Les départements en sursis ?

Entre des régions plus grandes et des intercommunalités renforcées, les départements auraient appelés à disparaître (figure 12). La fin de cet échelon, né de la loi du 22 décembre 1789 et dessiné par l’Assemblée constituante de 1790, avait été annoncée pour 2020, après une période transitoire de quatre ans (2016-2020). Ce n’est pas la première fois que l’avenir des départements est ainsi mis en cause. La suppression des départements à moyen terme (10 ans) avait déjà été proposée dans le premier rapport Attali (janvier 2008). Lors des États généraux de la démocratie territoriale (organisés par le Sénat entre décembre 2011 et octobre 2012, à l’initiative du président socialiste du Sénat, Jean-Pierre Bel), le sort des départements suscite des divisions y compris au sein d’un même parti politique. Selon l’Avant-projet de loi relatif à l’organisation territoriale de la République, les attributions des conseils généraux seraient à l’avenir assumées par les régions et par les intercommunalités. Paradoxalement, le département demeurera « une circonscription de référence essentielle pour l’État, autour des

préfets et de l’administration déconcentrée avec les missions qui sont attendues de lui : garantir le respect de la loi et protéger les citoyens en leur permettant d’avoir accès aux services publics où qu’ils se trouvent.»196. Les départements seraient, comme les Pays en 2010, l’échelon sacrifié de la réforme. Cette remise en cause des départements n’est pas nouvelle : dès la fin du XIXe

siècle, la progression des idées régionalistes s’accompagne d’une condamnation des départements jugés inadaptés aux besoins d’un État moderne. Dans la plupart des propositions de loi formulées sous la IIIe et la IVe République visant à créer des régions, le département est l’échelon supprimé (Grégory, 2013). D’aucuns, méfiants à l’égard d’une régionalisation soupçonnée de mener au fédéralisme et de menacer, à terme, l’unité nationale, envisagent plutôt la réduction du nombre de départements : c’est le cas de Michel Debré qui, dans son essai La Mort de l’État républicain (1947), proposait de résoudre le problème de « l’étroitesse de notre division administrative » par un redécoupage de la France en 47 grands départements. Cette solution n’a pas été retenue et les thèses régionalistes vont s’imposer peu à peu. La division en régions imaginée dans les années 1950 par quelques technocrates, pour servir la politique d’aménagement du territoire, conçue en dehors de tout débat parlementaire, a peu à peu été consolidée. Elle s’impose aujourd’hui face aux départements. Ces « départements insubmersibles » malgré les attaques réitérées dont ils ont fait l’objet depuis leur création (Estèbe, 2005) vont-ils pouvoir résister encore ? Leur suppression n’est pas acquise. Le pouvoir a enchaîné, pendant un an, les déclarations contradictoires donnant une impression de cacophonie aux citoyens : en janvier 2014, lors de ses vœux aux Corréziens, le chef de l’État reconnaissait l’utilité des départements en zone rurale et s’exprimait en faveur de leur maintien ; en avril 2014, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls, annonçait, dans son premier discours de politique générale, leur suppression. À l’automne 2014, président de la République et chef du gouvernement semblaient s’être enfin

196 Communiqué de presse de la présidence de la République, « Réformer les territoires pour réformer la France », 02 juin 2014. Op. cit.

concertés et le second déclarait, dans son deuxième discours de politique générale que le sort des départements varierait en fonction du contexte local entre un maintien en zones rurales pour suppléer les défaillances de l’intercommunalité, une fusion des intercommunalités en une fédération départementale ou une suppression en faveur des métropoles. C’est le cap qui paraît aujourd’hui choisi par la majorité gouvernementale. Cette voie médiane tient mieux compte de la diversité des réalités de notre pays. Elle est aussi moins difficile à mettre en œuvre et plus consensuelle que la suppression pure et simple des départements. En effet, la suppression d’une collectivité territoriale reconnue par la Constitution nécessiterait un référendum (qui, compte tenu de l’hostilité grandissante à l’égard de l’actuelle majorité, aurait peu de chances d’aboutir) ou une modification de la Constitution possible uniquement avec l’appui des trois cinquièmes des parlementaires réunis en Congrès. Dans le contexte actuel, un tel scénario paraît peu probable. Par ailleurs, l’attachement des Français au département reste fort et s’exprime à travers la revendication, en 2008, du maintien d’une numérotation des véhicules faisant apparaître le numéro du département de résidence (Grégory, 2013) ou encore le succès de marques vestimentaires reprenant le numéro de départements (Tesson, 2011). Néanmoins, selon un sondage téléphonique réalisé par l’IFOP pour le Journal du

Dimanche, en mai 2014, 55 % des Français seraient favorables à la suppression des

départements197.

3.3.3. « Des régions renforcées et dotées d’une taille critique pour un développement équilibré des territoires »198

Dernière née des collectivités territoriales, la région a été progressivement renforcée depuis sa création. Elle a bénéficié de transferts de compétences importants centrés autour de l’enseignement secondaire (lycées), de la formation professionnelle, du développement économique et de l’aménagement du territoire. Depuis 1982, la région s’est vue confier un rôle de coordination à travers la mise en place de documents de planification. Le texte de décentralisation en préparation fait la part belle à cet échelon promis à devenir le seul intermédiaire entre l’État et les intercommunalités. Cependant, il n’innove guère se contentant de creuser un sillon ouvert préalablement en confortant le rôle de chef de file des régions en matière de développement économique, compétence partagée avec les autres collectivités territoriales. Pour ce faire, il dote cet échelon de compétences exclusives en matière économique (animation des pôles de compétitivité en dehors de ceux à vocation mondiale, aides directes aux entreprises, soutien à la création et à la reprise d’entreprises) et envisage de consolider son pouvoir en matière de planification en la rendant responsable « de la définition

des orientations en matière de développement économique » à travers l’élaboration d’un

« schéma régional de développement économique, d’innovation et

d’internationalisation » auxquelles les autres collectivités territoriales et leurs groupements

197

La question n’était pas posée avec une grande clarté : « Etes-vous favorables ou opposé à la suppression des conseils

généraux, c’est-à-dire des départements, qui fusionnerait avec les régions ? ». Le Journal du Dimanche, « Les Français prêts

à enterrer les départements », 11/05/2014.

devront se conformer ; s’il y a lieu, ce schéma sera élaboré conjointement avec la métropole située dans la région (article 2, projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République). Ce schéma reprend l’idée de Schéma régional de développement économique (SRDE) instauré par la loi du 13 août 2004 pour coordonner les actions des différents niveaux d’administration décentralisés dans le cadre d’un dispositif expérimental de cinq ans et qui avait donné lieu à des orientations stratégiques très générales et faiblement spatialisées (Dore, 2014). Le prolongement de l’expérimentation était fondé sur le volontariat et toutes les régions n’ont pas donné suite au-delà de 2010. Le projet de loi étend donc le dispositif et l’impose sans donner toutefois une portée prescriptive aux schémas. Toujours dans le domaine économique, il aborde spécifiquement la question du tourisme et érige la région en chef de file dans ce domaine en lui confiant la réalisation d’un « schéma régional de

développement touristique qui fixe les objectifs stratégiques d’aménagement, de développement et de promotion touristiques. Le schéma précise les actions des collectivités notamment en matière de promotion, d’investissement et d’aménagement touristique du territoire » (article 5, projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République). De

façon plus générale, la responsabilité de la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire est réaffirmée et passe par la mise en place d’un SRADT (Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire) déjà prévu par la LOADDT de 1999 : « Le schéma garantit l’équilibre et l’égalité des territoires ainsi qu’un

développement économique et social cohérent en définissant les principaux objectifs relatifs à la lutte contre l’artificialisation des sols, à la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, à l’amélioration de l’offre de logements et d’hébergements, à la localisation des grands équipements et des infrastructures, à la mobilité ainsi qu’aux projets économiques porteurs d’investissements et d’emplois » (article 7, projet de loi clarifiant l’organisation

territoriale de la République). Il lui octroie également « un pouvoir réglementaire dont la loi

définit l’étendue pour chaque compétence » (article 1er, projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République). Est-ce à dire que le régionalisme a définitivement vaincu le jacobinisme ?

Figure 12 : La nouvelle architecture territoriale issue de l’acte III de la décentralisation

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La réforme territoriale engagée sous la présidence de Nicolas Sarkozy et reprise par la Gauche au pouvoir est guidée par un objectif prioritaire de réduction des déficits publics. Elle prétend résoudre à la fois l’anomalie que suppose « l’exception française » et un anachronisme territorial, le maintien d’un maillage fin, en grande partie hérité de la Révolution, et qui serait inadapté aux temps présents. Les deux dimensions spatiales et temporelles sont donc convoquées pour justifier le redécoupage administratif actuellement en débat. Le projet en cours de réforme territoriale, préparé en grande hâte et sans guère de concertation avec le Parlement ou les collectivités concernées, est mû – comme ses prédécesseurs – par la volonté de simplification et de rationalisation des maillages : des mailles moins nombreuses, plus grandes, dotées des bonnes compétences. Ce projet de réforme tout comme les précédents donne lieu à de vifs débats entre tenants de la défense d’un localisme hérité et partisans d’un redécoupage en unités de taille plus grande, davantage en prise avec les enjeux du monde contemporain. Ces derniers sont animés par une double croyance : croyance en la performance supérieure des grandes mailles (« big is beautiful ») et croyance en l’existence d’une maille199 idéale. Dans cette querelle entre anciens et modernes,

199Beaucoup utilisée en géographie, la notion de « maille » est définie, de façon très large, dans le dictionnaire « Les mots de la géographie » comme un : « espace délimité, base du découpage du territoire pour

l’appropriation ou pour la gestion » (Brunet, Ferras et Théry, 1992 : 287). La conjonction de coordination

« ou », utilisée ici, suppose l’exclusion or nous serions tentée de mettre « et » d’autant que le « ou » disparaît dans la définition de « maillage », proposée par le même dictionnaire : « Ensemble des filets qui situent les lieux

13!régions! aux! compétences! stratégiques! accrues! Communes.et. groupements. définis!sur!une! base!élargie!(≥! 20!000! habitants)! 14. métropoles. aux!contours! variables!dont! Grand!Paris!! 101. départements. pour!une! période! transitoire! (2014A2020)! Fusion.avec.métropole. Fédéra9on.d’intercommunalités. départementales.

les premiers, soupçonnés de conservatisme, sont souvent disqualifiés et peinent à faire valoir des arguments dont certains méritent pourtant d’être entendus. Condamnée au nom de son coût et de son caractère archaïque, la fine mosaïque communale pourrait aussi être défendue comme une spécificité bien française, une sorte de patrimoine national, permettant d’assurer une réelle vitalité politique. À l’heure où la participation citoyenne, sous toutes ses formes, est encouragée, la petite commune pourrait constituer un laboratoire intéressant d’initiation à l’exercice de la politique — au sens premier de gestion de la polis — et servir de levier à la réhabilitation du politique. Ceci à condition toutefois que les citoyens puissent s’affranchir de la « tyrannie de la proximité » (Lascoumes, 2011) par l’invention d’une nouvelle forme de gouvernance pour ces petites communes, une gouvernance participative impliquant les habitants à la gestion des affaires publiques, sur le modèle des « conseils ouverts » existants dans certains pays comme l’Espagne.

Le débat autour du projet de réforme territoriale est également traversé par l’affrontement entre deux logiques : une logique égalitaire et une logique utilitaire. La première part de l’espace et se fonde sur un découpage en mailles partout identiques et soumises au même régime : les besoins sont adaptés à la maille. La seconde, à l’inverse, part des besoins et adapte la maille aux besoins. Dans un cas, la maille correspond à un territoire institutionnel aux limites précises, continues et stables dans le temps ; dans l’autre, la maille est un espace fonctionnel, aux limites floues, mouvantes et aisément révisables. L’une a le mérite de la stabilité, mais nie les différences spatiales dans la mesure où toutes les mailles de niveau identique sont égales, dotées des mêmes règles de fonctionnement hormis quelques exceptions (dans le cas des communes par exemple, les cas particuliers de Paris, Lyon et Marseille) et des mêmes compétences ; l’autre celui de la flexibilité. Toute la difficulté des réformes territoriales réside dans la tentative illusoire de vouloir faire coïncider territoire institutionnel et espaces fonctionnels, et de croire qu’il existe une échelle idéale pour l’exercice d’une compétence alors que l’aire de prestation des services varie fortement selon la nature du service rendu : le rayonnement de certains services spécialisés (hôpital) étant bien supérieur à celui de services plus banals (école primaire, crèche, poste par exemple). La notion, déjà ancienne, « d’optimum dimensionnel » (Kornprobst, 1967) ou « d’optimum

territorial » (Ortiz, 1994) rend compte de cette quête permanente de la maille idéale, capable

de résoudre tous les problèmes. La « maille optimale » serait ainsi tout à la fois un espace fonctionnel et un territoire institutionnel. Plusieurs initiatives visent à rendre opératoire cet « optimum territorial ». La proposition récente de réviser les contours des intercommunalités pour les adapter aux bassins de vie relève de cette quête du Saint Graal territorial. En érigeant la région fonctionnelle en intercommunalité, elle prétend mieux répondre aux besoins des usagers des services publics. En espace métropolitain, la quête de l’optimum territorial passe par la promotion d’un espace hybride, défini sur la base de critères morphologique (la

dans les mailles de l’appropriation et de la gestion du territoire, et principe de partition opératoire et socialisée de l’espace. » (idem : 286).

continuité du bâti définissant l’agglomération) et fonctionnel (Antheaume et Giraut, 2005 : 26). Au tournant du XXe

siècle, la promotion des « Pays » en France ou celle des comarcas en Aragon illustre également la tentative de concilier un espace fonctionnel caractérisé par une certaine « cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » et un espace doté d’une grande épaisseur historique, ancien pagus ayant vaincu les épreuves du temps (Clarimont, 2005b). Dans un monde complexe et incertain, la résurgence des Pays ne pouvait que rassurer et séduire. Maille intermédiaire s’étant diffusée rapidement, les Pays n’ont pourtant pas résisté à la réforme territoriale de 2010. Dans le domaine environnemental, la recherche de l’optimum territorial s’est traduite par la promotion d’unités de gestion définies sur une base naturelle, à l’instar du bassin versant pour la mise en œuvre de la gestion intégrée de l’eau (Clarimont, 2001). Encouragée par l’Europe et par les instances internationales, la consécration d’une territorialisation « naturelle » en bassins versants révèle cependant un certain nombre d’arrangements et de compromis : du modèle à ses applications concrètes, les écarts sont importants (Ghiotti, 2007 : 161).

Ces diverses expériences visant à concilier, sous différentes formes et avec plus ou moins de succès, les espaces fonctionnels et les territoires institutionnels posent cependant question. Certains jugent la quête d’un improbable optimum territorial vaine (Duran et Thoenig, 1996). D’autres estiment qu’elle relève du « rêve technocratique ou de l’absurdité

politique » (Mény, 1990) voire d’un « mythe » (Offner, 2006) ou d’une « utopie de la cohérence » (Gerbaux, 1999). Elle semble en tout cas difficilement conciliable avec la

conception qui prévaut, en France comme en Espagne, de collectivités territoriales à vocation généraliste (Mény, 1990). Elle a cependant au moins une vertu, celle de susciter des débats qui contribuent à faire vivre la démocratie et débouchent sur de nouvelles constructions territoriales qui confortent certains grands élus ou au contraire bousculent les rapports de force établis. Elle a pour effet paradoxal de « créer les instabilités, les désynchronisations, les

Chapitre 3 : Le développement durable,

référentiel pour l’action territoriale

« Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social » (Charte de l’environnement, article 6)

L’action territoriale subit depuis une trentaine d’années une modification profonde de ses structures sous l’effet du double mouvement d’européanisation et de décentralisation. Autrefois hégémonique, l’État est en recul tandis que s’affirment les pouvoirs locaux et intermédiaires. Cet affaiblissement de l’État s’accompagne d’une mutation de la « philosophie » de l’action. Les principes de solidarité et d’égalité entre les territoires, fondateurs de l’intervention étatique durant les Trente Glorieuses, sont relégués au second plan tandis que triomphent la compétitivité et son corollaire, l’attractivité. La fragmentation territoriale et la mise en concurrence des territoires offrent un terreau propice à l’avènement de l’ère du « projet ». Décliné à toutes les échelles territoriales et pour tout type d’intervention, le projet doit être innovant, créateur d’emploi, favoriser la cohésion sociale et respecter l’environnement. En somme, en conciliant les objectifs économiques, sociaux et environnementaux, il obéit à l’impératif de durabilité qui s’est imposé depuis les années 1990 comme le nouveau cadre normatif de l’action publique et, dans une certaine mesure, de celle des entreprises. Le développement durable est même devenu un principe constitutionnel avec l’intégration de la Charte de l’environnement (2004) à la loi constitutionnelle de mars 2005. L’article 6 de la Charte, placé en exergue, impose à l’action publique de « promouvoir un

développement durable », défini en reprenant les termes du rapport Brundtland (1987).

La production des « cadres cognitifs » de l’action, pour reprendre la formule utilisée par Pierre Muller (2006), échappe désormais à l’État. Celui-ci cesse d’être le lieu d’élaboration des normes d’action pour devenir un relai entre global et local, en charge de l’explicitation de ces normes (à travers, notamment, la production de « guides » à l’usage des élus, des techniciens voire d’associations), de leur traduction réglementaire et de la mise en place d’instruments (financiers par exemple) supposés faciliter leur mise en œuvre concrète aux échelons infra nationaux. Il se fait en quelque sorte le porte-parole et l’interprète des grands organismes internationaux, un « passeur » de notions et d’idées à traduire dans l’action. Le développement durable est l’une de ces « notions communes » (Jollivet, 2001) dont les États tentent de promouvoir la territorialisation.

Formulée au niveau global, reprise ensuite – grâce à la médiation des États mais aussi de l’UE – à tous les niveaux territoriaux, la notion de « développement durable » bénéficie d’un large consensus. Dans un monde en quête de repères, confronté à la faillite des « grands récits » et à l’échec patent des expériences communistes, le développement durable intervient à point nommé pour redonner un sens à l’histoire. Il propose une conception positive et idéale

d’un monde à construire dans lequel seraient résolues à la fois les crises écologique, sociale et économique. Par sa critique implicite du mode de développement capitaliste, par sa vision d’un monde meilleur, par sa « capacité d’arracher à la condition qui est la nôtre » (Jollivet, 2001 : 11), le développement durable suscite l’adhésion et n’est guère, dans le domaine de