Le contrôle international de la régularité interne des décisions de justice nationales

Le contrôle de la régularité interne des décisions judiciaires nationales est un contrôle conditionné (1) et restreint (2).

1) Condition du contrôle

Contrairement au contrôle international des décisions judiciaires constitutives de « violations substantielles » du droit international, qui est assez largement reconnu, tant par la jurisprudence que par la doctrine, le contrôle de la mauvaise application du droit interne seul, c’est-à-dire des dispositions ne faisant pas une application stricte du droit international n’est pas unanimement admis. Il s’agit par exemple des dispositions de droit interne plus protectrices que le droit international, des mesures d’application du droit international objectif, ou encore des dispositions

relevant du domaine de compétence nationale exclusive, pour l'interprétation et l'application desquelles les autorités juridictionnelles nationales disposent d'un pouvoir souverain. Certains auteurs ont en effet considéré qu’un Etat ne saurait être tenu pour responsable des décisions judiciaires internes lorsque celles -ci sont « uniquement » non conformes au droit interne, parce qu’il s’agirait alors pour le juge international de vérifier la seule régularité interne d’une décision de justice, et non de contrôler l’application du droit international, alors que l’exercice du pouvoir d’interprétation et d’application de ce droit interne appartient exclusivement au juge interne. Ce pouvoir ne devrait ainsi jamais être remis en cause par les juges internationaux, qui agiraient sinon comme des juges d’appel vis-à-vis des juges nationaux, un tel contrôle de seconde instance n’étant pas compatible avec le prin cipe de séparation des ordres juridiques.

Cependant, le fait de refuser que le juge international opère un contrôle de second degré par rapport aux jugements nationaux ne s’oppose pas à tout contrôle de ces décisions par le premier, dès lors que ce contrôle n’est pas similaire à celui d’un organe d’appel. En effet, si le juge international n’est pas un juge d’appel, il peut cependant constater qu'une décision judiciaire viole une obligation internationale en violant le droit interne, et peut ainsi amener l’État à réparer cette violation, notamment par l’indemnisation du préjudice occasionné. Ainsi, si le juge international doit apprécier la régularité des décisions internes au regard du droit international, cette appréciation n'exclut pas obligatoirement tout contrôle de la régularité interne de celles-ci. Au contraire, dans les cas où la règle de droit international renvoie à l'application de ce droit interne, le juge international est naturellement compétent pour connaître de cette application par le juge interne. On peut alors parler de contrôle « indirect » de licéité internationale d’un comportement étatique, et c'est bien sûr lorsque la violation du droit interne conforme au droit international entraîne aussi une violation de ce dernier que la décision judiciaire interne pourra engager la responsabilité internationale de l'État, et non pour la seule violation du droit interne.

Ce contrôle de la régularité interne d’un acte étatique37 en cas de renvoi du droit international au droit interne, et non pour seule violation du droit interne, est

37 Le contrôle de la licéité interne d'un jugement national n'est pas spécifique. C’est pourquoi nous appuierons notre démonstration sur la jurisprudence relative au contrôle de licéité interne des mesures nationales en général.

nettement admis par la jurisprudence internationale. C'est ainsi que la Cour européenne38 et la Cour interaméricaine des droits de l'homme39 ont clairement précisé qu'elles n'étaient pas compétentes pour se prononcer sur des erreurs de droit ou de fait prétendument commises par les juridictions nationales, mais uniquement dans la mesure où ces erreurs ne semblaient pas susceptibles d'avoir entraîné une atteinte à l’un des droits protégés par la Convention. A contrario, ces juridictions admettent donc la possibilité, sous certaines conditions, d’un contrôle de régularité des actes étatiques internes, dont les décisions de justice. De même, la Cour permanente de Justice internationale a pu dire, dans l’arrêt Lotus, que « le fait que les autorités judiciaires auraient commis une erreur dans le choix de la disposition légale, applicable en l’espèce et compatible avec le droit international, ne concerne que le droit interne et ne pourrait intéresser le droit international que dans la mesure où une règle conventionnelle ou la possibilité d’un déni de justice entrerait en ligne de compte »40.

En réalité, cette dernière distinction entre non-conformité de l’application du droit interne aux dispositions conventionnelles et possibilité de déni de justice est un peu trop restrictive : l’irrégularité interne de décisions nationales peut également engendrer un fait internationalement illicite autre que le déni de justice, substantiel en l'occurrence, et ce, tant au regard de dispositions conventionnelles que de dispositions coutumières ou même contractuelles. En effet, le contrôle indirect de la licéité internationale des jugements nationaux doit être admis dès lors que le droit international renvoie au droit interne, quelle que soit la nature de la disposition internationale à l’origine du renvoi41

.

38 Voir l’arrêt Edwards c. Royaume-Uni, 16 décembre 1992, A-247B, §34 et s .

39 Voir l’arrêt Carlos Alberto Marin Ramirez, §36 : “The Commission is competent to declare a petition admissible and rule on its merits when it portrays a claim that a domestic legal decision constitutes a disregard of the right to a fair tri al, or if it appears to violate any other right guaranteed by the Convention. However, if it contains nothing but the allegation that the decision was wrong or unjust in itself, the petition must be dismissed under this formula. The Commission’s task is to ensure the observance of the obligations undertaken by the States parties to the Convention, but it cannot serve as an appellate court to examine alleged errors of internal law or fact that may have been committed by the domestic courts acting within their jurisdiction.”

40 C.P.J.I., affaire du Lotus, 7 septembre 1927, Rec. n°10, p.24.

41 Il en va ainsi du droit de la protection diplomatique, lequel renvoie au droit interne de la nationalité - mais attention à distinguer le cas où l’attribution de la nationalité est contestée dans le cadre d’une action diplomatique, l’irrégularité interne constituant alors une violation du droit international coutumier de la protection diplomatique, du cas où un individu conteste la mauvaise application, à son préjudice, du droit interne relatif à la nationalité, où l’irrégularité inte rne pourra constituer un déni de justice substantiel.

Dans beaucoup de cas ce renvoi sera explicite. Il n'est ainsi pas rare qu’une disposition conventionnelle renvoie explicitement à l’application d'une ou plusieurs dispositions spécifiques du droit interne, faisant ainsi dépendre la licéité internationale d'une décision nationale de sa régularité interne. Ce sont tant des dispositions internes procédurales que substantielles qui sont concernées, ce qu'illustre l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme, par exemple, lequel renvoie expressément aux deux types de règles, du respect desquelles il fait une condition de licéité internationale des mesures nationales relatives à la privation de liberté42. Cependant le renvoi du droit international au droit interne peut également être implicite. C’est dans ce contexte qu’intervient le déni de justice substantiel, ce qui permet d’éclairer la distinction, opérée par l'arrêt Lotus, entre les violations de dispositions internationales qui renvoient explicitement au droit interne, et les dénis de justice constitués par des jugements manifestement injustes au regard du droit interne auquel ne renvoie explicitement aucune disposition de droit international. Et c’est d’ailleurs en raison du caractère implicite du renvoi que le déni de justice substantiel a pu être considéré comme résultant d’une violation du droit interne seul.

Le contrôle de régularité interne intervient lorsque le droit international renvoie à des dispositions internes pour l’interprétation et l’application desquelles les juges nationaux disposent d’un pouvoir souverain, parce qu’aucune règle de droit international n’impose de conduite donnée en la matière. C’est en effet dans cette seule situation qu’un tel renvoi présente un intérêt puisqu’il permet l’intégration de ces dispositions internes au droit international, permettant ainsi le contrôle de leur application par une juridiction internationale. Le but du renvoi du droit international au droit interne apparaît ainsi clairement comme la volonté de protéger le justiciable de l’arbitraire étatique. Il n'est donc pas étonnant que le contrôle de régularité interne des décisions de justice nationales soit restreint.

42 Cette disposition garantit le droit à la liberté et à la sûreté aux bénéficiaires de la Convention, lequel droit ne peut être restreint que par des arrestations ou détentions régulières opérées selon les voies légales.

2) Etendue du contrôle

Deux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme illustrent particulièrement bien l’étendue de ce contrôle.

Dans l’affaire Bozano43

, la Cour avait à déterminer si la privation de liberté du requérant en vue de son expulsion portait ou non atteinte au droit à la liberté posé par l’article 5-1(f) de la Convention. Le requérant ayant été condamné à la réclusion à vie en Italie, notamment pour le meurtre d’une ressortissante suisse, et faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international, s’était réfugié en France sous une fausse identité, où il avait été arrêté à ce titre. L’Italie avait alors demandé son extradition , qui avait été refusée suite à un avis défavorable rendu par la Cour d’appel de Limoges. Cependant, quelques semaines plus tard, le requérant avait été inculpé du délit d’usage de faux papiers d’identité et arrêté en vue d’une expulsion par les autorités françaises, qui l’avaient immédiatement reconduit à la frontière franco-suisse. De Suisse, il avait ensuite été extradé vers l’Italie pour y purger sa peine. La Cour a ainsi été amenée à rechercher si l’arrestation du requérant, en tant qu’exécution forcée de l’arrêté d’expulsion qui le visait, était régulière au regard du droit interne. Si la Cour a refusé de considérer la procédure d’expulsion comme illicite, au motif que le droit interne applicable en l’espèce prêtait à controverse qu’il ne lui appartenait pas de trancher, elle a en revanche pu constater, au regard du contexte de l’arrestation et de l’expulsion du requérant, que la mise en œuvre de l’expulsion elle-même constituait un détournement de pouvoir, puisque sous les apparences d’expulsion il s’agissait en réalité d’une extradition, qui aurait donc dû obéir à d’autres règles de procédure. Elle a ainsi conclu à la violation du droit international par une mesure qui « constitu[ait] une mesure d’extradition déguisée, destinée à tourner l’avis défavorable que la Chambre d’accusation de la Cour d’appel de Limoges avait exprimé le 15 mai 1979, et non d'une "détention" nécessaire dans le cadre normal d'une "procédure d'expulsion"»44.

Dans l’affaire Winterwerp45

, la Cour avait également à déterminer si la privation de liberté du requérant constituait ou non une violation du droit à la liberté posé par

43 Arrêt Bozano c. Italie, 18 décembre 1986, A-111. 44 Arrêt Bozano c. Italie, 18 décembre 1986, A-111, §60. 45 Arrêt Winterwerp c. Pays-Bas, 24 octobre 1979, A-33.

l’article 5-1 de la Convention. Plus particulièrement, elle s’est attachée à vérifier si la réglementation interne appliquée par les autorités étatiques néerlandaises était bien une réglementation relative aux « aliénés » au sens de la Convention, et si celle-ci était suffisamment précise pour éviter les internements arbitraires , conformément au but de l’article 5 de la Convention. En l’occurrence, la Cour a pu juger que cette décision n’était pas arbitraire car, bien que le droit interne en cause, tout comme le droit international, n’ait pas défini clairement ce qu’était un aliéné, il précisait cependant qu’il s’agissait d’une personne présentant des troubles mentaux graves la rendant dangereuse pour elle-même ou autrui, motifs de placement dont il appartenait à l’autorité étatique de démontrer la réalisation par des preuves sérieuses afin d’éviter sa détention arbitraire, ce qui était le cas en l’espèce.

a) Un contrôle restreint …

Le contrôle international de la régularité interne d’une décision de justice nationale intervenant dans un domaine où le juge dispose d’un pouvoir souverain est un contrôle nécessairement restreint. En effet, conformément à un principe unanimement admis, tant en droit interne qu’en droit international, l’étendue du contrôle exercé par le juge varie en fonction de la marge d’appréciation laissée aux autorités, à l’origine de l’acte contrôlé, par la règle de droit applicable.

Ainsi, en droit administratif français, on distingue généralement le contrôle minimum, ou contrôle restreint, visant à déterminer un éventuel détournement de compétence - bien que le contrôle restreint se soit cependant progressivement élargi grâce à la théorie de l’erreur manifeste d’appréciation, permettant aux juges de censurer également les usages abusifs du pouvoir discrétionnaire de l'administration -, du contrôle normal, ou contrôle ordinaire, généralement exercé par le juge lorsque l'administration ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, du contrôle maximum enfin, exercé par le juge dans les rares cas où la loi fait de la nécessité de l'acte administratif une condition de sa légalité.

En droit international également, le contrôle restreint s’oppose au contrôle normal, l’étendue du contrôle international à effectuer étant déterminée par la marge d’appréciation laissée aux autorités nationales par la disposition opérant le renvoi au

droit interne applicable. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est très explicite sur ce point. Ainsi, dans l’affaire Handyside, la Cour a-t- elle rappelé que : « la marge nationale d'appréciation va […] de pair avec un contrôle européen. […] la Cour n'a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais d'apprécier […] les décisions qu'elles ont rendues dans l'exercice de leur pouvoir d'appréciation »46. On constate ainsi que la Cour de Strasbourg opère un contrôle des restrictions aux droits posés par les dispositions conventionnelles qui renvoient au droit interne, notamment les articles 5 et 8 à 11 de la Convention, au regard de la marge d'appréciation laissée aux autorités nationales, et ce en fonction de la lettre47 des dispositions conventionnelles, mais aussi de leur finalité et de la nature des droits protégés48.

Il importe cependant de distinguer entre le pouvoir du législateur et celui de l’organe qui interprète la règle de droit interne applicable, dans le cas du renvoi du droit international au droit interne relevant du domaine de compétences partagées de l’Etat. En effet, dans ce domaine, la liberté d’action de l’Etat est plus ou moins limitée en fonction de la marge d’appréciation que lui laisse le droit international , mais n’est plus totalement49

libre. Cette restriction au pouvoir de l’Etat peut cependant prendre plusieurs formes dans l’ordre juridique interne, l’Etat étant libre de son organisation interne. Ainsi, en fonction de la nature de l’obligation internationale concernée, la restriction au pouvoir de l’Etat pourra-t-elle se refléter sur le pouvoir législatif seul, notamment si le droit international impose un comportement déterminé, ou sur les pouvoirs, exécutif et judiciaire, chargés de mettre en œuvre le droit interne conformément au résultat requis par le droit international , voire sur les trois pouvoirs ensemble. C’est ainsi qu’il faut comprendre ce rappel effectué par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Handyside : « […] l'article 10

46 Arrêt Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, A-24, §49.

47 Voir l’arrêt Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, A-24, §48 : « […] La Cour note à cette occasion que si l'adjectif "nécessaire" […] n'est pas synonyme d'"indispensable" […], il n'a pas non plus la souplesse de termes tels qu'"admissible", "normal" […], "utile" […], "raisonnable" […] ou "opportun". Il n'en appartient pas moins aux autorités nationales de juger, au premier chef, de la réalité du besoin social impérieux qu'implique en l'occurrence le concept de "nécessité" ».

48 Arrêt Gillow c. Royaume -Uni, 24 novembre 1986, A-109, §55 : « […] l'étendue de la marge d'appréciation dont jouissent les autorités nationales dépend non seulement de la finalité de la restriction, mais encore de la nature du droit en cause. En l'espèce, le bien-être économique de Guernesey doit être mis en balance avec le droit des requérants au respect de leur "domicile", lequel relève de leurs sécurité et bien-être personnels. Pour déterminer l'ampleur de la marge d'appréciation laissée à l'Etat, il faut garder à l'esprit l'importance d’un tel droit pour l' individu ».

par. 2 (art. 10-2) réserve aux Etats contractants une marge d'appréciation. Il l'accorde à la fois au législateur national ("prévues par la loi") et aux organes, notamment judiciaires, appelés à interpréter et appliquer les lois en vigueur […]»50

. Ainsi les articles 5 et 8 à 11 limitent-ils le pouvoir des autorités législatives en conditionnant la licéité des atteintes pouvant être portées aux droits qu’ils protègent, tandis que les autorités d’application conservent leur pouvoir souverain pour appliquer le droit interne conforme au droit international. En effet, le droit international se contente ici de définir le cadre de l’action de l’Etat, à l’intérieur duquel il pourra agir librement ou du moins disposer d’une certaine liberté en relation avec la marge d’appréciation déterminée par le droit international51. Et c’est pourquoi le régime des restrictions à ces droits fondamentaux est particulièrement protecteur : si le droit international pose un standard international minimum comme cadre de l’action étatique, il est cependant loisible aux Etats d’adopter des réglementations internes plus restrictives et donc plus favorables aux individus.

Lorsque la liberté d’action des organes de l’Etat, et en particulier des autorités juridictionnelles pour ce qui nous intéresse, est limitée, le juge international doit également limiter son contrôle : il se bornera ainsi à rechercher une erreur manifeste d’appréciation ou un détournement de pouvoir.

b) … de la motivation …

Le contrôle restreint de régularité interne d’un jugement national est un contrôle de sa motivation, et en particulier un contrôle de ses motifs au travers de sa motivation, c’est-à-dire un contrôle de sa justification.

50 Arrêt Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, A-24, §48 in fine.

51 D'où un double contrôle de licéité : un contrôle de conformité du droit interne au droit international, c’est-à-dire un contrôle plus étendu du cadre légal de l’action juridictionnelle (contrôle de licéité internationale de la mise en œuvre du pouvoir restreint des autorités législatives) et un contrôle restreint de l’application souveraine du droit (contrôle de licéité interne). On constate cependant qu’un seul contrôle est réellement opéré : un contrôle de la régularité interne de l’application du droit interne, effectué au regard du cadre lég al de l’action étatique, la Cour contrôlant la conformité du droit interne au droit international au travers de la conformité effective de la mesure en cause au droit international, au regard du but poursuivi par celui-ci, et ce parce que la mesure nationale doit être conforme au droit interne, lui-même conforme au droit international. C’est ainsi que le professeur Sudre a souligné que le contrôle de conformité du droit interne au droit international était « plus rituel que susceptible d’engendrer un contrôle réel ». Voir l’article de F. SUDRE, « L’arrêt Bozano du 18 décembre 1986 », R.G.D.I.P., 1987-I, p.533-586.

La jurisprudence est très claire : le contrôle international de régularité interne est un contrôle des motifs de l’acte52 parce qu’il s’agit d’un contrôle de l’arbitraire étatique, ce que traduit le renvoi du droit international au droit interne en intégrant au droit international le droit interne, normalement soustrait à tout contrôle international, permettant ainsi son contrôle. C’est ce que souligne l’arrêt Bozano, où la Cour a rappelé que « la Convention renvoie pour l'essentiel à la législation nationale et consacre la nécessité d'en appliquer les règles, mais elle exige de surcroît la conformité de toute mesure privative de liberté au but de l'article 5 : protéger l'individu contre l'arbitraire »53, l’article 5 étant la disposition opérant le renvoi au