Descrição
A análise custo benefício tem por finalidade determinar se a realização de um projeto é desejável do ponto de vista da sociedade como um todo. A técnica de análise tem em atenção e atribui um valor monetário para todos os efeitos positivos e negativos que o projeto tem sobre as diferentes componentes da sociedade, ao longo do projeto. É importante para validar a adequação do projeto, avaliar a sua viabilidade e também para avaliar as opções alternativas a fim de selecionar a solução mais adequada para a comunidade.
Objetivos
A análise custo-benefício é essencialmente utilizada para comparar todos os impactos de um projeto público durante o seu período de vigência, quando esses impactos, mesmo que sejam de uma grande diversidade, possam ser medidos em termos monetários.
Utilidade
Esta técnica é utilizada quando os impactos esperados de um projeto se estendem para lá da esfera privada, são diferenciados e têm implicações com uma população heterogénea. É realizado no âmbito de projetos que permitam a identificação de todos os destinatários com implicações diretas no programa, e em que todos os efeitos, mesmo que não estejam relacionados com o mercado, possam ser identificados e seja atribuído um valor
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2012: Doutoramento em Turismo, UA 109 monetário.
Etapas - Implementação
(1) Definição do projeto e do seu custo; (2) Identificação e quantificação física das vantagens e das desvantagens do projeto; (3) atribuição de um valor monetário para as vantagens e para as desvantagens; (4) avaliação do projeto.
Aplicação
A análise custo-benefício é aplicada na avaliação de projetos de grande dimensão. É uma obrigação regulamentar para a apreciação prévia dos grandes projetos europeus. É realizado pelos Estados-membros, que têm de apresentar a análise à CE antes de qualquer decisão de financiamento seja tomada.
Forças e limites de Uso
(1) Necessidade de clarificação dos impactos gerados pelo projeto; (2) Nem sempre é possível atribuir um valor credível e legítimo a certas vantagens e desvantagens; (3) Não tem diretamente em atenção os objetivos da política em vigor. Todas as vantagens e desvantagens são incluídas, sejam ou não importantes relativamente aos objetivos políticos; (4) Toda a complexidade de um grande projeto, o número de pessoas em causa, a definição dos impactos, o efeito indireto, faz com que a quantificação das vantagens e dos custos seja difícil; (5) O principio da compensação não é aplicado. Na realidade a utilização desta técnica é, por conseguinte, retirada das construções teóricas puras, que servem como a sua justificação básica.
Fonte: EC, 1999c, pág. 207-212
II.7 Política e Estratégia do setor do Turismo em Portugal
As orientações políticas e as estratégias definidas para o setor do turismo em Portugal podem ser identificadas em vários documentos de natureza estratégica e política que, de uma forma direta ou indireta, se inter-relacionam. Esses documentos (DGT, 2002, 2000, 1999, 1998a, 1998b, 1998c; MCT, 1992, 1991; Programas do Governo do XIV ao XVIII Governo Constitucional; DR nº 225 de 24 de Setembro de 1993; DR nº 295 de 20 de Dezembro de 1993; DR nº 298 de 27 de Setembro de 1994; DR nº 71 de 23 de Março de 1996; DR n.º 299 de 27 de Dezembro de 1996; DR nº 293 de 20 de Dezembro de 1997; DR nº 301 de 31 de Dezembro de 1998; Lei nº 30-B/2000 de 29 de Setembro; SET, 1998, 1992) possuem uma linha de atuação com ligações entre si, integram as abordagens e programas da política de turismo definidas por diferentes governos, e a articulação com as políticas e estratégias definidas no quadro de integração e atuação comunitária, em particular no acesso ao financiamento da União Europeia, que se reflete nos Quadros Comunitários de Apoio que Portugal tem beneficiado.
Esta investigação não tem por objetivo realizar uma análise histórica da evolução das orientações políticas e de estratégia do setor do turismo em Portugal, contudo, importa identificar os documentos de política e estratégia que servem de suporte à política pública para o setor do
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turismo, para que seja possível identificar as linhas orientadoras para o setor no período de 1994- 2006, a que corresponde a análise do investimento realizado em Portugal por parte do setor privado. Nesse sentido, procedeu-se a uma recolha o mais exaustiva possível do universo dos documentos de política produzidos em Portugal na área do Turismo. Foi também tido em atenção diversos documentos e estudos que centram a sua análise na análise das políticas públicas para o setor do turismo e na territorialização dessas políticas, e dos quais se destacam, Costa, 2003, 2001; Fazenda, 2011; Figueiredo, 2010, 2005; Feio e Chorincas, 2009, Silva, 2009.
Considerando que o período de análise a que se refere esta investigação centra-se entre 1994- 2006, a que corresponde a vigência do II e do III Quadro Comunitário de Apoio, importa, no entanto, situar e apresentar de uma forma sucinta as políticas e estratégias definidas a partir, principalmente, do período de Abril de 1974, marco histórico da democracia em Portugal. No período anterior ao 25 de Abril de 1974 não era atribuída muita importância ao setor do turismo e à definição de políticas e estratégias para este setor. Como refere Costa, «Nos dois planos de
fomento iniciais (1953-1964 e 1965-1967) não era feita nenhuma referência ao Turismo.» (Costa, 1996, pág. 209)
A situação política vigente nesse período não dava particular atenção a este setor, estando a expansão do turismo centrada no setor privado. «A expansão do turismo em Portugal baseou-se
nas ações executadas por organizações do setor privado, sob as quais eram adicionadas estratégias por parte do governo de uma forma dispersa.» (Costa, 1996, pág. 209), o que demonstra um total alheamento por parte do setor público na definição de uma política para o setor do turismo. «A política oficial adotada pelo governo durante esta fase baseava-se no princípio de que
as suas políticas não devem entrar em conflito com as decisões tomadas pelas organizações do setor privado.» (Costa, 1996, pág. 209)
O período pós 25 de Abril de 1974 caracterizou-se por uma elevada instabilidade económica, política e social, tendo-se verificado a nacionalização de diversas empresas pertencentes ao setor bancário e dos seguros, do cimento e do papel entre outras. No entanto, o continuo crescimento do setor do turismo observado noutras regiões da Europa, aliado ao aumento do número de entradas de visitantes internacionais em Portugal, fez com que o governo português começasse a dar uma maior atenção ao turismo.
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Como refere Costa, «Foi apenas a meio da década 80, que pela primeira vez, foi implementado um
Plano Nacional do Turismo, o que demonstra uma crescente sensibilidade do governo para coincidir a expansão do turismo com a disponibilidade de recursos e a capacidade de sustentação das áreas destino.» (Costa, 1996, pág. 224).
O Plano Nacional de Turismo 1986-89 constitui-se como o primeiro plano, documento estratégico, elaborado em Portugal para o setor do turismo. Silva, refere que, «O Plano Nacional de Turismo
(1986/89) constituiu o primeiro documento de reflexão estratégica integrada do setor do turismo em Portugal desde a década de 80. (…) Este Plano estabelecia orientações gerais para o desenvolvimento do turismo em Portugal, criava bases territoriais ligadas a um eventual ordenamento turístico e fixava objetivos setoriais.» (Silva, 2009, pág. 411)
Em 1991, foi publicado o Livro Branco do Turismo que apresentou uma análise da evolução do Turismo em Portugal, em termos da oferta e da procura, e do setor empresarial que o integra, apresentando também as decisões tomadas pelas organizações do setor público e privado no período antecedente. Foi também criado neste período um programa específico de investimento para o setor do turismo, o SIFIT. (Costa, 1996)
Os períodos que antecedem e em que decorrem a vigência dos Quadros Comunitários de Apoio
(QCA), período de 1994-1999 e de 2000-2006, evidenciam-se pelo número e diversidade de publicações na área da política, estratégia e investimento no setor do Turismo. A esta situação não é alheio o facto de o governo Português ter a obrigatoriedade de apresentar com alguma antecedência documentos de análise e prospeção, de política e estratégia, e de medidas e ações quantificáveis à União Europeia, para a candidatura aos QCA, aos quais se associa um programa de investimento para os diversos setores, e neste caso em particular, para o setor do turismo.
Da mesma forma, observa-se nos períodos de encerramento dos Quadros Comunitários de Apoio, para além da publicação dos relatórios de execução e encerramento dos programas obrigatórios no âmbito dos QCA, a publicação de documentos avulsos na área do planeamento, política e estratégia para o setor do turismo, que pretendem refletir e retirar conclusões sobre o trabalho desenvolvido, sobre as medidas e ações aplicadas, nos períodos de vigência dos Quadros Comunitários de Apoio. Esta situação vai de encontro às medidas preconizadas pela União Europeia em matéria de avaliação das políticas públicas analisadas na seção anterior.
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Apesar da obrigatoriedade de apresentação dos relatórios de execução e encerramento dos Quadros Comunitários de Apoio, refira-se que se observa em Portugal uma diversificação de publicações para além das obrigatórias, o que demonstra que não será pela insuficiência / número reduzido de publicações que o setor do turismo em Portugal não atinge melhores índices de crescimento e desenvolvimento, e que não se resolvem e/ou minimizam os problemas estruturais do setor.
A pesquisa realizada sobre os principais documentos de política e estratégia para o setor do turismo permitiu identificar 3 áreas principais na qual se podem agrupar os documentos identificados: (1) documentos gerais sobre política e estratégia para o setor do turismo preparados no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio; (2) documentos de política e estratégia específicos para o setor do turismo; (3) Grandes Opções do Plano para o período de 1990-2006.
Os documentos que enquadram e operacionalizam a política e estratégia no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio (II QCA e III QCA) e que integram o grupo 1 identificado no parágrafo anterior, apresentam a estratégia para o setor do turismo de uma forma mais geral e abrangente. Refletem habitualmente as medidas de política inseridas nas Grandes Opções do Plano (GOP), documento que serve de suporte estratégico à elaboração do orçamento de Estado. Apresentam- se na tabela seguinte os documentos que se enquadram neste grupo.
Tabela II.7.1 Documentos de Política e Estratégia no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio POLÍTICA E ESTRATÉGIA DEFINIDA NO ÂMBITO DOS QUADROS COMUNITÁRIOS DE APOIO
II QCA III QCA
Análise Económica e Social Análise Económica e Social 2000-2006 Opções Estratégicas para Portugal Opções Estratégicas 2000-2006
Plano de Desenvolvimento Regional 1994-1999 Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006 II Quadro Comunitário de Apoio III Quadro Comunitário de Apoio
Programa Modernização do Tecido Económico Programa Operacional de Economia (POE)
Um Olhar sobre o QCA II PRIME
Enquanto que estes documentos definem o âmbito e a forma de intervenção da política do turismo em Portugal ao nível dos Quadros Comunitários de Apoio, outros documentos e que integram o grupo 2 definido, constituem-se como elementos centrais da política, estratégia e
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linhas de ação definidas para o período em análise. De entre estes documentos devem salientar- se os seguintes:
Apresentam-se de seguida a análise de alguns dos documentos mais relevantes, elaborados no período de 1990 a 2006, descrevendo de uma forma breve e sistematizada o que cada um desses documentos preconizava para o setor do Turismo em Portugal. A análise que se apresenta de seguida oferece um conjunto de ideias centrais sobre os objetivos, estratégias e conteúdo de política para a área do turismo.
Tabela II.7.2 Documentos de Política e Estratégia específicos para o setor do Turismo