est marqué par un recul de la logique équipementière (avec l’abandon de plusieurs projets de grands barrages ou de transferts), le glissement progressif d’une politique de l’offre de ressource (caractérisée par l’obsession de l’accroissement des disponibilités en eau) à une politique de la demande (plus attentive à la réduction des gaspillages, aux économies d’eau, etc.), une attention plus grande apportée aux aspects qualitatifs et aux questions liées à la préservation de la ressource, etc. Certes, ces changements sont relatifs et, comme nous le rappelle P. Lascoumes (2012 : 10), « les ruptures

dans l’action publique sont des exceptions ». Ils témoignent cependant de la prise en compte

de nouvelles valeurs et de l’application de nouvelles normes – élaborées de plus en plus, à l’échelle globale. L’injonction de durabilité, déclinée du global au local, a sans joué un rôle

80 La politique de l’eau a relevé jusqu’en 1996 (date de création du premier ministère espagnol de l’environnement), du puissant ministère des travaux publics.

notable dans les transformations de la politique de l’eau. Elle sera abordée dans le chapitre 3 de cette HDR. Nous nous limiterons ici à évoquer les changements de cadres institutionnels, intervenus depuis le début des années1990.

En effet, on ne saurait aborder l’agir territorial aujourd’hui sans prendre en compte le bouleversement des cadres de l’action intervenu au cours des dernières décennies, dans un monde globalisé : déclin des États-nation et affirmation concomitante de l’Europe et des régions ; crise environnementale et rareté énergétique ; promotion d’une nouvelle figure du citoyen, le citoyen actif 81 ; transformations sociales posant de nouveaux défis à l’aménagement (vieillissement des populations en lien avec l’allongement de la durée de vie et les progrès sanitaires, éclatement de la cellule familiale traditionnelle, développement des familles recomposées et des familles monoparentales, baisse de la taille des ménages et décohabitation influant fortement la demande de logements, etc.). Traiter en profondeur de chacun de ces thèmes est inenvisageable, car nous entraînerait trop loin ; en revanche, il convient de s’attarder sur trois processus majeurs, non spécifiques à la France, mais qui prennent un sens particulier dans un pays longtemps qualifié de « jacobin » et sur lesquels quiconque prétend aborder la question de l’action territoriale ne peut faire l’impasse : l’européanisation des politiques publiques, le recul de l’État et la décentralisation des pouvoirs. Étroitement liés, ces trois processus ont entraîné une modification des pratiques, un ébranlement des hiérarchies, une modification des jeux d’acteurs et une recomposition des pouvoirs au niveau local souvent assortie d’une modification des maillages territoriaux.

Ils conduisent à poser la question de la place et du rôle désormais dévolus à l’État dans l’action territoriale. Après plus de trois décennies de décentralisation, le pouvoir de l’État a été incontestablement érodé. Le retrait de l’État territorial82 s’accompagne d’un recul de son ambition pour le territoire. Le temps de l’État volontariste et développeur œuvrant à la modernisation des campagnes par le biais des sociétés d’aménagement régional comme la Compagnie nationale d’aménagement du Bas Rhône Languedoc (CNABRL) ou la Société du Canal de Provence (SCP), impulsant une déconcentration industrielle vers l’ouest de la France avec la mise en place de la procédure de l’agrément-redevance puis vers les littoraux avec la création de Zones industrialo-portuaires (ZIP) aux fortunes diverses, tentant de maîtriser la croissance des plus grandes agglomérations françaises par la création de villes nouvelles en périphérie de Paris, de Lyon, de Lille ou de Rouen, lançant d’ambitieux programmes d’équipement touristique en montagne (Plan Neige) et sur les littoraux languedocien (Mission interministérielle d’aménagement du littoral du Languedoc et du Roussillon) et aquitain (Mission interministérielle d’aménagement de la Côte aquitaine)…, est révolu. L’européanisation des politiques publiques, la décentralisation et l’autonomisation des

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Nous reviendrons ultérieurement sur le renouvellement de l’exercice de la démocratie à travers la mise en place de nombreux dispositifs destinés à favoriser la prise de parole et l’engagement dans l’action du citoyen.

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Avec l’expression « État territorial », nous faisons référence à la présence de l’État aux échelles régionale, départementale voire au niveau de l’arrondissement. L’État territorial désigne ainsi l’appareil administratif déconcentré de l’État.

pouvoirs locaux ont profondément ébranlé l’État territorial au point que l’on peut se demander s’il existe encore une politique d’aménagement du territoire. L’État, en principe garant de la cohésion nationale et de l’équité entre les territoires, est également fragilisé par la privatisation d’un certain nombre de services publics, la réforme des cartes hospitalière, judiciaire et militaire qualifiée par certains de « déménagement du territoire » (Subra, 2007), la restructuration des services déconcentrés lancée en 2007, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), inscrite dans un mouvement plus ample et plus ancien de remise en cause de l’interventionnisme étatique. L’État, de moins en moins présent localement, a-t-il pour autant disparu ? N’assiste-t-on pas plutôt à une reconfiguration des rapports de force débouchant sur une gouvernance complexe ?