Une même histoire législative mais des configurations institutionnelles différentes L’histoire de l’intercommunalité en France est marquée par une résistance au

regroupement communal imposé par l’État. Les agglomérations françaises s’inscrivent dans une trajectoire historique mais chacune d’elle garde des caractéristiques d’accord ou d’opposition face à la succession de formes législatives intercommunales. C’est le cas des trois intercommunalités à l’étude. Leurs histoires s’élaborent dans le sillage des réformes législatives mais leurs identités économiques, politiques et sociales se construisent selon des décisions locales.

Dans l’histoire française des collectivités locales, les premières formes d’intercommunalités ont lieu dès la création des communes sous la forme de conférences intercommunales172.

La charte communale de 1884 autorise les groupements de communes autour d’objectifs précis et d’intérêts opérationnels. Ces regroupements fonctionnels de communes se créent pour la construction d’infrastructures coûteuses ou de gestion de service en réseau (comme les réseaux d’eau, d’assainissement, le transport ou la gestion des déchets). Ces intercommunalités se réalisent sous forme « d’ententes » entre communes. Les premières structures juridiques sont les syndicats de communes à vocation unique créés par la loi du 22 mars 1890. Ils resteront les seules formules ayant un statut juridique jusqu’à l’ordonnance du 5 janvier 1959 sur les districts urbains173. L’objectif de l’ordonnance de 1959 est, de nouveau, de mettre en place des intercommunalités fonctionnelles, selon des géométries variables, au gré des nécessités techniques et des évolutions physiques des villes. En effet, les années 1960 marquent les débuts de l’explosion urbaine. Le cinquième plan quinquennal de planification de l’État est particulièrement ambitieux sur le taux de progression des équipements collectifs. C’est la création des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) et des syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU). L’agglomération havraise s’est structurée autour de plusieurs SIVU. Il existait des syndicats intercommunaux, rassemblant de deux à cinq communes, autour des transports collectifs ou de l’eau potable mais aussi, comme nous l’avons vu, autour de l’hygiène et de la santé.

Créés par voie d’ordonnance d’État, les syndicats –qu’ils soient uniques ou mixtes– attisent les oppositions locales contre l’imposition « par le haut » de l’intercommunalité. De fait, les quatre premières communautés urbaines sont créées par voie législative en décembre 1966174 : les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Strasbourg et de Lyon. Cette forme de coopération intercommunale, fortement intégrée, organise le transfert de douze domaines de compétence, parmi lesquels les plans directeurs d’urbanisme, les zones d’aménagement,

172 _{La charte communale du 5 avril 1884 a transposé aux communes les dispositions sur les ententes et} conférences interdépartementales prévues par la loi du 10 août 1871.

173 _{BERNARD-GÉLABERT Marie-Christine, L’intercommunalité, LGDJ, Paris, 2004 (5}ème _édition). 174 _{Loi n°66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines.}

les services de secours et de lutte contre l’incendie, les transports urbains de voyageurs, l’eau, l’assainissement et la voirie. Le conseil de communauté dispose d’un pouvoir fiscal propre. La communauté urbaine de Lyon entre en activité le 1er janvier 1969.

Certains maires font obstacle aux fusions de communes imposées par la loi Marcellin de juillet 1971175. Ils choisissent de former des regroupements communaux volontaires afin de contrecarrer la loi sur les communautés urbaines. André Morice, maire de Nantes de 1965 à 1977, crée en novembre 1967 la première structure intercommunale de l’agglomération nantaise : l’ACRN (association communautaire de la région nantaise, 36 communes). Les missions de cette association de communes, librement consentie, sont principalement tournées vers la production d’études et de recherches. Daniel Peneau explique que « la réalité de

l’aménagement actuel trouve en grande partie son origine dans le rapport dialectique complexe qui va dès lors s’établir entre l’État d’une part, et les communes regroupées au sein d’une structure syndicale qu’elles se sont données d’autre part »176. L’histoire de l’agglomération nantaise est un parcours intéressant pour comprendre les trajectoires des intercommunalités face au maintien de l’État planificateur des années 1970-1980.

Le chapitre de présentation a montré que l’aménagement et le renforcement des capacités de tonnage du port de St-Nazaire mettent fin à la prédominance du port de Nantes. L’agglomération nantaise doit trouver de nouveaux moyens de développement économique et urbain. Pourtant, les communes de l’ACRN continuent de refuser la création d’une communauté urbaine. Des SIVU sont créés en fonction des besoins, selon le regroupement de plusieurs communes en fonction des projets, dans la plupart des cas sur la base d’une adhésion volontaire. Par exemple, les années 1970 voient la création du SIVRAN (syndicat intercommunal de la voirie rapide de l’agglomération nantaise) en 1973 et du SITPAN (syndicat intercommunal des transports de l’agglomération nantaise) en 1975. Selon certains observateurs, ce patchwork n’est pas un obstacle à l’efficacité de la construction de l’agglomération. Au contraire, les élus et les administrateurs territoriaux apprennent à travailler ensemble (Floch, 1996). Cette succession de créations de SIVU peut aussi être décrite comme une attitude d’opposition politique systématique aux schémas de planification réalisés par l’État177.

175 _{La loi Marcellin du 16 juillet 1971 confirme ce pressentiment d’un projet de plan de fusion afin de favoriser} le groupement de communes dans chaque département. L’application fut longue, et finalement peu fructueuse, en raison des nombreuses oppositions des maires.

176 _{Daniel PENEAU, « La solitude des aménageurs. Evolution du projet urbanistique nantais depuis 1919 », In} Cahier de l’Institut Kervegan, Nantes Métropole, quelles solidarités ? Nantes, novembre 2000, p.18

177 _{L’OREAM, dont il a été question dans le chapitre de présentation, a donné lieu à un schéma directeur} d’aménagement du territoire de Nantes / St-Nazaire dont les conclusions opérationnelles ne verront le jour que vingt ans plus tard (par exemple, le Pont de Cheviré ou l’autoroute Nantes-Paris). L’aéroport du Nord de l’agglomération, présenté dans ce schéma directeur, est encore controversé aujourd'hui. Le SDAU de 1970 – même s’il a servi de base à la réalisation des POS– est rejeté par la commission locale d’aménagement et d’urbanisme en 1973.

La nouvelle équipe municipale issue des élections de 1977 créé une agence d’études urbaines de l’agglomération nantaise (AURAN) en 1978 pour avoir un lieu d’études et de propositions sur la mise en place du SIVOM. La nouvelle équipe menée par Alain Chénard, maire de Nantes de1977 à 1983, porte l’idée que « l’ensemble des élus, quelle que soit leur

tendance politique, issus des élections municipales de 1977, avait souhaité voir évoluer l’organisation de l’agglomération nantaise vers une structure plus efficace qu’un ensemble de syndicats à vocation unique où se dispersaient les énergies et les moyens »178. Ce pas est franchi en 1980 avec la création du SIMAN (syndicat intercommunal à vocation multiple de l’agglomération nantaise, 19 communes).

Les compétences obligatoires du SIMAN sont l’urbanisme, le transport public, la voirie, l’hébergement des gens du voyage, le traitement des déchets et l’action foncière. Certaines compétences optionnelles, au choix, sont retenues : l’assainissement, l’incendie et la sécurité, l’équipement et le développement économique. D’autres compétences viennent compléter cette liste les années suivantes : en 1983, l’action en faveur des personnes handicapées ; en 1985, la gestion des refuges pour animaux errants ; en 1991, l’environnement et le cadre de vie. Jean-Marc Ayrault, élu maire de Nantes en 1989, est le dernier président de la SIMAN, car, en 1992, la forme institutionnelle intercommunale évolue vers la création du District de l’agglomération nantaise. Le District est composé des 19 communes de la SIMAN et d’une seule nouvelle commune. Il ne reçoit plus de participation financière des communes mais une fiscalité locale directement auprès des contribuables, c'est-à-dire une part de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et de la taxe sur le foncier bâti. Une agence de développement économique se met en place en 1998 pour promouvoir et développer ce territoire, Nantes Métropole Développement.

La loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale crée les établissements publics de coopération intercommunale. Elle élargit les capacités de fonctionnement autonome et les compétences transférées par les communes aux intercommunalités, sans introduire de changement majeur par rapport à l’esprit des SIVOM. Le District de l'agglomération nantaise devient la Communauté urbaine de Nantes le 1er janvier 2001 (24 communes).

Comment l’histoire conflictuelle du regroupement communal, en France, depuis le 19ème siècle pouvait-elle présager d’un tel consensus institutionnel dans le début des années 2000 ? Entre 1999 et 2004, 155 communautés d’agglomérations et 939 communautés de communes sont créées (voir figure n°4). Les politistes se sont intéressés à l’ampleur du succès quantitatif qu’a eu la loi de juillet 1999. Selon leurs analyses, plusieurs arguments expliquent et nuancent cette idée de consensus institutionnel autour des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

D’une part, la loi Chevènement est le résultat d’une série de lois sur l’organisation des territoires dans les années 1990. Rémy Le Saout et François Madoré rappellent que cinq grandes réformes ont été adoptées dans une même décennie179. Il y a donc un contexte législatif qui pousse les élus locaux, non plus à accepter ou à refuser le fait intercommunal, mais à négocier les conditions de la mise en place et de leur participation à une intercommunalité. D’autre part, les études insistent sur le rôle central qu’ont eu les incitations financières et fiscales proposées par la loi de juillet 1999 (Estèbe, 2004). Il y a plusieurs éléments. Pour les recettes, la mise en place d’EPCI à fiscalité propre suppose de mettre en place, plus ou moins progressivement, une taxe professionnelle unique (TPU). C’est l’EPCI qui perçoit, à la place des communes, la taxe professionnelle. Il perçoit aussi d’autres recettes fiscales telles que la taxe d’ordures ménagères. Surtout il perçoit une importante dotation de fonctionnement de la part de l’État. Pour les dépenses, l’EPCI utilise ce budget pour mettre en œuvre les compétences transférées. Il reverse aux communes une dotation de compensation de la taxe professionnelle et une dotation de solidarité dont les critères de partage entre les communes sont décidés par les élus communautaires. Ces incitations financières peuvent devenir de véritables leviers pour forcer des communes à créer ou à intégrer un EPCI.

Un autre levier est le rôle central, donné par la loi de juillet 1999, du préfet dans la création et dans l’extension d’une intercommunalité. L’initiative de la création d’un EPCI revient soit à un ou plusieurs conseils municipaux qui transmettent leur demande au préfet, soit au préfet unilatéralement après avis de la commission départementale de coopération intercommunale. Ensuite, c’est au préfet d’établir la liste des communes qui peuvent s’inscrire dans le périmètre de l’EPCI. Lui seul peut engager une procédure d’extension du périmètre, après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale. De façon plus informelle, Emmanuel Négrier évoque le rôle de promotion qu’ont joué les préfets auprès des acteurs décisionnels locaux (Négrier, 2005). Mais formellement, on sait que la décision du préfet n’est pas liée pour la création des EPCI, pour l’extension de périmètre ou encore pour le retrait d’une commune. Dire que sa décision « n’est pas liée » signifie que le préfet n’est pas obligé de prendre une décision dans un sens dès lors que certaines conditions sont remplies. Le préfet dispose d’un pouvoir d'appréciation propre et autonome.

179 _{On notera : la loi d’administration territoriale de la république de février 1992 ; la loi d’orientation pour} l’aménagement et le développement du territoire de février 1995 ; la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable des territoires de juin 1999 ; la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de juillet 1999 ; et la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain de décembre 2000. Lire : LE SAOUT Rémy et MADORÉ François, « Introduction », in Les effets de l’intercommunalité, LE SAOUT Rémy et MADORÉ François (sous la direction), Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2004.

L’analyse de l’inscription d’une approche territoriale de prévention et de gestion des risques collectifs dans les EPCI part du constat de construction territoriale et institutionnelle des établissements publics de coopération intercommunale.

L’agglomération de Lyon a le statut de communauté urbaine par la loi sur les communautés urbaines de 1966. Elle a suivi les évolutions de la législation et s’est mis en conformité avec « les conditions d’application de la taxe professionnelle unique, la dotation

de solidarité communautaire et la poursuite des missions (…) dans un sens qui la rapprocherait des compétences prévues pour les nouvelles communautés urbaines dans la loi de juillet 1999 »180_{. Aujourd'hui, la communauté urbaine de Lyon est composée de 57}

communes. Elle cherche à s’imposer au niveau des grandes métropoles européennes. C’est un des trois EPCI ayant la composition communale la plus élevée181.

De loin, l’histoire de l’institutionnalisation de l’agglomération nantaise donne une impression d’apparente linéarité entre les regroupements de communes des années 1980 avec le syndicat intercommunal à vocation multiple de l’agglomération nantaise qui devient, en 1992, le District de l’agglomération nantaise pour se transformer en communauté urbaine en janvier 2001. De près, cette histoire est le fruit de positions politiques qui s’opposent aux regroupements de communes imposés par l’État.

L’agglomération havraise est le résultat de la mise en commun des précédents SIVU. Elle suit le mouvement historique de coopération intercommunale amorcé et prend la forme d’une communauté d’agglomération, la CODAH (communauté d’agglomération du Havre, 17 communes). Mais c’est aussi le reflet d’une agglomération où l’économie et le développement urbain sont sous perfusion des financements d’État.

Les EPCI ne sont pas le résultat consensuel de plusieurs années de réformes législatives. Selon nous, ce sont des configurations institutionnelles, c'est-à-dire que : « les différents

enchaînements, jusqu’à la mise en œuvre de la loi Chevènement, se succèdent logiquement depuis un moment fondateur, dans les années 1960, où aucun des jeux n’était fait d’avance, mais qui a engendré ce que l’on pourrait appeler ici ‘une configuration institutionnelle’. Celle-ci prescrit des rôles, dont les acteurs successifs ont le plus grand mal à se départir. Elle constitue aussi un réceptacle fonctionnel à des opportunités conjoncturelles, endogènes (le contenu d’un projet) ou exogènes (la loi Chevènement) »182_.

180 _{Adoption de statuts pour la communauté urbaine, actualisation des compétences dans des domaines} d’activités déjà exercés, travaux de la commission spéciale dans le cadre de la loi Chevènement en date du 12 juillet 1999, Séance publique du 12 juillet 1999, Délibération n°2004-2042, Délégation générale des ressources, Grand Lyon.

181 _{L’agglomération de Besançon comporte 59 communes et l’agglomération de Lille a 85 communes.}

182 _{NÉGRIER Emmanuel, La question métropolitaine. Les politiques à l’épreuve du changement d’échelle} territoriale, Presse Universitaire de Grenoble, Grenoble, 2005, p.121.

Dans cette définition, la succession des événements entre les années 1960 et 2000, décrite par l’auteur, concerne notamment l’explosion économique et urbaine des agglomérations. Dans le sillage des lois de décentralisation des années 1980, un mouvement de libéralisation de l’économie touche le secteur public. Les personnels territoriaux –élus et administratifs– se professionnalisent. Les agglomérations urbaines acquièrent une autonomie administrative qui leur procure de plus en plus de pouvoir politique face à aux institutions d’État. Mais elles sont aussi de plus en plus concurrentes entre elles.

Il faut se garder de voir, dans la succession des réformes législatives, une linéarité héritée du 19ème _{siècle qui expliquerait le succès quantitatif des établissements publics de}

coopération intercommunale (EPCI). Ce consensus est porté par des incitations financières indiscutables dans un contexte économique dégradé. Il est aussi porté par des acteurs publics décisifs, comme le préfet de département. Les EPCI sont des configurations territoriales et institutionnelles propres à chaque histoire sociale, aux choix de développement économique ou à une culture politique. Ils ne sont pas des périmètres adéquats, rationnels et opérationnels.

Cette définition incite à regarder comment les agents publics porteurs d’une action territoriale de prévention et de gestion des risques ont saisi la loi de juillet 1999 sur le statut des EPCI pour ouvrir une « fenêtre d’opportunité » dans le développement économique et urbain des agglomérations.

2. La création des EPCI en 1999 : une fenêtre d’opportunités pour l’émergence d’une