A necessidade da criação do instrumento das ZEIS está relacionada a um problema estrutural, que remonta à Lei de Terras, de 1850, quando é instituída a propriedade fundiária no Brasil. Ao privilegiar os que já detinham a terra ou os que possuíssem poder aquisitivo para comprá-la, instala-se em nosso país a extrema desigualdade no acesso à propriedade fundiária. Um desequilíbrio que iria reproduzir-se a cada novo estágio do desenvolvimento do país, não se alterando a forma com que as cidades reproduziam a
segregação social dos períodos antecedentes (FERREIRA; MOTISUKE, 2007).
A defesa por cidades mais justas e menos desiguais mobilizou a sociedade em torno do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, garantiu a inclusão da função social da propriedade na Constituição de 1988 e treze anos depois aprovou o Estatuto da Cidade, que regulamenta as ZEIS como o principal instrumento de garantia de direitos da propriedade fundiária urbana. As ZEIS trazem o reconhecimento dos locais de moradia de grande parcela da população urbana, ainda que informais, como parte da cidade.
O instrumento das ZEIS tem como concepção básica incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita o estabelecimento de um padrão urbanístico próprio para o assentamento, mediante um plano específico de urbanização (CYMBALISTA, 2001/2).
As ZEIS visam atender à diretriz da Política Urbana prevista no Artigo 2°, Inciso XIV do Estatuto da Cidade: “[...] regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas pela população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais” (BRASIL, 2001).
São alguns dos objetivos das ZEIS:
- Permitir a inclusão de parcelas marginalizadas da cidade, por não terem tido possibilidades de ocupação do solo urbano dentro das regras legais;
- Permitir a introdução de serviços e infraestrutura urbanos nos locais em que antes não chegavam, melhorando as condições de vida da população; - Regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois, em se reduzindo as diferenças de qualidade entre os padrões de ocupação, reduzem-se também as diferenças de preços entre as terras;
- Introduzir mecanismos de participação direta dos moradores no processo dedefinição dos investimentos públicos em urbanização para a consolidação dos assentamentos;
- Aumentar a arrecadação do município, pois as áreas regularizadas passam a poder pagar impostos e taxas – vistas nesse caso, muitas vezes, com bons olhos pela população, pois os serviços e infraestrutura deixam de ser vistos como favores, e passam a ser obrigações do poder público;
- Aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda. (CYMBALISTA, 2001/2, p.156)
As ZEIS podem ter classificações distintas, em função das formas de uso e ocupação já existentes ou podem ser planejadas com normas e parâmetros diferenciados:
Terrenos públicos ou particulares ocupados por assentamentos precários de baixa renda passíveis de regularização urbanística e regularização jurídica da posse da terra;
Loteamentos irregulares e clandestinos;
Terrenos não edificados, subutilizados ou não utilizados, caso sejam destinados à implantação de programas habitacionais de interesse social;
Áreas com concentração de habitação coletiva precária de aluguel (cortiços), onde haja interesse público na promoção de programas habitacionais. (MIRANDA; MORAES, 2007, p. 418).
No Brasil, os instrumentos urbanísticos e jurídicos mais frequentemente adotados para se proceder à Regularização Fundiária de um assentamento humano são as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), que é um instrumento urbanístico, a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e o Usucapião Especial de Imóvel Urbano, que são instrumentos jurídicos que se aplicam aos assentamentos autoproduzidos, que foram resultado de ocupação. As ZEIS são um instrumento claramente identificado com a Regularização Urbanística da área, uma dimensão fundamental da Regularização Fundiária (ROLNIK et al, 2006).
A regularização fundiária tem sido adotada das mais variadas formas pelo Poder Público. Em pesquisa coordenada por Alfonsin, em 1996, em diversas cidades brasileiras, constatou-se a existência de três visões predominantes sobre a regularização fundiária: a regularização fundiária como regularização jurídica dos
lotes, a regularização fundiária como urbanização do assentamento, a regularização fundiária como regularização urbanística. Na concepção de Alfonsín, a regularização fundiária é uma intervenção que deve abranger um trabalho jurídico, urbanístico, físico e social:
Regularização fundiária é um processo conduzido em parceria pelo Poder Público e a população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, urbanística e social de uma intervenção que, prioritariamente, objetiva legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia, e acessoriamente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem como incentiva o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do projeto. (ALFONSÍN, 2007, p. 78)
Apesar da importância das ZEIS para a garantia de permanência de populações que ocupam o solo urbano através da informalidade, em condições que não se coadunam com as normas urbanísticas e sem a titulação da terra, questiona-se a efetividade do instrumento.
Em uma análise de experiências representativas de ZEIS no Brasil, Ferreira e Motisuke (2007) constatam que seus resultados não foram tão eficazes para a produção e melhoria habitacional. Alguns problemas se evidenciaram na implementação das ZEIS, sendo alguns dos mais preocupantes: a competência dos municípios
na sua implementação; a baixa qualidade arquitetônica, urbanística e ambiental, com a institucionalização dos mínimos de bem estar produzidos pela espoliação urbana, legitimando esses parâmetros; as disputas políticas envolvendo o instrumento, que toca na questão da propriedade do solo urbano (FERREIRA; MOTISUKE, 2007).