Développement d’un programme national pluriannuel Argent contre travail (Cash for Work)79

La présente proposition consiste à développer dans le cadre des Filets sociaux un programme national pluriannuel de Cash for Work qui s’adresserait aux ménages vulnérables des régions rurales considérées en grande vulnérabilité au principal choc qu’est la sécheresse.

Des gaps importants à combler dans les programmes de soutien aux populations vulnérables Le Gouvernement élabore depuis 2012 des plans de soutien aux populations vulnérables à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, indépendamment de l’occurrence des chocs. Ces plans de soutien sont des outils de planification suite aux évaluations annuelles faites par le cadre harmonisé sur la sécurité alimentaire. Chaque année l’analyse de la situation est faite sur les trois principaux axes 1) assistance alimentaire, 2) Résilience et 3) Nutrition. Le tableau ci-dessous indique le nombre de bénéficiaires ciblés, les valeurs monétaires estimatives des interventions et le niveau de mobilisation. Le tableau donne un aperçu sur les gaps financiers enregistrés lors des exercices des trois premières années.

Tableau 5 : Niveau de planification et mobilisation des ressources Année Nb de bénéficiaires

cibles

Besoin financier Montant mobilisé Taux de mobilisation

2012 5 910 957 103 930 067 350 85 000 000 000 82%

2013 5 535 221 75 146 911 239 37 000 000 000 49%

2014 4 462 758 149 502 989 524 48 059 170 220 32%

2015 1 913 972 46 603 193 340 ND ND

Source : Plans de soutien 2012 / 2013 / 2014/2015

En ce qui concerne la programmation des ressources par domaines d’activités, elle est assez variable ; à titre d’illustration la répartition des ressources par domaine, pour l’année 2013 est donnée dans le graphe ci-dessous. La part contributive de l’activité résilience (y compris CFW) est de 52% ; elle de 37% pour la nutrition et 11% pour l’assistance alimentaire. Cela montre l’importance que le Gouvernement accorde au volet résilience des communautaires que ce soit en situation de crise ou de relèvement/reconstruction.

Figure 6 : Répartition budgétaire par domaine d'activités du plan 2013

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Source : CNSA, Plan de soutien 2013

Justification d’un programme CFW

1. Malgré les efforts du Gouvernement et des partenaires techniques et financiers, les gaps de financement restent importants d’année en année. Si en 2012 le Gouvernement et les PTF ont pu mobiliser exceptionnellement 82% des besoins de financement du plan de réponse, les mobilisations pour les années suivantes sont restées très faibles comme l’indique la figure 6 ci-dessus.

2. Si on tient compte de la pauvreté structurelle évaluée dans le cadre de l’EICVM pour faire une vue globale des besoins d’assistance aux vulnérables le gap entre les besoins et les disponibilités s’accentue et rend très pertinent la mise en place d’un programme du type CFW.

3. Par ailleurs, on observe depuis quelque temps des phénomènes d’insécurité dans

l’ensemble de la sous-région Ouest et centre de l’Afrique. En effet elle est en proie à une recrudescence des activités terroristes entretenues par des groupes armées (Boko haram, MNLA, etc.) qui recrutent des jeunes désœuvrés pour en faire des combattants terroristes.

A l’instar de certains pays comme le Niger, le Cameroun, le Burkina pourrait utiliser l’outil

« Cash For Work » comme moyen de lutte contre le chômage saisonnier des jeunes ruraux et en conséquence une prévention contre les activités terroristes.

4. Les activités Cash for Work constituent une mesure importante qui s’adresse à la majorité des ménages ruraux considérés comme vulnérables¹⁰⁷. Elle est préconisée comme mesure d’urgence et de résilience dans les Plans de soutien chaque année. Pour illustration, en 2013 cette activité a absorbé à elle seule plus de 39 milliards de FCFA soit 52% du budget du plan (voir figure 6 ci-dessus).

5. Elle permet un transfert d’argent saisonnier au moment de la soudure pour les ménages vulnérables qui les empêche d’atteindre un niveau de pauvreté et de vulnérabilité plus important en réduisant l’endettement saisonnier, en assurant le maintien sur place de la

107 Le Plan de soutien 2015 prévoit un budget de 16 272 000 000 FCFA sur le budget total du Plan de 55 328 527 620 FCFA (soit 30 % des ressources financières du Plan) et identifie Filets sociaux comme principal partenaire de mise en œuvre.

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main d’œuvre nécessaire à la prochaine campagne agricole, en développant des opportunités durables d’emploi ruraux.

6. Un programme à long terme (3 à 5 ans) permet d’assurer une prévisibilité du financement et de mieux planifier les appuis de même que de renforcer les capacités nationales à mettre en œuvre un tel programme et aussi de consolider les acquis des travailleurs/ses.

7. Ce programme peut être rapidement mis à l’échelle lors de chocs.

8. Ce type d’activités est cohérent avec les politiques en cours notamment la PNPS dans son programme 1 sur l’amélioration des transferts sociaux pour les plus pauvres et les plus vulnérables, la PNSAN dont l’objectif stratégique no 2 est d’améliorer la protection sociale des communautés et des ménages vulnérables àtravers mettre en place des filets sociaux (distribution de vivres, transfert d’argent, HIMO, cash for work…..) ; la Politique de l’Emploi qui favorise les travaux HIMO, le PTP-AGIR, le PNA du Burkina et le Cadre d’investissement stratégique en gestion durable des terres (CSI-GDT).

9. En termes de résilience, le CFW permet de réinjecter des fonds dans l’économie et de construire des actifs qui consolident la résilience des ménages vulnérables face aux chocs.

Au Burkina, plusieurs bas-fonds ont pu être aménagés avec ce type programme et plusieurs ha protégés durant les dernières années. Cependant, il reste encore beaucoup d’efforts pour combler les besoins en matière de protection des sols¹⁰⁸ et d’aménagement de bas-fonds.

10. Les travaux permettent aussi de rendre disponible une main d’œuvre auprès des villages et communes qui peut contribuer à consolider les efforts d’éducation (construction de latrines, de murs d’école, écoles, cuisine des cantines) ou de santé (jardins nutritifs, cases de santé, clôtures, latrines) tout en créant des emplois temporaires; ces ressources humaines et financières contribuent au développement de l’emploi.

11. Les groupements de travailleurs/ses constituent des noyaux favorables pour recevoir des activités de renforcement des capacités notamment l’éducation nutritionnelle et les AGR qui leur permettent de mieux sortir du cercle de la pauvreté

12. Le pays a développé une expertise dans ce genre de travaux notamment avec le PAM et plusieurs ONGs.

Objectifs

Développer un outil d’intervention de protection sociale prévisible et polyvalent qui renforce la résilience des ménages vulnérables face aux chocs de façon durable.

Ciblage

Le programme cible les ménages vulnérables du milieu rural qui demeure toujours le plus affecté par les chocs en particulier par la sécheresse qui affecte le plus grand nombre de personnes.

L’élaboration d’un tel programme pourrait utiliser les outils existants.

108 Le Cadre d’investissement stratégique en gestion durable des terres du Burkina Faso (CSI-GDT, 2013) prévoit la réalisation de 105000 ha de zai par année, et la protection de 75000 ha de terres pastorales.

82 Ciblage géographique :

Le programme devrait cibler les ménages vulnérables à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle chronique pour le milieu rural. Les outils utilisés par le CNSA, comme le Cadre harmonisé pourrait permettre de cibler les provinces les plus vulnérables. Pour le ciblage des communes et des villages, d’autres outils pourraient être utilisés¹⁰⁹ .

Ciblage des ménages

Les réflexions méthodologiques étant en bonne voie, le programme serait en mesure d’utiliser la méthodologie consensuelle pour l’identification. Pour le CFW, des critères spécifiques seront ajoutés :

- Ménages vulnérables ayant au moins un actif - Inscription des ménages au registre

- Adhésion volontaire

- Aussi, en conformité avec le Plan d’action de la PNPS, ces activités pourraient être ciblées sur les jeunes (hommes et femmes)

Envergure

Les besoins identifiés au niveau des Plans de soutien sont très ambitieux et ciblent les besoins estimés en 2014 à 1 580 678 individus soit 226 000 ménages avec un coût estimé à 16 272 000 000 FCFA. Selon l’expérience du PAM, 48 000 travailleurs/ses par année peuvent être affectés théoriquement à ces travaux¹¹⁰. Le présent programme pourrait encadrer de façon plus réaliste environ 25 000 ménages par année.

Liste des activités éligibles

En termes stratégique, les interventions devraient utiliser ou faciliter la mise en œuvre de tous les outils opérationnels développés pour rationaliser les investissements en fonction des

changements climatique (ex : schémas d’aménagement de bassin-versant, plans de réponses locaux, cartographies locales).

Les activités peuvent être classées en trois (3) grands groupes qui sont : i) la gestion des ressources naturelles, ii) les infrastructures socio-économiques et iii) les infrastructures de production agro-sylvo-pastorale.

Un programme de Cash for Work pourrait réaliser les activités suivantes :

Type d’activité Observations

Gestion des ressources naturelles

109Une réflexion est en cours pour déterminer des communes de convergence à l’image d’un processus semblable réalisé au Niger.

110Au Niger, le Projet filet sociaux encadre environ 15000 travailleurs par année.

83 CES-DRS (cordons pierreux, zai,

demie-lunes)

Il est possible d’exiger des communautés qu’elles consacrent un minimum de jours aux travaux CES-DRS en fixant des balises. Peut servir à reconstituer les sols après inondations.

Traitement des ravines et protection des berges

Utiles dans la protection contre les inondations¹¹¹ Creusement de boulis, de bassins de

rétention, surcreusement des mares

Recommandé pour améliorer le stockage de l’eau.

Les citernes étant individuelles, un mécanisme devrait être mis en place pour s’assure qu’elles profitent aux plus démunis

Reboisement et aménagement de forêts Ces travaux permettent de valoriser les ressources forestières

Aménagement de bas-fonds Cette activité demande un partenariat pour assurer les études, l’encadrement et la mise en valeur Infrastructures de stockage de proximité

des céréales¹¹²

Ces structures sont très critiquées mais pourraient être reconsidérées si des solutions étaient trouvées pour assurer une gestion transparente.

Banques de fourrage Cette infrastructure est destinée à constituer des stocks de sécurité fourragers, le concept est nouveau.

Infrastructures socio économiques

Entretien de pistes Demandent un partenariat avec tacherons spécialisé.

Normes disponibles. La réfection de piste change la catégorisation environnementale et demande une expertise spécialisée qui est d’ailleurs disponible au Burkina Faso

Écoles, mur d’école, jardins, champs, écoles maternelles (bissongo), centres d’alphabétisation, latrines

Favoriser les cuisines des cantines et les latrines pour les filles

Case de santé, clôtures, latrines

Construction/réhabilitation de marchés

Les infrastructures de production agro sylvo pastorale Aménagement de jardins maraîchers,

champs, des pâturages, etc.

Ces infrastructures sont destinées à la production et à la lutte contre l’insécurité alimentaire

Aménagement de bas-fonds Cette activité demande un partenariat pour assurer les études, l’encadrement et la mise en valeur Aménagements de forêts Les forêts constituent des terres publiques et leur

valorisation dans le cadre de Plans d’aménagement peut permettre de générer des ressources financières et nutritionnelles pour les ménages vulnérables Aménagement de piste à bétail Adapté aux zones pastorales

111Bien qu’il existe une cartographie nationale des risques d’inondations, il n’existe pas de cartographie précise des localisations stratégiques ou les travaux CES-DRS ainsi que les traitements de ravines sont à réaliser en priorité. Un partenariat technique pourrait être développé avec les projets et structures spécialisées dans ce sens pour l’utilisation de Schéma d’aménagement de bassin-versant, même sommaire.

112Les comités des villages destinataires de l’aide alimentaire doivent se déplacer dans le chef‐lieu provincial (distance, voie inondée, voyage coûteux), trouver un lieu de stockage (généralement coûteux), ramener la marchandise au village en plusieurs fois… Finalement, les effets du prix social des céréales de l’aide alimentaire ont tendance à être annihilés par le coût élevé du déplacement, du stockage et du transport.

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Le programme devrait avoir une certaine souplesse pour répartir les jours de travail disponibles selon les priorités des villages et des communes ainsi que de pouvoir les affecter à plusieurs activités en même temps.

Modalités d’intervention

Compte tenu des expériences nationales et internationales, les modalités d’intervention pourraient

- Une intervention s’étendant au moins deux années au niveau du village afin de

consolider les groupements de travailleurs/ses, les comités d’entretien, le renforcement de capacité et les AGR qui seraient développées.

- Une gestion de programme d’abord centralisée au niveau national dans un premier temps avec opérateurs terrains dans les communes.

- Pour le choix des activités à entreprendre, des structures de sélection qui impliquent les Communes (inscription aux PCD et PAI, ou des microprojets identifiés au niveau communautaire), les Région et les provinces (acteurs des dispositifs CNSA, CONASUR).

- Les travaux doivent être planifiés en tenant compte du calendrier saisonnier de chaque zone d’intervention; la période de mise en œuvre des activités ne doit pas concurrencer les activités agricoles, et elle doit rechercher plutôt à occuper les communautés pendant la période habituelle d’oisiveté; en générale c’est la période de décembre à avril.

- Le ciblage pourrait dans un premier temps s’effectué avec des ONGs¹¹³ ou cabinets spécialisés (dépendant de la méthode choisie) mais pourrait aussi impliquer directement les services provinciaux et ou communaux lorsqu’ils existent.

- La gestion des chantiers, l’ingénierie sociale et les activités d’accompagnement sont confiées aux ONGs formées dans ce sens. Toutefois les services techniques étatiques exerceront dans leur rôle régalien, tout en veillant à la qualité et aux normes des ouvrages réalisés sur les chantiers.

- Le paiement des prestations pourrait se faire à travers une tierce structure (les IMF) en tenant compte de l’expérience des Filets sociaux. Le télépaiement pourrait aussi être une option à renforcer. La fréquence des paiements ne devrait pas dépasser un mois, afin de permettre aux travailleurs de disposer de ressources pour s’alimenter pendant les travaux.

- Les modalités de rémunérations s’alignent habituellement sur le salaire minimum SMIG (converti en paiement à la tâche, plus approprié pour les travaux HIMO). Un groupe de réflexion de partenaires impliqués dans le CFW est déjà en réflexion sur cette question, le PAM possède déjà une grille et il serait facile d’en arriver à un consensus¹¹⁴.

113L’expérience prouve qu’il est important d’évaluer annuellement ces ONGs. Des modèles de grille d’évaluation existent notamment au niveau du PAM.

114Le Plan de soutien 2015 du CNSA évalue à 72 000 FCFA soit 24.000 FCFA par mois et par ménage les montants à allouer au CFW.

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- L’ancrage institutionnel demanderait une réflexion spécifique mais si ce programme était retenu dans le cadre des Filets sociaux en cours, il pourrait en constituer une composante afin de mutualiser les ressources techniques et financières.

Activités d’accompagnement

Les programmes CFW demandent la mise en place d’une bonne campagne de sensibilisation des différents partenaires locaux et il est nécessaire d’assurer le dialogue avec les communautés durant toute la période des travaux.

Afin de bonifier l’impact du programme sur la pauvreté et de créer des moyens d’existence plus durables, les travailleurs/ses devraient pouvoir bénéficier d’activités complémentaires. A titre d’exemple, les activités suivantes pourraient rapidement être développées à partir d’expériences d’ONGs qui le font déjà.

- Formation, encadrement en vie associative, AGR, microcrédit. Les activités d’élevage sont privilégiées. Ces AGR devraient bénéficier d’études de faisabilité même sommaires.

- Développement d’AGR reliées aux bonnes pratiques sanitaires et nutritionnelles (production/distribution des farines de sevrage, maraichage, savonnerie)

- Alphabétisation fonctionnelle couplée avec des petits programmes de « centre de lecture villageois» où des documents techniques (agriculture, élevage, comptabilité, littérature, etc.) et des journaux en langues nationales mais aussi en français pourront être

régulièrement déposés. Le mécanisme de gestion d’un tel centre doit être mieux étudié.

- Sensibilisation aux pratiques familiales essentielles avec un accent particulier sur la nutrition. Des modules sont déjà élaborés au niveau du projet Burkin Naong Sa Ya.

- Développement de paquets agricoles ou pastoraux en synergies avec les Ministères de l’Agriculture et de l’Élevage

Aspects genre

L’expérience prouve que les femmes participent aux travaux dans une large proportion.

L’aménagement de bas-fonds par exemple leur donne aussi un accès au foncier. Des dispositions spéciales (règles de gestion locales, choix des terrains à valoriser) doivent cependant être prises pour qu’elles soient aussi bénéficiaires des aménagements dans le cas des CES- DRS, les champs des femmes étant moins protégés que ceux des hommes.

Aspects fonciers

Les investissements des programmes Cash for Work sont habituellement faits sur des terrains publics. Au Burkina, des investissements comme les zai et les cordons pierreux, sont faits dans des terrains privés. Pour ce qui est des investissements collectifs (bas-fonds ou champs collectifs aménagés pour le pâturage) l’obtention des titres fonciers est laborieuse, notamment parce que les instances prévues par la loi RAF ne sont pas toujours en place. Néanmoins les projets

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négocient des ententes à partir des PV de palabre. Quelques cas de contestation sont quand-même relevés.

Un programme devrait obligatoirement travailler sur cette question afin de renforcer les capacités des gestionnaires des investissements (communautés locales); il existe des expériences dont on peut s’inspirer (MCA, PNGT2). L’obtention du titre foncier s’accompagne d’obligations de mise en valeur ce qui devrait constituer un incitatif pour la durabilité des investissements.

Partenariats

Les programmes de travaux publics doivent en principe consacrer au moins 70% de leurs ressources financières au paiement des travailleurs ce qui laisse peu de marge pour les autres activités (suivi, études techniques) ou matériaux nécessaires pour finaliser les ouvrages. Des partenariats sont donc recommandés soit avec des structures de l’État (services techniques) ou avec des projets et programmes en cours. Le PAM par exemple, réalise des activités conjointes avec la FAO pour la valorisation des bas-fonds qu’il a aménagés. Le programme, avec les communautés locales, devrait analyser toutes les opportunités de synergies possibles avant d’intervenir dans un terroir en mettant à profit les cadres de concertation existants.

Aspects environnementaux

Les principaux impacts négatifs des projets Cash for Work sont au niveau social : (i) les erreurs d’inclusions ou d’exclusion, (ii) la santé et la sécurité des travailleurs (iii) les possibilités de conflits fonciers. Quant aux principaux impacts sur l’environnement, ils portent sur (i) l’utilisation éventuelle de pesticides dans les activités d’accompagnement (ii) … Pour pallier à ces impacts, des mesures de mitigation ont été développées dont les comités de gestion des plaintes, le matériel de protection des travailleurs, la sensibilisation des acteurs et les conventions locales. Les programmes en cours sont habituellement considérés de catégorie B selon la loi burkinabe¹¹⁵ et produisent habituellement des notices environnementales assorties de mesures de mitigation¹¹⁶ Cependant la majorité des activités prévues notamment les aménagements de bas-fonds inférieurs à 10 ha, l’entretien des pistes, sont de catégorie C et ne nécessitent qu’une prescription environnementale. Les services déconcentrés sont habituellement associés au suivi d’impact sur le terrain. Ces programmes sont habituellement considérés de catégorie B2 par la Banque mondiale et nécessitent l’élaboration d’une étude d’impact avec son CGES plan de réinstallation et un Plan de Gestion des pesticides au cas où les activités d’accompagnement entraineraient l’utilisation de pesticides.

115Burkina Faso, Décret no 2015- 1187 portant conditions et procédures de réalisation et de validation de l’évaluation environnementale stratégique, de l’étude et de la notice d’impact environnemental et social, 2015

116La notice environnementale est un document consignant les résultats de l'étude. Elle permet non seulement au promoteur de planifier, de concevoir et de mettre en œuvre un programme ou projet de développement qui minimise .les effets environnementaux négatifs. et maximise les bénéfices en terme de coût- efficacité ; au public de mieux comprendre .le projet ou le programme de développement et ses impacts sur l'environnement et les populations concernées, mais également à l'autorité de prendre une décision d'autorisation en connaissance de cause.

87 Suivi- évaluation

En matière de suivi- évaluation, en plus du suivi d’exécution le programme pourrait contribuer à l’opérationnalisation du registre unique des bénéficiaires et l’utiliser pour faire des études d’impact. De plus, en matière de gestion durable des terres, le géo référencement des sites aménagés pourrait contribuer à l’alimentation d’une base de données nationale sur la gestion durable des terres, en élaboration au niveau du SP-CONEDD.

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Annexe 1 Termes de références

Burkina Faso Protection Sociale Adaptative Termes de référence pour un consultant pour réaliser :

Une étude de faisabilité pour le renforcement de capacité du système de filets sociaux à améliorer la riposte aux chocs au Burkina Faso

18 mai, 2015

Contexte

Le Burkina Faso a connu une forte croissance économique, mais cette dernière n’a pas profité à l’ensemble des ménages. En effet, la pauvreté n’a que faiblement reculé depuis les années 1990.

En 2009, son incidence s’élevait encore à 46,7 pour cent, ce qui logeait plus de 7 millions des habitants du pays sous le seuil de pauvreté. En outre, l’écart de pauvreté est en croissance alors que la part du quintile le plus pauvre dans la consommation nationale se contracte. La modicité des ressources disponibles dans l’environnement sahélien rend les moyens de subsistance des ménages particulièrement vulnérables à l’insécurité alimentaire et aux chocs. Actuellement, 58 pour cent de la population ne parvient pas à satisfaire ses besoins caloriques essentiels.

Alors que la réduction de la pauvreté et l’amélioration de la sécurité alimentaire figurent parmi les objectifs clés de la Stratégie de Croissance Accélérée et du Développement Durable (SCAAD), les appuis ont jusqu’à tout récemment été surtout accordés sous forme d’aide humanitaire et de distribution alimentaire, notamment à travers la remise directe de vivres ou de denrées subventionnées dans les zones à forte insécurité alimentaire. Ces programmes n’ont pas été conçus dans une perspective de lutte contre la pauvreté structurelle ou de renforcement de la résilience des pauvres. Au cours de la crise alimentaire la plus récente (saison sèche de 2012), les pouvoirs publics ont dépensé plus de 130 millions $ EU en soutien alimentaire aux personnes affectées.

Les conditions météorologiques du Burkina Faso sont marquées par une forte variabilité saisonnière et annuelle de la pluviosité. Le climat a donc un impact majeur sur les secteurs économiques clés, particulièrement l’agriculture, les ressources en eau, l’élevage et la foresterie, comme le souligne d’ailleurs le Programme d’Action National d’Adaptation à la variabilité et aux Changements Climatiques (PANA) de 2007. En outre, l’intensité et la fréquence des différentes catastrophes naturelles – inondations, tempêtes et feux de brousse – qui frappent le pays risquent fort de s’aggraver. Les inondations majeures de septembre 2009 ont affecté plus de 150 000 individus et causé des dommages évalués à plus de 130 millions $ EU (Évaluation conjointe des Pertes, Dommages et des Besoins Après Désastre [PDNA], 2009).

En fin octobre 2014, les soulèvements populaires ont chassé le Président de longue date afin de prévenir la modification de la durée des mandats présidentiels. Depuis novembre 2014, le Gouvernement de transition est en place et des élections démocratiques sont prévues pour octobre 2015. Un décret interdit aux membres de ce Gouvernement de transition de prendre part aux élections. Au cours de cette période intérimaire, et avec un mandat essentiellement axé sur la planification et la tenue d’élections pacifiques, il reste actuellement difficile d’évaluer la priorité

Dans le document RENFORCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE EN RÉPONSE AUX CHOCS AU BURKINA FASO (Page 79-96)