L’activité de contrôle est difficile à caractériser car elle doit être appréciée à la lumière du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe a plusieurs

applica-tions dont celui de la distinction entre la police administrative et la police judiciaire. Il est admis

aujourd’hui, depuis les arrêts Baud et Dame Noualek de 1951

, que cette distinction se fonde

exclu-sivement sur un critère finaliste

. Pour reprendre les termes de René Chapus, « il y a police judiciaire

ou police administrative selon que les décisions ou opérations (ou encore les abstentions de décider

ou d’agir) à qualifier sont ou non en relation avec une infraction pénale déterminée. Si elles sont liées

à une telle infraction, elles relèvent de la police judiciaire (…). Sinon, elles relèvent de la police

administrative (…). »

La plupart des violations aux règles économiques peuvent constituer à la fois

une infraction pénale et une infraction administrative puisqu’elles peuvent donner lieu à des sanctions

prononcées par des tribunaux répressifs et/ou par des autorités administratives

. Nous sommes alors

face à des délits spéciaux pour lesquels « l’acte de constatation a a priori une nature ambivalente ou

virtuellement double : il peut être judiciaire ou administratif (ou judiciaire et administratif) selon que

l’infraction connaîtra des suites judiciaires ou seulement administratives (ou les deux à la fois) »

.

Il n’est donc pas possible de connaître la nature de l’opération de recherche des infractions

écono-miques tant que la décision des suites à donner à celles qui ont été constatées n’a pas été prise : « ce

ne peut être qu’après que le dossier ait été transmis au Parquet ou après que le ministère public ait

décidé de renvoyer ce dernier à l’autorité administrative que l’on peut savoir, rétrospectivement, quel

901 Henri Culmann (Les services…, op. cit., p. 177) prend un exemple significatif : « soit (…) un veau abattu clandestine-ment ; sa viande est livrée au marché noir ; sa peau échappe aux répartitions ; elle ne peut être tannée qu’en dehors des attributions normales faites aux tanneurs par le répartiteur ; les chaussures qu’on en fera seront vendues en dehors du rationnement à un prix illicite ». L’auteur remarque ainsi que « la même série de faits constitue des infractions à la légi-slation sur les prix, aux règles du ravitaillement, au régime du rationnement [et] au mécanisme de la répartition ».

902 Loi portant organisation du contrôle économique, JO 1er juill., p. 2282. Sur cette question, voir GRENARD (F.), « L'administration du contrôle économique en France, 1940-1950 », RHMC 2010/2 pp. 132-158.

903 CE Sect., 11 mai 1951, Baud, R. p. 265, S. 1952 III p. 13, concl. Delvolvé, note Drago ; TC, 7 juin 1951, Dame

Noualek, R. p. 636, concl. Delvolvé, S. 1952 III p. 13, note Drago.

904 Sur cette question, voir PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, pp. 135-180.

905 CHAPUS, Droit administratif…, op. cit., tome 1, p. 737, souligné par l’auteur.

906 Cf. GOUR (C.-G.), Le contentieux des services judiciaires et le juge administratif (problèmes de compétence), thèse droit, Toulouse, 1958, Paris, LGDJ, 1960, p. 194. Voir, parmi de nombreux exemples : art. 14 à 16 de la loi du 9 mars 1941 modifiant la loi du 10 sept. 1940 portant organisation de la répartition des produits industriels et réglant le contrôle

et la répression des infractions.

907 PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, pp. 162-163, souligné par l’auteur. Sur ce point, voir aussi MARTRES,

était le but ou l’objet de l’acte de constatation »

. L’activité de contrôle des infractions économiques

est donc pour partie administrative et pour partie judiciaire dans des proportions qui varient en

fonc-tion du type de poursuite engagée

.

Raisonnons ensuite à propos de l’activité de réglementation économique. Comme nous

l’avons vu, les règles de conduite qui s’imposent aux acteurs de l’économie sont pour partie

directe-ment édictées par le législateur. La police économique est donc en partie de nature législative.

Lors-que les tâches de réglementation ne sont pas directement exercées par le législateur, leur exercice est

placé sous le contrôle du pouvoir exécutif. La police économique est donc, pour l’autre partie de

l’activité de réglementation, de nature administrative. Le problème est de savoir de quel type de police

administrative il s’agit. Nous avons vu que l’ordre public économique se distingue de l’ordre public

traditionnel en ce qu’il n’est pas général mais spécial. Contrairement à cet ordre traditionnel, il n’est

donc pas, au sens d’Etienne Picard, une « norme implicite d’habilitation »

mais « une norme

for-melle d’habilitation »

des pouvoirs de police économique : chaque autorité investie du pouvoir

d’imposer aux acteurs de l’économie des règles de conduite ne l’est qu’en vertu d’une loi, celle qui

définit le domaine d’application de l’ordre à imposer. Puisqu’elle est organisée par des textes

ciaux, la police économique administrative ne constitue pas une police générale mais une police

spé-ciale

.

908 PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, p. 163.

909 Les saisies, réelles ou fictives, de marchandises qui peuvent être opérées par les agents de contrôle à la suite de la constatation de certaines infractions économique (par ex. : art. 40 de la loi du 21 oct. 1940 modifiant, complétant et

codifiant la législation sur les prix) illustrent bien cette ambivalence (cf. AUBY et DRAGO, Traité…, op. cit., tome 1,

pp. 502-503 ; GOUR, Le contentieux…, op. cit., pp. 182-184 ; MOURGEON (J.), La répression administrative, thèse droit, Toulouse, 1966, Paris, LGDJ, 1967, pp. 148-149 et 501 ; PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, p. 163). Lorsque le procès-verbal de saisie est transmis au Parquet aux fins de poursuite, elle est partie intégrante de la procédure pénale : elle relève donc de la police judiciaire et ressort ainsi de la compétence du juge judiciaire (par ex. : TC, 18 déc. 1943,

Fouquère, R. p. 325, Gaz. Pal. 1944 I p. 35 ; TC, 14 déc. 1946, Dame Poret, R. p. 332 ; CE, 31 janv. 1947, Sté des anciens Etablissements Les Fils de Fernand Floquet, R. p. 41, S. 1948 III p. 20 ; TC, 10 juill. 1947, Dame Oules, R. p. 505 ; CE,

3 déc. 1947, Consorts Valteau, R. p. 453 ; CE, 20 mars 1953, Guillemet, R. p. 148 ; TC, 27 juin 1955, Nuyts, R. p. 796, RPDA 1955 p. 215 ; CE, 14 nov. 1957, Secrétaire d’Etat aux affaires économiques c. Blanco, R. p. 606, concl. Grévisse), même si la juridiction saisie rend un jugement de relaxe (TC, 7 déc. 1950, Deltel, R. p. 672). En revanche, lorsque le procès-verbal ne donne lieu à aucune poursuite pénale, la saisie est indépendante d’une procédure judiciaire : elle relève de la police administrative et ressort ainsi de la compétence du juge administratif (par ex. : CE Sect., 8 juill. 1949, Dame

veuve Goudoulin, R. p. 336, S. 1949 III p. 73. Voir aussi dans le même sens, mais à propos d’un procès-verbal se bornant

à constater la commission d’une infraction sans prononcer de saisie : CE, 13 juin 1945, Dame veuve Even, R. p. 118.).

910 La notion…, op. cit., tome 2, pp. 558-563.

911 Ibid., pp. 568-579.

912 Cf. AUBY (J.-M.), note sous CE, 25 juill. 1975, Chaigneau, RDP 1976 p. 350 ; DEBBASCH (C.), Institutions

admi-nistratives, Paris, LGDJ, 1966, 1ère édit., p. 97 ; PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, pp. 221-222 ; LAUBADERE (A. de), Droit public économique, Paris, Dalloz, 1979, 3e édit., pp. 262-266 ; MESCHERIAKOFF (A.-S.), Droit public

éco-nomique, Paris, PUF, 1996, 2e édit., pp. 122-141 ; TEITGEN-COLLY, La légalité…, op. cit., p. 67. A propos des activités de réglementation économique sous le dirigisme, voir spécialement : LASCOMBE, Les ordres…, op. cit., p. 338.

Cette police économique se distingue de la police générale par sa finalité. Contrairement à

celle-ci qui est exercée dans le cadre des buts traditionnels de l’ordre public, en vue d’assurer la

sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques (et aujourd’hui la moralité publique et le respect de la

dignité de la personne humaine), la première poursuit « à titre principal [un] but économique »

:

elle consiste « à intervenir dans chacune [ou dans certaines des] libertés [économiques] pour en

mo-difier l’exercice et le sens en fonction d’une politique conçue par le pouvoir »

en vue de construire

un ordre public économique. Cela n’empêche pas que des mesures de police générale, édictées dans

un but traditionnel, servent en même temps, sans être détournées de celui-ci, un objectif

écono-mique

. Cela n’empêche pas non plus que des mesures de police économique puissent servir un but

traditionnel de manière incidente, de telles mesures ne sont d’ailleurs jamais absolument étrangères

à l’ordre public traditionnel puisque les troubles économiques peuvent entraîner des désordres

so-ciaux de nature à le perturber

. En revanche une autorité de police générale ne peut modifier à des

fins économiques l’exercice des libertés économiques que si un texte lui en donne formellement le

pouvoir

.

La police économique n’est pas la seule activité à avoir pour but l’ordre public économique.

Les activités de soutien et de stimulation de l’initiative privée dans le domaine de l’économie

pour-suivent la même finalité, étant exercées en vue d’assurer le bon fonctionnement du marché

. Même

913 MARTRES, Caractères…, op. cit., tome 1, p. 96. C’est en ce sens que cet auteur distingue « la police à objet écono-mique » (sous-entendu n’ayant pas de but éconoécono-mique) et « la police à objet et à but éconoécono-mique » (ibid., p. 80 et 92-96). Sur cette distinction, voir aussi MARCOU, « L’ordre… », art. cit., pp. 87-88.

914 MARTRES, Caractères…, op. cit., tome 1, p. 103.

915 Par ex. : Cass. crim., 20 févr. 1964, Frigelson, D. 1964 Som. p. 75, JCP 1964 IV p. 50 (légalité d’un arrêté municipal interdisant la vente dite « à la postiche » qui consiste « à abaisser le prix par tranches successives à partir d’un prix ini-tial ») ; CE, 5 févr. 1973, Rousseau, R. p. 127 (légalité d’un arrêté préfectoral réglementant la vente de fruits de mer dans un but de salubrité publique). En ce sens : LAUBADERE, Droit…, op. cit., p. 266 ; PICARD, La notion…, op. cit., tome 1, p. 220 (note 113).

916 C’est par exemple le cas des mesures de police prises par les maires pour « assurer la fidélité du débit des denrées alimentaires et (…) empêcher leur accaparement ainsi que la hausse factice des prix », conformément à l’interprétation extensive faite par le juge administratif de l’article 97 (5°) de la loi du 5 avr. 1884 sur l’organisation municipale (JO 6 avr., p. 1857). Voir ainsi : CE Sect., 22 déc. 1944, Couturier, R. p. 329, JCP 1945 IV p. 32 (légalité d’une interdiction du commerce en gros de denrées alimentaires en dehors des heures fixées par l’arrêté, en raison de la pénurie de telles denrées) ; CE, 30 mai 1952, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, R. p. 289, Gaz. Pal. 1952 II p. 124, note R. C. (légalité de la mesure par laquelle un maire décide que la vente d’un produit exposé au marché de détail ne pourrait être refusée sous aucun prétexte et que les maraichers n’ont pas le droit de déclarer vendues d’avance des corbeilles entières de fruits) ; CE, 22 févr. 1956, Estorgues, R. p. 85, RDP 1956 p. 642, RPDA 1956 p. 60 (légalité d’une obligation prescrite à des producteurs de lait d’assurer l’approvisionnement en lait d’une famille à laquelle ils avaient refusé de vendre cette marchandise au prix taxé).

917 Par ex. : CE, 31 juill. 1948, Syndicat des négociants en gros, importateurs, exportateurs de fruits, légumes, primeurs

et pommes de terre du département d’Oran et Maison Castaniè et Cie, R. p. 371, JCP 1948 II n°4500, note G. W (un

maire ne peut pas, sans habilitation textuelle, prescrire « une modification profonde des conditions du commerce local », notamment en réduisant le nombre des intermédiaires) ; CE, 29 juill. 1950, Fédération nationale des syndicats et

gros-sistes laitiers et avicoles, R. p. 482 (un maire ne peut pas, dans l’intérêt des consommateurs habitant les villes autres que

celles de sa commune, interdire les ventes d’œufs chez les producteurs).

si ces activités se distinguent de la police économique en ce qu’elles ne sont pas des activités de