L'impact de cette évolution sur la législation suisse

79. En raison des particularités inhérentes au régime politique suisse, la législation en matière d'environnement ne s'est pas faite en une fois, mais par étapes, au gré des délégations de compétence à la Confédération. Initialement en effet, la compétence législative en matière d'environnement appartenait aux cantons. Au cours du XIX^ème siècle, à la suite notamment d'un certain nombre de catastrophes naturelles dues à une exploitation intensive des ressources naturelles, on s'est toutefois rendu compte de la nécessité d'une politique commune à l'ensemble du pays, et que seule une législation globale au niveau de l'Etat fédéral peut permettre une gestion adéquate des ressources naturelles.

80. La Constitution de 1874 contient déjà des normes déléguant à la Confédération la compétence de légiférer en matière de pêche et de chasse⁵⁷ ainsi que sur les forêts⁵⁸. Sur cette base, des lois avaient été élaborées qui n'avaient pas toutes nécessairement pour but de protéger l'environnement, mais dont certaines dispositions visaient indirectement cet objectif. Par exemple, les lois sur la pêche de 1875 et 1888, élaborées sur la base de l'art. 25 aCst., contenaient des dispositions visant à lutter contre le dépeuplement des rivières pour la première, et interdisant de déverser dans l'eau des substances toxiques pour les poissons pour la seconde. Le but de ces normes était toutefois d'ordre essentiellement économique. Il faudra attendre 1973 pour que l'on confère à la loi sur la pêche une véritable dimension écologique en y introduisant une disposition reconnaissant la nécessité de protéger le milieu aquatique en tant qu'habitat pour les poissons⁵⁹.

81. En matière de forêts, il faut signaler, en 1902, l'adoption d'une loi qui posait le principe d'une interdiction de défricher. Il était possible, à certaines conditions, d'obtenir une autorisation à cet effet. Toutefois, cette autorisation était assortie d'une obligation de compenser en nature les effets du défrichement, en replantant des arbres dans la même région et sur la même surface⁶⁰. Le régime légal est d'ailleurs toujours le même aujourd'hui⁶¹. La loi de 1902 protégeait la forêt en tant qu'écosystème, même si son but était avant tout de protéger l'homme des conséquences désastreuses que peuvent avoir les défrichements (avalanches, chutes de pierre, glissements de terrains, etc.).

57 Art. 25 aCst.

58 Art. 24 aCst.

59 Cf. l'actuel art. 7 LFSP.

60 RAUSCH, p. 31 s.

61 Cf. art. 5 et 7 LFo.

II. L'impact de cette évolution sur la législation suisse

79. En raison des particularités inhérentes au régime politique suisse, la législation en matière d'environnement ne s'est pas faite en une fois, mais par étapes, au gré des délégations de compétence à la Confédération. Initialement en effet, la compétence législative en matière d'environnement appartenait aux cantons. Au cours du XIX^ème siècle, à la suite notamment d'un certain nombre de catastrophes naturelles dues à une exploitation intensive des ressources naturelles, on s'est toutefois rendu compte de la nécessité d'une politique commune à l'ensemble du pays, et que seule une législation globale au niveau de l'Etat fédéral peut permettre une gestion adéquate des ressources naturelles.

80. La Constitution de 1874 contient déjà des normes déléguant à la Confédération la compétence de légiférer en matière de pêche et de chasse⁵⁷ ainsi que sur les forêts⁵⁸. Sur cette base, des lois avaient été élaborées qui n'avaient pas toutes nécessairement pour but de protéger l'environnement, mais dont certaines dispositions visaient indirectement cet objectif. Par exemple, les lois sur la pêche de 1875 et 1888, élaborées sur la base de l'art. 25 aCst., contenaient des dispositions visant à lutter contre le dépeuplement des rivières pour la première, et interdisant de déverser dans l'eau des substances toxiques pour les poissons pour la seconde. Le but de ces normes était toutefois d'ordre essentiellement économique. Il faudra attendre 1973 pour que l'on confère à la loi sur la pêche une véritable dimension écologique en y introduisant une disposition reconnaissant la nécessité de protéger le milieu aquatique en tant qu'habitat pour les poissons⁵⁹.

81. En matière de forêts, il faut signaler, en 1902, l'adoption d'une loi qui posait le principe d'une interdiction de défricher. Il était possible, à certaines conditions, d'obtenir une autorisation à cet effet. Toutefois, cette autorisation était assortie d'une obligation de compenser en nature les effets du défrichement, en replantant des arbres dans la même région et sur la même surface⁶⁰. Le régime légal est d'ailleurs toujours le même aujourd'hui⁶¹. La loi de 1902 protégeait la forêt en tant qu'écosystème, même si son but était avant tout de protéger l'homme des conséquences désastreuses que peuvent avoir les défrichements (avalanches, chutes de pierre, glissements de terrains, etc.).

57 Art. 25 aCst.

58 Art. 24 aCst.

59 Cf. l'actuel art. 7 LFSP.

60 RAUSCH, p. 31 s.

61 Cf. art. 5 et 7 LFo.

82. En 1908, la Confédération reçoit, par l'introduction dans la Constitution de l'art. 24^bis aCst., la compétence de légiférer sur la protection et l'utilisation des eaux. Ce n'est pourtant qu'en 1971 que l'on insistera, dans la loi sur la protec-tion des eaux révisée, sur la nécessité de préserver l'eau en tant qu'écosystème.

Ce texte a remplacé une loi de 1955, loi cadre lacunaire et très peu contrai-gnante⁶².

83. D'une manière générale, la première moitié du XX^ème siècle, période de forte expansion, appelle une législation favorisant le développement technolo-gique et économique. Il faut donc attendre les années soixante pour voir naître des législations plus globales dont le but affirmé est de protéger l'environ-nement naturel⁶³.

84. En 1962, l'art. 24^sexies aCst. attribue à la Confédération la compétence de légiférer en matière de protection de la nature et du paysage. La loi sur la protection de la nature et du paysage⁶⁴ est adoptée en 1966; elle sera révisée en 1985 et en 1995, après l'adoption de la loi sur la protection de l'environ-nement⁶⁵. Ce texte propose une définition large de la protection de la nature, et apporte un certain nombre d'innovations importantes. Tout d'abord, certaines de ses dispositions s'adressent non pas aux autorités, mais aux particuliers, notamment aux propriétaires fonciers et aux exploitants des biotopes⁶⁶. Ce n'est pourtant pas le cas de l'art. 18 LPN, qui consacre la protection d'espèces animales et végétales; cette disposition s'adresse aux cantons en les enjoignant de prendre des mesures adéquates⁶⁷. Une autre nou-veauté d'importance est l'aménagement d'un droit de recours pour les organisations de protection de la nature contre les décisions prises en viola-tion de la LPN⁶⁸, même si les conditions posées à l'exercice de ce droit de recours sont extrêmement sévères⁶⁹. D'une manière générale, la LPN ne suffit pas à elle seule à assurer une protection globale de l'environnement, mais ne représente également qu'une intervention législative ponctuelle⁷⁰.

85. En 1969, la Confédération reçoit la compétence de légiférer en matière d'aménagement du territoire. Si la loi a dû se faire attendre jusqu'en 1979, un arrêté fédéral urgent est adopté dès 1972 afin d'assurer une réglementation

62 RAUSCH, p. 105 s.

63 Cf. AUBERT/MAHON, Intro. ad art. 72 ss Cst. N 1

64 LPN (RS 451).

65 LPE (RS 814.01).

66 Art. 18c LPN.

67 RAUSCH, p. 104.

68 Art. 12 LPN. Ce recours est aujourd'hui remis en cause (cf. N 738).

69 Cf. N 746.

70 RAUSCH, p. 105 s.

82. En 1908, la Confédération reçoit, par l'introduction dans la Constitution de l'art. 24^bis aCst., la compétence de légiférer sur la protection et l'utilisation des eaux. Ce n'est pourtant qu'en 1971 que l'on insistera, dans la loi sur la protec-tion des eaux révisée, sur la nécessité de préserver l'eau en tant qu'écosystème.

Ce texte a remplacé une loi de 1955, loi cadre lacunaire et très peu contrai-gnante⁶².

83. D'une manière générale, la première moitié du XX^ème siècle, période de forte expansion, appelle une législation favorisant le développement technolo-gique et économique. Il faut donc attendre les années soixante pour voir naître des législations plus globales dont le but affirmé est de protéger l'environ-nement naturel⁶³.

84. En 1962, l'art. 24^sexies aCst. attribue à la Confédération la compétence de légiférer en matière de protection de la nature et du paysage. La loi sur la protection de la nature et du paysage⁶⁴ est adoptée en 1966; elle sera révisée en 1985 et en 1995, après l'adoption de la loi sur la protection de l'environ-nement⁶⁵. Ce texte propose une définition large de la protection de la nature, et apporte un certain nombre d'innovations importantes. Tout d'abord, certaines de ses dispositions s'adressent non pas aux autorités, mais aux particuliers, notamment aux propriétaires fonciers et aux exploitants des biotopes⁶⁶. Ce n'est pourtant pas le cas de l'art. 18 LPN, qui consacre la protection d'espèces animales et végétales; cette disposition s'adresse aux cantons en les enjoignant de prendre des mesures adéquates⁶⁷. Une autre nou-veauté d'importance est l'aménagement d'un droit de recours pour les organisations de protection de la nature contre les décisions prises en viola-tion de la LPN⁶⁸, même si les conditions posées à l'exercice de ce droit de recours sont extrêmement sévères⁶⁹. D'une manière générale, la LPN ne suffit pas à elle seule à assurer une protection globale de l'environnement, mais ne représente également qu'une intervention législative ponctuelle⁷⁰.

85. En 1969, la Confédération reçoit la compétence de légiférer en matière d'aménagement du territoire. Si la loi a dû se faire attendre jusqu'en 1979, un arrêté fédéral urgent est adopté dès 1972 afin d'assurer une réglementation

62 RAUSCH, p. 105 s.

63 Cf. AUBERT/MAHON, Intro. ad art. 72 ss Cst. N 1

64 LPN (RS 451).

65 LPE (RS 814.01).

66 Art. 18c LPN.

67 RAUSCH, p. 104.

68 Art. 12 LPN. Ce recours est aujourd'hui remis en cause (cf. N 738).

69 Cf. N 746.

70 RAUSCH, p. 105 s.

transitoire⁷¹. La loi sur l'aménagement du territoire⁷² sera révisée en 1998, après l'entrée en vigueur de la LPE.

86. En 1971, la population suisse, sensibilisée elle aussi par un certain nombre de catastrophes écologiques, accepte à une large majorité de transférer à la Confédération la compétence générale pour légiférer en matière de protection de l'environnement. Après une longue aventure parlementaire, la loi sur la protection de l'environnement (LPE) est finalement adoptée le 7 octobre 1983. Elle entre en vigueur le 1^er janvier 1985. Ce texte s'appuie sur l'art. 24^septies aCst.⁷³, qui concrétise lui-même un certain nombre d'idées. Il s'agit de protéger l'homme et son environnement naturel. La protection de l'homme concerne tout d'abord la protection de sa santé, mais également la possibilité pour lui de vivre dans un environnement sain et agréable. Quant à l'environnement, il s'agit selon le message du Conseil fédéral⁷⁴, de le protéger en tant que tel, ce qui montre bien qu'au-delà de la protection de la santé des êtres humains, il faut offrir à la biosphère une protection juridique suffisante.

87. L'homme et l'environnement doivent être protégés des atteintes incommodantes ou nuisibles qui sont le fait d'un comportement ou d'une activité humaine⁷⁵. En outre, les travaux parlementaires accordent aussi une place de choix à l'idée de prévention. La protection offerte par la législation ne doit pas se borner à éviter les risques actuels, mais également permettre d'agir contre les nouvelles sources d'émissions, même en cas de simple soupçon⁷⁶. Suite à l'entrée en vigueur de la LPE, de nombreuses lois ont été révisées, afin d'améliorer la protection de l'environnement en tant que tel⁷⁷; la LPE elle-même a d'ailleurs également subi d'importantes modifications en 1995. Toutes ces modifications apportées à ces lois avaient pour but de renforcer la protection de l'environnement en tant que tel, et non pas seulement d'améliorer la protection de l'homme et de sa santé. La loi sur l'énergie⁷⁸, entrée en vigueur en 1999, s'inscrit également dans l'idée de protection de l'environnement voulue par l'art. 24^octies aCst.⁷⁹, qui impose au législateur d'encourager une consommation économe et rationnelle de l'énergie.

71 RAUSCH, p. 109 ss.

72 LAT (RS 700).

73 L'actuel art. 74 Cst.

74 Message du Conseil fédéral du 6 mai 1970 relatif à l'insertion dans la constitution d'un article 24^septies sur la protection de l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, FF 1970 I 773, 774.

75 RAUSCH, p. 126.

76 BO 1970 CN 580 et 586. RAUSCH, p. 125 et 127.

77 Pour des exemples, cf. N 82 et 85.

78 LEn (RS 730.0).

79 L'actuel art. 89 Cst.

transitoire⁷¹. La loi sur l'aménagement du territoire⁷² sera révisée en 1998, après l'entrée en vigueur de la LPE.

86. En 1971, la population suisse, sensibilisée elle aussi par un certain nombre de catastrophes écologiques, accepte à une large majorité de transférer à la Confédération la compétence générale pour légiférer en matière de protection de l'environnement. Après une longue aventure parlementaire, la loi sur la protection de l'environnement (LPE) est finalement adoptée le 7 octobre 1983. Elle entre en vigueur le 1^er janvier 1985. Ce texte s'appuie sur l'art. 24^septies aCst.⁷³, qui concrétise lui-même un certain nombre d'idées. Il s'agit de protéger l'homme et son environnement naturel. La protection de l'homme concerne tout d'abord la protection de sa santé, mais également la possibilité pour lui de vivre dans un environnement sain et agréable. Quant à l'environnement, il s'agit selon le message du Conseil fédéral⁷⁴, de le protéger en tant que tel, ce qui montre bien qu'au-delà de la protection de la santé des êtres humains, il faut offrir à la biosphère une protection juridique suffisante.

87. L'homme et l'environnement doivent être protégés des atteintes incommodantes ou nuisibles qui sont le fait d'un comportement ou d'une activité humaine⁷⁵. En outre, les travaux parlementaires accordent aussi une place de choix à l'idée de prévention. La protection offerte par la législation ne doit pas se borner à éviter les risques actuels, mais également permettre d'agir contre les nouvelles sources d'émissions, même en cas de simple soupçon⁷⁶. Suite à l'entrée en vigueur de la LPE, de nombreuses lois ont été révisées, afin d'améliorer la protection de l'environnement en tant que tel⁷⁷; la LPE elle-même a d'ailleurs également subi d'importantes modifications en 1995. Toutes ces modifications apportées à ces lois avaient pour but de renforcer la protection de l'environnement en tant que tel, et non pas seulement d'améliorer la protection de l'homme et de sa santé. La loi sur l'énergie⁷⁸, entrée en vigueur en 1999, s'inscrit également dans l'idée de protection de l'environnement voulue par l'art. 24^octies aCst.⁷⁹, qui impose au législateur d'encourager une consommation économe et rationnelle de l'énergie.

71 RAUSCH, p. 109 ss.

72 LAT (RS 700).

73 L'actuel art. 74 Cst.

74 Message du Conseil fédéral du 6 mai 1970 relatif à l'insertion dans la constitution d'un article 24^septies sur la protection de l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, FF 1970 I 773, 774.

75 RAUSCH, p. 126.

76 BO 1970 CN 580 et 586. RAUSCH, p. 125 et 127.

77 Pour des exemples, cf. N 82 et 85.

78 LEn (RS 730.0).

79 L'actuel art. 89 Cst.

88. En 1992, la Confédération reçoit également la compétence de légiférer en matière de techniques de procréation médicalement assistée et de génie génétique⁸⁰. En ce qui concerne l'utilisation du génie génétique dans le domaine non humain, l'Assemblée fédérale a adopté la loi sur le génie génétique⁸¹ qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2004. Cette loi se donne pour but de protéger non seulement l'être humain, mais également les animaux et l'environnement contre les abus en matière de génie génétique⁸². Plus particulièrement, elle doit permettre de conserver, à long terme, la diversité biologique⁸³. Elle consacre en outre le principe de précaution, l'un des grands principes du droit de l'environnement⁸⁴, en disposant que les dangers et les atteintes liés aux organismes génétiquement modifiés doivent être limités le plus tôt possible⁸⁵. L'idée que les coûts liés aux mesures prises dans le cadre de la loi sur le génie génétique doivent être assumés par celui qui les a occasionnés s'inscrit également dans la logique du droit de l'environ-nement⁸⁶.

89. On retrouve ainsi dans l'élaboration de la législation en matière de protection d'environnement en Suisse une évolution correspondant à celle des idées et à la prise de conscience de l'urgence des problèmes environnemen-taux⁸⁷. En effet, A l'exception des forêts qui ont très tôt bénéficié d'une protection juridique, il a fallu attendre la deuxième moitié du XX^ème siècle, les années septante plus précisément, pour voir adoptée une législation efficace qui protège l'environnement en tant que tel, et non pour son seul potentiel économique. Les années quatre-vingt ont été une période de vaches maigres, avant que les années nonante ne voient l'avènement d'une législation toujours plus précise et efficace.

90. La même évolution est perceptible dans d'autres pays, notamment en France⁸⁸. Sur le plan international, c'est à partir des années soixante que les traités et les conventions se sont multipliés, le mouvement s'intensifiant sensiblement dans les années septante puis à nouveau dès le début des années nonante. On dénombre aujourd'hui plus de trois cents traités multilatéraux et plus de neuf cents traités bilatéraux qui se rapportent directement ou

80 Art. 24^novies aCst. et art. 119 Cst.

81 Loi fédérale du 21 mars 2003 sur l'application du génie génétique au domaine non humain (LGG;

RS 814.91).

82 Art. 1 al. 1 let. a LGG.

83 Art. 1 al. 2 let. b LGG.

84 Cf. N 379 ss.

85 Art. 2 al. 1 LGG.

86 Art. 2 al. 2 LGG.

87 Cf. surtout N 41 ss.

88 PRIEUR, Droit de l'environnement, N 23 s. Pour un aperçu de l'évolution de la législation en Allemagne, cf. BOTHE/SPENGLER, p. 421 ss.

88. En 1992, la Confédération reçoit également la compétence de légiférer en matière de techniques de procréation médicalement assistée et de génie génétique⁸⁰. En ce qui concerne l'utilisation du génie génétique dans le domaine non humain, l'Assemblée fédérale a adopté la loi sur le génie génétique⁸¹ qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2004. Cette loi se donne pour but de protéger non seulement l'être humain, mais également les animaux et l'environnement contre les abus en matière de génie génétique⁸². Plus particulièrement, elle doit permettre de conserver, à long terme, la diversité biologique⁸³. Elle consacre en outre le principe de précaution, l'un des grands principes du droit de l'environnement⁸⁴, en disposant que les dangers et les atteintes liés aux organismes génétiquement modifiés doivent être limités le plus tôt possible⁸⁵. L'idée que les coûts liés aux mesures prises dans le cadre de la loi sur le génie génétique doivent être assumés par celui qui les a occasionnés s'inscrit également dans la logique du droit de l'environ-nement⁸⁶.

89. On retrouve ainsi dans l'élaboration de la législation en matière de protection d'environnement en Suisse une évolution correspondant à celle des idées et à la prise de conscience de l'urgence des problèmes environnemen-taux⁸⁷. En effet, A l'exception des forêts qui ont très tôt bénéficié d'une protection juridique, il a fallu attendre la deuxième moitié du XX^ème siècle, les années septante plus précisément, pour voir adoptée une législation efficace qui protège l'environnement en tant que tel, et non pour son seul potentiel économique. Les années quatre-vingt ont été une période de vaches maigres, avant que les années nonante ne voient l'avènement d'une législation toujours plus précise et efficace.

90. La même évolution est perceptible dans d'autres pays, notamment en France⁸⁸. Sur le plan international, c'est à partir des années soixante que les traités et les conventions se sont multipliés, le mouvement s'intensifiant sensiblement dans les années septante puis à nouveau dès le début des années nonante. On dénombre aujourd'hui plus de trois cents traités multilatéraux et plus de neuf cents traités bilatéraux qui se rapportent directement ou

80 Art. 24^novies aCst. et art. 119 Cst.

81 Loi fédérale du 21 mars 2003 sur l'application du génie génétique au domaine non humain (LGG;

RS 814.91).

82 Art. 1 al. 1 let. a LGG.

83 Art. 1 al. 2 let. b LGG.

84 Cf. N 379 ss.

85 Art. 2 al. 1 LGG.

86 Art. 2 al. 2 LGG.

87 Cf. surtout N 41 ss.

88 PRIEUR, Droit de l'environnement, N 23 s. Pour un aperçu de l'évolution de la législation en Allemagne, cf. BOTHE/SPENGLER, p. 421 ss.

rectement à l'environnement⁸⁹. En outre, il existe un très grand nombre de résolutions émanant d'organisations intergouvernementales ou de conférences

rectement à l'environnement⁸⁹. En outre, il existe un très grand nombre de résolutions émanant d'organisations intergouvernementales ou de conférences