Entre a proposição do Projeto de Lei nº 5.788/1990, que visava a estabelecer diretrizes gerais da política urbana e a aprovação do Estatuto da Cidade o Congresso Nacional brasileiro discutiu o assunto por mais de uma década. Essa demora se explica pela complexidade do tema, podendo-se citar a alusão à função social da cidade e da propriedade, e das possíveis repercussões que adviriam (como de fato advieram) para o mercado imobiliário, entre as quais podem ser lembradas as restrições ao direito de propriedade urbana.
De acordo com Nelson Saule Junior146, durante esse período (1990-2001) ocorreram vários processos de negociação sobre o referido projeto, inclusive com a participação de
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SAULE JÚNIOR, Nelson. Estatuto da cidade: instrumento de reforma urbana. In: SAULE JÚNIOR, Nelson; ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade: novos horizontes para a reforma urbana. São Paulo, Pólis, 2001, p. 10- 36.
diversos atores sociais como o Fórum Nacional de Reforma Urbana, instituições de classe como o Instituto de Arquitetos do Brasil, governos municipais e agentes privados que representavam o setor imobiliário e da construção civil, como a Câmara Brasileira da Indústria da Construção.
Assim, surgiu a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, que foi editada em cumprimento à previsão constitucional no sentido se fixarem as regras gerais sobre a política urbana a ser executada pelos municípios (CRFB, art. 182).
O Estatuto da Cidade se estrutura em cinco capítulos e seções, que tratam dos objetivos e das diretrizes gerais da política urbana (Capítulo I), dos instrumentos dessa política (Capítulo II), do Plano Diretor (Capítulo III), da gestão democrática das cidades (Capítulo IV) e das disposições gerais (Capítulo V), totalizando cinquenta e oito artigos.
A reflexão em torno desse conjunto de preceitos se explica em razão da pretensão deste trabalho em abordar aspectos importantes para a compreensão do binômio urbano- ambiental na dimensão normativa, como a natureza, objeto e destinatários das normas, bem como os conceitos e implicações dos principais instrumentos nele contidos.
Assim, cabe inicialmente afirmar que as prescrições normativas constantes do Estatuto da Cidade são de ordem pública e interesse social, de modo que ultrapassam os interesses e as vontades meramente privadas de construtores e de especuladores imobiliários, por exemplo, que não as podem derrogar para se beneficiarem economicamente em detrimento da qualidade das construções habitacionais.
São, portanto, preceitos que têm a intenção de regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, assim como do equilíbrio ambiental (art. 1º, Parágrafo único).
No mesmo diapasão, o referido documento define como objetivo da política urbana ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana (art. 2º), no que se mostra plenamente compatível (e até redundante) com os preceitos constitucionais, a que se propõe regulamentar.
A instituição de uma política urbana pressupõe, entre outras coisas, a fixação das diretrizes a serem observadas e dos respectivos instrumentos de atuação. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade prevê várias diretrizes pelas quais se deve pautar a política urbana. E, entre elas, está a garantia do direito a cidades sustentáveis, que se constitui no direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (art. 2º, I).
Outra diretriz importante é a necessidade de cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social (art. 2º, III). De igual modo, o dever de planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2º, IV).
Nessa mesma linha de prognóstico, prevê-se ainda a ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar, entre outros transtornos, a utilização inadequada dos imóveis urbanos, a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como Polos Geradores de Tráfego (PGT), sem a previsão da infraestrutura correspondente, a retenção especulativa de
imóveis e a poluição ambiental (art. 2º, VI, “d”).
Saliente-se que Polo Gerador de Tráfego (PGT) são equipamentos urbanos que atraem grande quantidade de veículos transportando pessoas e cargas, como escolas, universidades,
shopping centers, centros de exposição, estádios de futebol, portos, aeroportos e terminais
rodoviários. Esse tipo de equipamento cria externalidades negativas (efeitos colaterais) que precisam ser controladas para, ao menos, diminuir os transtornos de mobilidade urbana.
Também prevê o Estatuto da Cidade que o Poder Público municipal e a população devem acompanhar atentamente os processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente construído, o conforto ou a segurança das pessoas (art. 2º, XIII).
No que se refere aos instrumentos de política urbana com foco na ordenação do território e no desenvolvimento socioeconômico, a Lei nº 10.257/2001 elege o planejamento como elemento essencial, tanto que prevê planos nacionais, a cargo da União, organização das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, de responsabilidade dos Estados, e a atuação dos entes municipais (art. 4º, I , II e III). Essa temática será analisada no quarto capítulo deste trabalho.
No âmbito local, a política urbanístico-ambiental tem como farol o Plano Diretor e uma série de outros instrumentos, como o zoneamento ambiental, a legislação financeira e tributária, além dos institutos jurídicos e políticos, do direito de superfície, do direito de preempção, do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV), entre outros (art. 4º, V e VI).
Ressaltando-se que o EIV deve ser exigido nos termos de lei municipal para assegurar a proteção à qualidade de vida da população residente nas proximidades de empreendimentos e atividades privados ou públicos que apresentam potencial degradação ambiental. Nesses
casos, as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento ficam condicionadas a fatores como nível de adensamento populacional, presença de equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação, paisagem urbana e patrimônio natural e cultural (arts. 36 e 37). Infere-se, desse modo, sua forte ligação ao binômio urbano- ambiental.
Um aspecto extremamente importante do Estatuto da Cidade diz respeito à participação popular, categorizada como uma das diretrizes gerais da política urbana, conforme aduz o art. 2º, II147: “gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.
Esse perfil democratizante é percebido por Raquel Rolnik148, para quem “o desafio lançado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia – a participação direta (e universal) dos cidadãos nos processos decisórios”. Refere-se a autora às audiências públicas, aos plebiscitos e referendos, aos orçamentos participativos como instrumentos que os municípios devem utilizar para ouvir os cidadãos em momentos de tomada de decisão acerca da intervenção sobre o território da cidade.
E em relação ao valor histórico do Estatuto da Cidade para o país, concorda-se com Marise Duarte149, para quem essa lei se constitui num importante arsenal normativo capaz de municiar a reforma urbana, especialmente na redução da desigualdade social e na construção democrática das cidades, articulando a Agenda Verde (Conferência do Rio – 1992) com a Agenda Marrom (Conferência de Istambul – 1996), mediante a exigência de função socioambiental da propriedade e o reconhecimento do direito à cidade sustentável.