O regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário (Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio) parece ser uma segunda edição reformulada, pensada, discutida através de debate público, largamente participado , do Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de Maio, ao mesmo tempo que parece ir procurando desbravar um caminho para a conquista na construção da autonomia das escolas, que se nos apresenta como o fio condutor que tem vindo a ser aperfeiçoado (pelo menos a nível normativo).
No Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, realçam-se conceitos de direcção,
gestão, autonomia, projecto educativo, comunidade educativa, contratos de autonomia,
que parecem ser indissociáveis uns dos outros. Todos estes conceitos contribuem para a definição deste modelo de administração e gestão, estabelecendo-se entre eles uma dialéctica de acção e de dependência como que tornando as partes o complemento para a realização do todo.
No primeiro parágrafo do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 115-A/98 encontram-se explicitados os seus objectivos gerais: autonomia das escolas (entendida como um processo gradual); descentralização; democratização; assegurar uma efectiva igualdade de oportunidades; qualidade do serviço público de educação.
Também ao longo do preâmbulo, podemos encontrar a concepção de escola que este modelo preconiza. A escola é entendida como o centro de políticas educativas, dotada de um projecto educativo próprio. Considera-se a escola inserida na comunidade e capaz de estabelecer parcerias sócio-educativas, assumindo e partilhando responsabilidades com toda a comunidade educativa.
Este decreto concede à escola uma autonomia relativa com alguma flexibilidade organizativa, num quadro de regras fundamentais comuns a todas as escolas. Contudo, consagra um conceito mais alargado de autonomia (Sousa, 2000, p. 74), em relação aos documentos legais anteriores. Faz-se uma referência especial à educação pré-escolar e ao 1.º ciclo, dando-lhes a possibilidade de formar agrupamentos. Preconiza-se ainda uma nova atitude da administração (central, regional, e local) que possibilite melhores respostas aos desafios da mudança e a uma maior eficácia.
À administração é imputado o papel do apoio e regulação, da compensação das desigualdades e uma transferência gradual de competências para a escola.
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Em suma, os princípios fundamentais destes modelos são:
Democratização e participação de todos os intervenientes no processo educativo é reconhecido a todos os membros da comunidade educativa o direito de escolher através de eleição os respectivos órgãos de administração e gestão das escolas;
Representatividade dos órgãos de administração e gestão pretende-se salvaguardar a representação dos interesses de toda a comunidade educativa dando-lhe assento na Assembleia de Escola e no Conselho Pedagógico;
Estabilidade e eficiência da gestão escolar;
Transparência dos actos de administração e gestão;
Primado dos critérios pedagógicos e científicos sobre os administrativos;
Responsabilização do Estado e dos diversos intervenientes no processo educativo.
Neste modelo de direcção, administração e gestão, entende-se como autonomia a capacidade de a escola tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro e organizacional .
A autonomia é possível de concretizar através de três documentos:
Projecto educativo que estabelece os princípios, valores, metas e estratégias que orientam a actividade da escola;
Regulamento interno que define o regime de funcionamento da escola, estrutura organizativa, direitos e deveres dos membros da comunidade educativa;
Plano anual de actividades em que se especifica a programação e organização das actividades e identificação dos recursos.
Este diploma afasta uma solução normativa de modelo uniforme de gestão e adopta uma lógica de matriz consagrando regras claras de responsabilização . Assim, a autonomia é concedida de uma forma gradual através de contratos de autonomia (Preâmbulo, Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio).
O contrato de autonomia é definido como o acordo celebrado entre a escola, o Ministério da Educação, a administração municipal e, eventualmente, outros parceiros interessados (art. 48.º, nº1). Os contratos de autonomia revelam abertura ao alargamento das margens de autonomia das escolas, na base de projectos e numa lógica de contratualização e de localização da escola. Contudo, volvidos seis anos ainda não foi celebrado nenhum contrato de autonomia, nem foram dados os passos necessários para a sua concretização. Será que algum dia se irão celebrar os contratos de autonomia?
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Na análise deste documento legal observamos algumas indefinições. Se por um lado estão consagradas neste decreto alguma abertura e alguma flexibilidade normativa, como por exemplo ao afirmar que afasta uma solução normativa de modelo uniforme de gestão e adopta uma lógica de matriz (Decreto-Lei n.º 115-A/98), por outro, parece deixar alguma incerteza quando declara que mediante certas condições as escolas podem gerir melhor os recursos educativos (ibidem). Quais são essas condições?
Concretamente, nenhum contrato de autonomia foi celebrado e as escolas continuam a aguardar orientações para os efectuar. Será que alguma vez os vão realizar? Então se os contratos de autonomia eram uma forma gradual de a escola adquirir e construir a sua autonomia e não se celebraram, perguntamos a que nível se situa a autonomia da escola?
Segundo Formosinho e Machado (2000a, p. 53), da discussão que antecedeu a aprovação deste novo diploma, eram atribuídas ao governo as seguintes intenções:
1. desresponsabilização do Estado pelo sistema público de ensino, apesar do seu desmentido explícito no preâmbulo do projecto de diploma em discussão;
2. incentivo de uma categorização diferenciadora dos estabelecimentos pelo seu estádio contratual de autonomia;
3. subversão dos concursos e incentivos aos clientelismos pela introdução da possibilidade de atribuição a cada escola de uma quota de renovação do contrato de docentes não pertencentes aos quadros para a satisfação das suas necessidades;
4. engodo contratual pela não especificação das atribuições dos diversos níveis (central, regional e local) da Administração Educacional no cumprimento do contratado e dos critérios que presidirão à avaliação no final do contrato de autonomia da primeira fase . De facto, apesar do discurso ser de descentralização, assistimos a uma centralização desconcentrada como nos indica também a concepção de contrato de autonomia que é definido como o acordo celebrado entre a escola, o Ministério da Educação, a administração municipal e, eventualmente, outros parceiros interessados (art. 48.º, n.º 1).
O caminho para a autonomia da escola parece-nos que ainda tem muito que percorrer. Porém, têm-se vindo a construir etapas para a sua concretização e os documentos legais publicados, as discussões que se têm realizado, os debates, a própria experiência que se tem adquirido, a avaliação realizada, parece-nos, que se têm traduzido em aprendizagens que a escola tem realizado no caminho percorrido.
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Mas o Jardim de Infância a nível administrativo não se encontra só na dependência da administração central, mas também da administração local, concretamente das autarquias locais. Por isso, consideramos igualmente pertinente fazer o enquadramento da administração local municipal para melhor compreendermos a teia de relações que se estabelecem em redor dos jardins de infância da rede pública e da educação pré-escolar.