2. La baisse régulière des contributions devrait se poursuivre à moyen terme par une forte diminution des recettes dans le secteur public et
2.2. Les dépenses passées ne présentent pas de cohérence avec les besoins, qui sont insuffisamment connus
2.2.1. Le profil de la dépense ne présente pas de cohérence avec l’évolution des effectifs de bénéficiaires de l’OETH
Les dépenses d’intervention des deux fonds présentent un profil heurté caractérisé par quatre étapes (cf. graphique 2) :
jusqu’en 2010, une augmentation marquée portée par le dynamisme des dépenses de l’Agefiph et le démarrage de celles du FIPHFP ;
une forte réduction en 2011 et 2012 consécutive à une baisse brutale des dépenses de l’Agefiph en 2011 ;
une nouvelle phase d’augmentation en 2013 et 2014, portée par les dépenses du FIPHFP ;
puis une stabilisation depuis 2014.
Le profil des dépenses du FIPHFP hors provisions est plus régulier que celui de l’Agefiph.
Leur niveau présente toutefois un palier depuis 2014 qui ne présente pas de cohérence avec la forte augmentation du nombre de bénéficiaires de l’OETH en activité. Des acteurs rencontrés par la mission estiment que le niveau des dépenses, en particulier des conventions a été trop élevé dans le passé, compte tenu de la capacité des employeurs à mettre en œuvre les actions prévues.
Graphique 2 : Dépense d’intervention des deux fonds depuis 2004 (en M€)
Source : Comptes annuels de l’Agefiph et du FIPHFP.
L’évolution de l’effectif de travailleurs reconnus handicapés en activité, en augmentation constante depuis 2011, ne présente pas de lien avec celle de la dépense d’intervention des fonds. Autrement dit, le volume des dépenses passées d’intervention ne parait pas corrélé à l’évolution des besoins potentiels de la population bénéficiaire de l’OETH. Le caractère très heurté des dépenses entre 2007 et 2011 confirme cette déconnexion.
2.2.2. La méconnaissance des déterminants des besoins d’insertion est un frein au pilotage de cette politique
Pour envisager un pilotage de la politique par les besoins, plusieurs déterminants devraient être maîtrisés pour calibrer l’offre, dont le nombre de bénéficiaires de l’OETH au chômage (en insertion), en emploi (susceptible de bénéficier de dispositifs de maintien), la nature de leur handicap, leur besoin d’aménagement de poste, leurs niveaux de formation, la nature des emplois occupés.
Mises à part les évolutions de la formation initiale des jeunes en situation de handicap suivies par le Ministère de l’éducation nationale, en nette progression, ces différents facteurs sont aujourd’hui insuffisamment suivis :
le nombre de bénéficiaires de l’OETH n’est connu que par des enquêtes déclaratives depuis 2011 ;
la connaissance de l’information selon laquelle les demandeurs d’emploi disposent d’une RQTH progresse mais n’est pas systématique dans l’attente de l’interopérabilité des systèmes d’information des MDPH et de Pôle emploi ;
aucune information globalisée n’est disponible sur le type de handicap.
Aucun acteur ne dispose de projection d’effectifs de bénéficiaires de l’OETH, ce qui ne permet pas de connaître ni d’anticiper les besoins. Ce constat concerne l’ensemble de la population des personnes handicapées61.
2.2.3. Divers facteurs de sens contraires devraient accroître les besoins d’ici 5 à 10 ans mais leur combinaison aurait des effets incertains à plus long terme
À partir de pyramides des âges des personnes bénéficiaires de l’OETH en activité et de leur évolution, la mission a réalisé une projection de ces effectifs (cf. annexe II). Cette projection tient compte de l’effet démographique (départ à la retraite des générations du baby-boom) et de l’accroissement de la part de la population bénéficiaire de l’OETH aux différents âges sous l’effet des évolutions constatées récemment.
La projection indique deux effets contradictoires : la démographie tend à réduire fortement les effectifs bénéficiaires de l’OETH que compense la progression de la reconnaissance du handicap. Dans une première période allant jusqu’à 2020-2025, les effectifs de bénéficiaires de l’OETH devraient augmenter d’au plus 14 % à un horizon de cinq à dix ans. Les effets de plus long terme sont plus incertains compte tenu de l’augmentation des maladies chroniques et d’un accroissement des déclarations de RQTH.
Compte tenu de ce manque de visibilité sur les évolutions, les études épidémiologiques disponibles devraient être approfondies pour mieux en appréhender les conséquences dans le milieu professionnel.
2.2.4. Il existe de nombreux facteurs de pérennité des dépenses
La question étant parfois posée de la pertinence d’accorder des aides à des employeurs ayant atteint le taux d’emploi de 6 %, la mission s’est livrée à une réflexion sur la pérennité des besoins d’aides.
Les besoins d’insertion (accès à l’emploi) peuvent en partie dépendre de la situation générale du marché du travail. Les difficultés pourraient se réduire sous l’effet de l’accroissement du niveau de qualification des jeunes en situation de handicap ou de l’amélioration de la situation de l’emploi. En revanche, lorsqu’un employeur accueille un nouveau travailleur handicapé en remplacement d’un autre travailleur handicapé, il ne pourra pas systématiquement réutiliser les aménagements en place. En outre, le déploiement, dans les années à venir, du dispositif d’emploi accompagné62 se traduira par des besoins de longue durée.
61 Établissements et services pour personnes handicapées, offre et besoins, modalités de financement, rapport IGF-IGAS, octobre 2012.
62 Dispositif d’appui pour les personnes en situation de handicap destiné à leur permettre d’obtenir et de garder un emploi rémunéré sur le marché du travail. Sa mise en œuvre comprend un soutien et un accompagnement du salarié ainsi qu’un appui et un accompagnement de l’employeur. Ce dispositif est décrit dans la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et la sécurisation des parcours professionnels et le décret n°2016-1899 du 27 décembre 2016 relatif à la mise en œuvre du dispositif d’emploi accompagné et au financement du compte personnel de formation des travailleurs handicapés.
La prévalence des besoins en ce qui concerne le maintien en emploi dépend de multiples facteurs comme les problèmes de santé indépendants du travail, les suites d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. La prévention, les progrès médicaux, les évolutions dans les pratiques de retour en emploi pourraient faire évoluer à la baisse les besoins d’aides des employeurs. Mais d’autres facteurs, en premier lieu l’évolution des maladies chroniques dans la population active, pourraient les augmenter dans une proportion qui actuellement ne peut pas être appréciée63.
Pour donner un ordre de grandeur, les dépenses dédiées à l’insertion représentent 59 % des dépenses d’intervention de l’Agefiph en 2016.
Le FIPHFP n’assure pas de distinction de ses dépenses entre insertion et maintien. Le secteur public est réputé se consacrer davantage aux maintiens qu’aux recrutements pour les contrats pérennes mais les chiffres affichés par le FIPHFP indiquent la situation inverse (27 128 recrutements pour 16 894 maintiens64) du fait du volume important de recrutements de bénéficiaires de l’OETH en contrats aidés. Le nombre de recrutements de bénéficiaires de l’OETH hors contrats aidés n’est pas disponible. La part des dépenses du FIPHFP aux structures en charge du maintien (Sameth et Comète, cf. paragraphe 3.1) se situent en deçà du ratio attendu compte tenu des effectifs. Cela pourrait s’expliquer en partie par le fait que les employeurs publics de grande taille se sont dotés d’équipes pluridisciplinaires capables de prendre en charge les cas de maintien en emploi. De la même manière, les centres de gestion assurent une partie des études préalables au maintien, dans le cadre d’un conventionnement avec le FIPHFP, avec un coût unitaire inférieur à celui des Sameth pour des prestations de même nature (étude préalable à l’aménagement des situations de travail – EPAAST, notamment).