Ce contrôle, de caractère administratif en raison de la nature de celui qui en est chargé, con- con-siste au sens strict en « une surveillance permanente »1076 de la manière dont ces personnes exécutent

leurs tâches afin de vérifier qu’elle est bien conforme à « une norme préétablie, écrite ou non »

.

Ce contrôle ne touche pas seulement aux questions techniques, il s’étend aussi à l’utilisation par la

personne de ses deniers. Le plus souvent, le contrôle technique est exercé par le ministre dont relèvent

les attributions qui leur sont confiées et qui s’en chargeait parfois jusque-là

: selon les expressions

1071 Cf. LINDITCH, Recherche…, op. cit., pp. 155-156.

1072 PERSONNAZ (J.), « Le principe d’autorité dans les comités d’organisation », CDS, IX, L’organisation de la

pro-duction industrielle, fasc. 2, 1941, p. 16.

1073 Sur cette question, voir HEILBRONNER, « Le pouvoir… », art. cit., pp. 45-46 ; PERSONNAZ, « Le principe… », art. cit., pp. 22-25 ; PERSONNAZ, « Le régime… », art. cit., pp. 15-21. Il faut souligner que, pour des raisons qui tiennent à la séparation des pouvoirs, les ordres des avocats sont placés non sous le contrôle du pouvoir exécutif mais sous celui de l’autorité judiciaire. Ces organismes sont ainsi soumis à la surveillance de la cour d’appel de leur ressort et le procureur général fait office d’agent de contrôle auprès d’eux (art. 16 (al. 8) et 17 (al. 2 et 4) de la loi du 26 juin 1941 réglementant

l’exercice de la profession d’avocat et la discipline du barreau).

1074 PERSONNAZ, « Le principe… », art. cit., p. 22.

1075 Cf. EISENMANN (C.), Centralisation et décentralisation : esquisse d’une théorie générale, Paris, LGDJ, 1948, pp 160-163.

1076 DUBOIS, Le contrôle…, op. cit., p. 32.

1077 Ibid., p. 34.

1078 Le législateur, en créant le Comité national interprofessionnel des viandes, précise ainsi que cet organisme est chargé d’effectuer « pour le compte du secrétariat d’Etat au ravitaillement, et sous son autorité, les opérations jusqu’ici assurées par celui-ci, soit directement, soit par le bureau national de la viande » (art. 2 de la loi du 12 juill. 1941 portant création

employées par le législateur, l’organisme est « constitué sous l’autorité »

du ministre qu’il désigne

ou « créé auprès »

de lui, sans qu’il soit possible de donner à chacune de ces formules une

signi-fication particulière quant à la nature du contrôle exercé

. Lorsque la compétence des institutions

est territorialement circonscrite, ce sont les préfets qui sont chargés de l’exercice de ce contrôle, sous

les directives du ministre responsable

, même si pour certains de ces organismes territoriaux, le

contrôle du ministre reste direct

. En règle générale, un commissaire du gouvernement est placé

auprès de l’institution pour servir d’agent de contrôle

. La plupart du temps, c’est le ministre qui

le nomme

mais, parfois, la fonction de commissaire est exercée auprès de l’institution par le

di-recteur d’un service administratif désigné par la loi

. Il arrive que l’exercice du contrôle soit partagé

entre le ministre et le commissaire, soit parce que le législateur procède directement à cette répartition

de compétences

, soit parce qu’il autorise le ministre à déléguer au commissaire une partie de ses

1079 Voir par ex. : le Groupement national interprofessionnel linier, placé sous l’autorité du ministre de l’Agriculture (art. 1er (al. 1er) de la loi du 22 juil. 1941 relative à la création de ce Groupement).

1080 Voir par ex. : l’Ordre des médecins, placé auprès du ministre de l’Intérieur (art. 2 de la loi du 7 oct. 1940 instituant

l’Ordre des médecins).

1081 Cf. LINDITCH, Recherche…, op. cit., pp. 143-146. Le Conseil d’Etat affirme expressément que la mention « placée sous l’autorité » n’implique pas que le ministre soit investi d’un pouvoir hiérarchique sur les autorités de l’établissement (voir par ex. : CE, 7 déc. 1973, Le Couteur et Sloan, R. p. 705). La position de Jacques Doublet (com. de la loi du 7 oct. 1940, art. cit., p. 32), qui considère qu’il faut déduire que le Conseil supérieur de l’Ordre des médecins est dépourvu de personnalité et qu’il est ainsi soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de l’Intérieur parce qu’il est « créé auprès » de lui, est donc contestable (cf. dans le sens de cette critique : LACHARRIERE, « L’Ordre… », art. cit., p. 96, note 8).

1082 Voir par ex. : les groupements départementaux, régionaux ou interrégionaux d’achat (art. 11 (al. 1er) et 16 (al. 1er) de la loi du 23 oct. 1941 sur l’organisation du ravitaillement dans le cadre national, régional et départemental). Par excep-tion, les groupements d’achat et de répartition des viandes sont placés sous l’autorité du Comité national interprofession-nel des viandes (art. 7 (al. 1er) de la loi du 12 juill. 1941 portant création de ce Comité) qui est un établissement public par détermination de la loi (art. 2 de la loi du 12 juill. 1941 préc.).

1083 Voir par ex. : les groupements d’achat et de répartition de denrées alimentaires et de produits agricoles (art. 8 du décret-loi du 27 oct. 1939 relatif à ces groupements).

1084 Sur les commissaires du gouvernement sous Vichy, voir : CULMANN (H.), « L’institution des commissaires du gou-vernement et son application en régime d’organisation professionnelle et d’économie dirigée », CDS, XVII,

L’organisa-tion de la producL’organisa-tion industrielle, fasc. 5, août 1943, pp. 1-18 ; GORGUES, Les grandes…, op. cit., tome 2, pp. 278-281 ;

LEHIDEUX-VERNIMMEN (P.), La fonction de commissaire du gouvernement dans la nouvelle organisation de

l’éco-nomie industrielle et le contrôle de l’Etat sur les comités d’organisation et les sections de répartition, thèse droit, Paris,

1942, Paris, Jouve, 1942. Pour Michel Guibal la présence d’un commissaire du gouvernement auprès des organismes professionnels est la preuve que les intérêts professionnels et généraux demeurent distincts, même s’ils peuvent coïncider : le rôle de ce personnage est précisément de vérifier si la satisfaction de l’intérêt professionnel ne porte pas atteinte à l’intérêt public (L’ordre…, op. cit., pp. 172 et 262-268).

1085 Voir par ex. : le Comité national interprofessionnel des chevaux et mulets (art. 3 (al. 1er) de la loi du 12 avr. 1941

relative à la production, au commerce, à l’utilisation des chevaux et mulets).

1086 Le secrétaire général des travaux et transports au secrétariat d’Etat aux communications remplit les fonctions de com-missaire du gouvernement auprès de l’Office national de la navigation (art. 8 de la loi du 11 nov. 1940 portant

réorgani-sation de cet Office).

1087 Voir par ex. : les groupements professionnels coloniaux (art. 5 (al. 1er) et 8 (al. 1er) de la loi du 6 déc. 1940 relative à

pouvoirs

. Le contrôle financier

, quant à lui, est exercé par le ministre des Finances

,

repré-senté au sein de l’institution par un contrôleur financier qui remplit pour ce ministre les fonctions de

commissaire du gouvernement

. L’activité des personnes dirigeantes est donc soumise au contrôle

de deux autorités ministérielles.

Au sens large, le contrôle administratif recouvre « l’ensemble des interventions du pouvoir

central »

qui visent à « empêcher les fautes de gestion (…) et si possible à les réparer »

, et par

conséquent l’utilisation de l’ensemble des prérogatives détenues par l’autorité de contrôle pour

dis-cipliner l’action de l’institution dont elle surveille l’activité en vue de la satisfaction de l’intérêt

gé-néral

. Il consacre l’intégration des personnes contrôlées à la sphère administrative. Le législateur

de Vichy procède à une telle incorporation pour les personnes dirigeantes en faisant de l’Etat tout à

la fois leur collectivité de rattachement et leur autorité de tutelle. La subordination de ces institutions

à l’Etat se révèle parfois, d’un point de vue fonctionnel, par la nature des pouvoirs exercés par ses

autorités sur leurs actes, au titre de la tutelle, mais souvent, d’un point de vue organique, par la nature

de ceux que ces mêmes autorités détiennent, au titre du rattachement, sur les individus placés à leur

tête. Dans le premier cas, la personne est placée sous la dépendance fonctionnelle de l’Etat (1), dans

le second, sous sa dépendance organique (2).

1/ Une subordination parfois révélée par la dépendance fonctionnelle

Selon la doctrine classique, pour reprendre une formule de Maurice Hauriou, « il n’y a, (…)

pour des organismes (…), que deux façons possibles d’être rattachés à un ministère (…), la hiérarchie

1088 Voir par ex. : les comités d’organisation (art. 5 de la loi du 16 août 1940 concernant l’organisation provisoire de la

production industrielle).

1089 Sur ce point, voir : CROQUEZ (A.), « Les comités d’organisation professionnelle », Gaz. Pal. 1943 I (doct.) p. 17 ; GORGUES, Les grandes…, op. cit., tome 2, pp. 281-284 ; LACHARRIERE, « La gestion… », art. cit., p. 274 ; X., « Le problème financier dans les comités d’organisation et le rôle du commissaire du gouvernement », DS 1942 pp. 130-132.

1090 Voir par ex. : les comités d’organisation (art. 4 de la du 16 août 1940 concernant l’organisation provisoire de la

production industrielle).

1091 Sur les modalités de l’exercice de ce contrôle financier, voir : décret du 23 oct. 1940 relatif au contrôle financier de

l’Etat des groupements ou comités professionnels chargés de l’importation, la répartition ou l’exportation des matières premières ou produits industriels ou agricoles, JO 9 nov., p. 5620 ; arrêté du 22 mars 1941 relatif au contrôle financier des groupements d’achat et de répartition de denrées alimentaires et de produits agricoles, JO 26 mars, p. 1309 ; arrêté

du 29 mars 1941 relatif au contrôle financier des groupements ou comités professionnels, JO 31 mars, p. 1388.

1092 DUBOIS, Le contrôle…, op. cit., p. 32.

1093 PONT (P. du), L’Etat industriel, Paris, Sirey, 1961, p. 127.

1094 Parfois cette finalité est explicitement mentionnée dans les textes. Voir par ex. l’article 7 (al. 4) de la loi du 2 avril 1943 portant création d’un Comité interprofessionnel des vins doux naturels et vins de liqueurs à appellations contrôlées) qui prévoit que le ministre de l’Agriculture peut avoir recours au procédé de la substitution d’action « lorsque l’intérêt national est en jeu ».

ou la tutelle »

. D’un point de vue structurel, alors que le pouvoir hiérarchique se déploie au sein

d’une même personne morale, le pouvoir de tutelle s’exerce entre personnes morales distinctes

.

C’est pour cette raison que le second, contrairement au premier qui peut s’exercer même en l’absence

de texte

, « doit être expressément prévu et avoir son fondement dans la loi »

: la tutelle à

la-quelle les personnes dirigeantes sont soumises s’exerce dans le cadre des limites fixées par le

législa-teur. D’un point de vue finaliste, la tutelle est « une institution de liberté »

qui s’oppose en cela au

pouvoir hiérarchique. Alors que le second permet à l’autorité qui en dispose de « faire (…) prévaloir

sa volonté personnelle »

sur l’organisme contrôlé, la première a pour but de préserver l’autonomie

fonctionnelle de cet organisme, c’est-à-dire son initiative décisionnelle

.

Sauf pour l’Ordre des médecins, institué par la loi du 7 octobre 1940, le législateur prévoit