Source : SHARE
L’enquête montre que le taux de logements adaptés est élevé dans les pays d’Europe du Nord, relativement bas en France, en Suisse et en Allemagne, et quasi inexistant en Espagne et en Italie. Si on se concentre sur les personnes âgées de plus de 80 ans, les plus concernées par le besoin d’adaptation, la
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50-59 ans 60-69 ans 70-79 ans 80 ans et +
proportion bénéficiant d’aménagements spéciaux dans leur résidence est de 45 % aux Pays-Bas, 38 % en Israël et plus de 20 % en Allemagne, au Danemark et en Suède. Pour cette catégorie d’âge, la France est dans une position intermédiaire avec 18 %. On note que le taux d’aménagement progresse très fortement entre les 70-79 ans et les plus de 80 ans, ce qui semble montrer que les adaptations sont peu anticipées.
Jusqu’à présent, les politiques publiques françaises, qui ont pris la forme de plans « grand âge » successifs, comportaient un volet logement très faible, avec une approche trop centrée sur l’offre médicosociale ou sur la qualité de vie des personnes âgées, entendue de manière très générale. Trois plans ont été dotés de moyens financiers substantiels : le plan « Vieillissement et solidarités », qui a suivi la canicule, pour la période 2004-2007, puis le plan « Solidarité grand âge » pour la période 2007-2012, sont avant tout des plans de renforcement de l’offre de services en établissement et à domicile. Le plan « Alzheimer 2008-2012 » intègre des actions de diagnostic et d’adaptation du logement, mais reste centré sur la recherche, le soin et l’aide aux aidants.
Le plan « Bien vieillir », programmé sur 2007-2009, ne relève pas de cette approche de programmation financière et a surtout vocation à dessiner des orientations et à mettre en cohérence les politiques publiques dédiées au vieillissement. Il comporte une petite partie sur le logement, avec des éléments sur la prévention des chutes des personnes âgées (diffusion d’un guide de l’INPES) et la promotion de l’habitat intergénérationnel (diffusion de la charte
« Un toit, deux générations », cf. infra), mais il est surtout axé sur le bien-être : préparation de la retraite, nutrition, sport, bon usage des médicaments. Le comité de pilotage et les groupes de travail de ce plan rassemblent des compétences issues pour l’essentiel du monde de la santé mais aucun représentant du monde de l’habitat ou du logement.
Au contraire, dans les pays enregistrant les meilleurs résultats, des politiques du logement centrées sur le maintien à domicile des personnes âgées dépendantes ont été conduites. Ainsi, le Danemark a engagé à la fin des années 1980 une politique immobilière dynamique qui a signifié l’arrêt de toute nouvelle construction de maison de retraite et la diminution du nombre de places disponibles. Aujourd’hui, le placement en maison de retraite concerne moins de 6 % des personnes âgées alors qu’il représentait 16 % des personnes de plus de 75 ans en 1982. A été engagée, en parallèle, une politique de construction de logements à destination des personnes âgées en perte d’autonomie, leur offrant la possibilité d’accéder facilement à des locaux adaptés et à des services
spécifiques. Tous les logements nouveaux construits ces dernières années doivent être accessibles facilement aux personnes âgées. Quand une personne âgée a des difficultés physiques dans son logement, la commune doit l’aménager ou, si possible, lui en proposer un autre plus adapté, de superficie équivalente, à proximité. Depuis le 1er juillet 2002, les personnes âgées éligibles peuvent choisir l’endroit où elles souhaitent résider. La prise en charge des personnes âgées a été simplifiée pour assurer une plus grande cohérence des interventions : depuis 1992, l’ensemble du secteur (services sociaux, aide à domicile, établissements, santé primaire et organisation de l’habitat destiné aux personnes âgées) relève des municipalités.
L’Allemagne, pour sa part, s’est engagée fortement dans une politique dite de
« maisons intergénérationnelles »1, lancée en 2005 par le gouvernement dirigé par la chancelière Angela Merkel. Ce programme vise à répondre au problème du recul démographique, expliqué en partie par la difficulté pour les femmes de concilier vie professionnelle et vie familiale, en raison du manque de structures publiques d’accueil de la petite enfance. Une « maison des générations » comporte des services de garde d’enfant, d’aide à la parentalité, organise des activités destinées aux différentes classes d’âge ; les personnes âgées peuvent tenir le rôle de « grand-parent d’adoption » et participer ainsi à l’activité de garde d’enfant. Cette politique met fortement en avant un modèle d’entraide entre générations.
Au Royaume-Uni, la stratégie nationale « Lifetime Homes, Lifetime Neighbour-hoods » a été adoptée en 2008 et part de la double exigence de travailler sur l’environnement et non seulement sur les logements, et d’unifier les services de soins, d’aide à la personne et d’aménagement du logement, en créant des guichets uniques.
2.2. L’éparpillement des dispositifs publics
Les acteurs intervenant dans l’adaptation des logements des personnes âgées sont multiples : l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), la branche vieillesse de la Sécurité sociale dans le cadre de son action sociale, les conseils généraux à travers le versement de l’APA et leur action sociale, le secteur associatif dont l’association PACT-ARIM et les bailleurs sociaux.
Dans cet ensemble complexe, l’ANAH constitue le principal financeur de la réhabilitation des logements et le principal acteur d’une politique nationale. Elle (1) Eckardt F. (2006), « La maison des générations en Allemagne. Un nouveau programme
gouvernemental », Les Annales de la recherche urbaine, juin.
intervient par la fourniture d’aides individuelles et dans le cadre de programmes collectifs. Les aides individuelles peuvent subventionner des travaux dits
« d’acces sibilité ou d’adaptation de l’immeuble et du logement aux personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite ». Elles sont ouvertes aux propriétaires occupants, sous un certain niveau de ressources, aux bailleurs et aux syndicats de copropriété pour des travaux sur les parties communes. Les locataires ne peuvent bénéficier des aides de l’ANAH qu’à titre exceptionnel.
Les travaux réalisés pour adapter les logements à des personnes handicapées ou vieillissantes bénéficient de subventions plus importantes. Pour les propriétaires occupants, le taux de subvention, lorsqu’il y a un motif « handicap », peut monter jusqu’à 70 % au lieu de 20 % ou 35 % pour les plus modestes. Pour les propriétaires bailleurs, le subventionnement des travaux est de 70 % en plus de l’abattement fiscal sur les revenus fonciers. La population bénéficiaire des aides
« handicap » de l’ANAH est moins ciblée financièrement que celle qui béné ficie des autres aides de l’ANAH, avec un revenu moyen de 10 400 euros par an. Le taux de subvention moyen est de 63 %. Les travaux réalisés concernent principalement les ascenseurs et la réfection des installations sanitaires. Les enquêtes conduites auprès des bénéficiaires montrent que 70 % des personnes interrogées considèrent la subvention ANAH comme indispens able. Cependant, une limite importante tient au fait que ces aides ne sont versées qu’aux bailleurs : il n’y a donc pas de droit pour le locataire. En outre, même si elles peuvent être versées au bénéfice des personnes âgées, ces aides se présentent comme étant destinées aux personnes handicapées, ce qui nuit à leur lisibilité.
L’ANAH agit aussi dans le cadre de programmes collectifs, les OPAH (opérations programmées d’amélioration de l’habitat). Celles-ci prennent la forme d’une convention de cinq ans passée entre l’État, l’ANAH et la collectivité territoriale (commune ou EPCI), qui porte sur un territoire et peut inclure dans ses objectifs l’adaptation à la perte d’autonomie. Il y a alors majoration des aides individuelles ANAH accordées aux propriétaires sur le territoire. L’aide collective de l’ANAH peut prendre également la forme de PIG (programme d’intérêt général) : il s’agit alors d’une action plus souple, qui s’inscrit dans la durée, porte sur un ensemble d’immeubles, et peut être décidée par une collectivité territoriale ou par l’État.
La branche vieillesse de la Sécurité sociale est aussi, à un niveau moindre, un acteur important dans le domaine de l’habitat et du vieillissement. La CNAV – notamment la caisse locale compétente – intervient dans le cadre de son
action sociale, recentrée aujourd’hui sur les GIR 5 et 6 socialement fragilisés1 (logique de prévention de la perte d’autonomie), sous la forme d’une participation financière sur la base du coût des travaux et d’un barème de ressources pour des travaux permettant le maintien à domicile, uniquement dans le cadre d’une résidence principale. Les bénéficiaires sont les retraités du régime général qui ont des ressources mensuelles inférieures à 1 269 euros pour une personne seule ou 1 937 euros pour un couple. Les dépenses d’adaptation du logement sont cependant très minoritaires comparées aux dépenses d’aide ménagère à domicile prises en charge par la CNAV : celles-ci représentent 72 % du budget d’action sociale, 259 000 aides en 2008 contre 10 000 interventions d’aide à l’habitat2.
Le Conseil général intervient, quant à lui, dans le cadre de ses compétences en matière de versement de l’APA. L’article R. 232-8 du Code de l’action sociale et des familles inclut en effet l’adaptation du logement dans les dépenses pouvant être financées dans le cadre du plan d’aide APA3. Les données disponibles ne permettent pas d’isoler les actions menées en faveur du logement.
Le maquis de ces aides nuit à leur lisibilité par la personne âgée et son entourage, et peut décourager le recours à des aides multiples, aux conditions d’attribution complexes. L’ANAH, bien que principal financeur, ne joue pas le rôle de coordonnateur. Les Centres locaux d’information et de coordination gérontologique (CLIC)4 pourraient avoir vocation à le faire au niveau local. En 2004, une évaluation de la DGAS réalisée sur 25 CLIC montrait cependant que la culture habitat y était encore peu développée et que ces structures restaient très orientées vers le médicosocial.
(1) Dans la grille AGGIR qui détermine le degré de dépendance, GIR 5 correspond à « dépendance légère » et GIR 6 à « pas de dépendance notable ».
(2) Rapport d’activité 2009 de la CNAV, www.cnav.fr/pdf/ra_2008_web.pdf.
(3) « Ces dépenses s’entendent notamment de la rémunération de l’intervenant à domicile, du règlement des frais d’accueil temporaire, avec ou sans hébergement, dans des établissements ou services autorisés à cet effet, du règlement des services rendus par les accueillants familiaux mentionnés à l’article L. 441-1 ainsi que des dépenses de transport, d’aides techniques, d’adaptation du logement et de toute autre dépense concourant à l’autonomie du bénéficiaire ».
(4) Ce sont des guichets d’accueil et de coordination des acteurs de la gérontologie, placés sous la responsabilité du conseil général. On distingue trois niveaux de services selon les CLIC : information/
orientation (niveau 1) ; niveau 1 + évaluation des besoins (niveau 2) ; niveau 2 + mise en œuvre du plan d’aide, déclenchement de services d’aide à domicile, d’aménagement du logement (niveau 3).
2.3. Un coût de financement des adaptations du logement et de l’environnement urbain non évalué
Il n’existe pas à ce jour de relevé précis des obstacles à l’accessibilité de la ville, qui fournirait un recensement national des logements à adapter et des aménagements urbains à réaliser. Des méthodologies ont pourtant été déve- loppées ces dernières années par les services de l’État, les agences d’urbanisme ou les collectivités locales pour recenser les freins à une accessibilité totale à la ville. Des initiatives locales ont vu le jour en ce sens et se sont révélées fructueuses. Mais un recensement exhaustif suppose un travail fastidieux, de nature à décourager les acteurs.