Chapitre 1. Organisation et jeu d’acteurs
1. Une chaîne de commanditaires usuelle
Dans le jeu d’acteurs opérationnel, les projets français d’écoquartiers analysés émergent au sein des villes et collectivités locales à la fois dans le cadre d’une opportunité foncière emblématique à l’échelle de l’agglomération et en continuité de sa planification urbaine définie schématiquement par les réglementations thermiques (RT2000, RT2005) à l’échelle nationale puis localement par les outils réglementaires de la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain1 (SRU, 2000)2. Ainsi, à
Bordeaux, le projet d’écoquartier Ginko se situe tout d’abord sur une réserve foncière détenue par la communauté urbaine (CUB) depuis les années 60. A cette époque, l’Etat conduit selon le Plan d’Urbanisme Directeur (PUD) de l’agglomération bordelaise (1965) une opération phare d’urbanisation moderne sur les anciens marais du nord de la ville et sur lesquels la ville mène – à l’initiative du maire Jacques Chaban-Delmas – de grands travaux d’assainissement depuis 19623.
Conduit par l’architecte Xavier Arsène-Henry, ce projet vise à loger 50 000 habitants des bidonvilles périphériques et quartiers insalubres du centre-ville (dont Mériadeck) dans cinq clairières urbaines comportant chacune 2800 logements sur le plan masse d’origine. Mais la régression démographique bordelaise des années 70 ainsi que les conflits d’intérêts entre l’Etat et ses différents partenaires locaux (Ville, Port Autonome, SNCF) marquent l’interruption du projet dont seules deux clairières urbaines (Les Aubiers, Le lac) verront le jour pour un total inachevé de 1360 logements modernes, laissant ainsi au portefeuille foncier public l’ensemble du secteur de la berge du Lac (32 ha) jusqu’à sa réappropriation stratégique par le plan-guide de la ville et de la CUB en 2002.
Puis dans le même registre, l’écoquartier De Bonne se situe ensuite sur une réserve foncière emblématique à l’échelle du centre-ville de Grenoble4. En effet, à la fin du XIXe siècle, les troupes
1 Cf. Loi SRU n°2000-1208
2 Cf. supra introduction générale § L’introduction des préceptes de la ville durable dans les modes de production de l’urbain
ordinaires, le cas des écoquartiers français.
3 C’est-à-dire l’assèchement des marais, la construction d’un lac artificiel de 160ha (actuellement en bordure du projet
Ginko) et son dragage permettant la surélévation de trois mètres de l’ensemble du secteur.
4 Comme le précise la réponse au « concours écoquartier » (MEEDDAT) réalisée par la Ville de Grenoble et la SEM
SAGES : « Libérée en 1994 par l'armée, elle (la caserne de Bonne) représente un enjeu d'aménagement très important pour la ville de Grenoble. Dans un contexte de rareté du foncier, la position centrale et la superficie importante (8,5 hectares) de cette emprise est une opportunité pour la ville. »
d’artillerie alpine s’installent dans le quartier De Bonne et fondent alors une caserne militaire dont l’affectation au 4e régiment du Génie à la sortie de la seconde guerre mondiale marque l’apogée.
Cependant, au début des années 90, lorsque le dernier occupant composé du 27e régiment d’infanterie
alpine part s’installer à Varces, l’armée mobilise dans le cadre de sa stratégie nationale de redéploiement de ses biens la Mission de Réalisation des Actifs Militaires (MRAI) afin d’organiser la cession foncière du terrain de 8,5 ha à l’opérateur d’aménagement conventionné de la ville de Grenoble, la Société d’Economie Mixte (SEM) SAGES.
Figure 13 : Chaîne des commanditaires dans la production des écoquartiers français1
En ce sens, ces réserves foncières emblématiques à l’échelle de l’agglomération constituent pour les collectivités au début des années 2000 des opportunités de mise en œuvre opérationnelle de leur planification urbaine caractérisée par le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) à l’échelle des regroupements de communes et du Plan Local d’Urbanisme (PLU) à l’échelle communautaire. Plus précisément, ces outils de planification visent alors explicitement ce que les collectivités appellent
« l’attractivité du territoire », c’est-à-dire à la fois l’attractivité des investisseurs et entreprises sur le
marché économique mais également celle des habitants et travailleurs sur le marché immobilier. En ce sens, les premiers Plans Locaux de l’Habitat (PLH) adoptés par les intercommunalités exigent un rythme de production de logement soutenu en milieu urbain dans l’espoir d’éviter la fuite des ménages vers les périphéries2 qui constitue notamment une perte fiscale croissante pour les collectivités locales
déjà fortement endettées3. Il s’agit alors selon la planification décrite par les PLU et PLH en 2004 de
produire annuellement 750 logements neufs pour la ville de Grenoble ou encore 3900 pour la ville de Nantes. A ce stade, l’intégration des préceptes du développement durable au sein de la planification
1 Source : [Réalisation personnelle, 2012]
2 Comme en témoigne cet extrait du dossier de création de la ZAC de Bonne [2004] : « Le site de Bonne représente un enjeu
stratégique au regard de l’équilibre entre le centre et une périphérie très attractive pour le logement, le commerce et les activités. Or, l’un des objectifs du projet urbain de la ville est de lutter contre l’étalement urbain et de conforter le centre, notamment en suscitant une offre de logements compétitive en quantité et en qualité par rapport à la périphérie. »
3 Cf. les rapports annuels de l’Observatoire des finances locales dont celui de 2010 réalisé par André Laignel et Charles
publique – que ce soit via la réglementation thermique, le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), le Plan Climat Local (PCL) ou encore les Agendas 21 – conditionne les exigences de production de nouveaux logements, de nouveaux équipements et de nouvelles infrastructures urbaines. Elle les inscrit dans le modèle émergent de la ville durable, c’est-à-dire de la ville dense (gestion économe du sol, lutte contre l’étalement urbain), mixte (mélange des fonctions et des milieux sociaux), végétalisée (perméabilisation de l’espace public et maintien de la biodiversité endémique), économe énergétiquement (bâtiments performants) et dont la mobilité s’oriente principalement vers les modes doux et les transports collectifs.
Dans ce contexte, la production de nouveaux quartiers ex-nihilo s’intègrent dans les logiques de planification de la ville durable patentes depuis le début des années 2000 ; et les réserves foncières en constituent le creuset pré-opérationnel pour les collectivités, autrement dit l’opportunité politique d’amorcer une série d’études sur la faisabilité d’opérations urbaines. Usuellement externalisées à des bureaux d’études privés ou aux organismes déconcentrés de l’Etat tels que les Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement (CETE), ces études exploratoires visent alors à rassembler sur les zones d’opportunités foncières un ensemble de données d’experts dans l’objectif de définir un programme préliminaire à la sollicitation des architectes-urbanistes. Pour illustrer dans le cas de l’écoquartier De Bonne, le service de prospective urbaine de la Ville de Grenoble mène tout d’abord entre la fin des années 90 et le début des années 2000 une série d’études de faisabilité sur le site en friche de la Caserne militaire de centre-ville qui implique alors plusieurs diagnostics d’experts sur les plans économiques, sociologiques, géologiques ou encore environnementaux1. Puis fin 2001, la ville choisit
par arrêté municipal la procédure publique usuelle du marché de définition2 afin d’explorer plusieurs
possibilités urbaines à partir d’un même cahier des charge construit préalablement. Ainsi, trois équipes d’architectes-urbanistes sont sélectionnées et il est demandé au lauréat (Devillers, 2002) non seulement de détailler le plan directeur de ses principes d’aménagement urbain mais également de produire l’ensemble des documents nécessaires au montage opérationnel du projet. Dans le processus de fabrication des écoquartiers français, c’est alors la Zone d’Aménagement Concerté3 (ZAC) que
mobilisent les collectivités commanditaires afin de se donner un cadre d’action juridique et d’organiser le mode de pilotage politico-économique de la réalisation du projet d’aménagement (Cf.
infra Tableau 11). En ce sens, suite à une phase réglementaire de concertation et d’information à la
population locale4, le dossier de création de ZAC de l’écoquartier De Bonne est approuvé par
délibération communautaire et la collectivité en désigne l’aménageur opérationnel dont nous rappelons ici le rôle dans le jeu d’acteurs depuis la loi du 20 juillet 2005 (n°2005-809) relative aux concessions d’aménagement et à leur mise en concurrence sur le marché européen.
Ainsi, pour les aménageurs d’écoquartiers désignés avant 2005 (De Bonne, Bottière-Chénaie), c’est systématiquement la convention publique d’aménagement que mobilise la collectivité commanditaire
1 Liste des experts mobilisés pour les études préalables du quartier De Bonne : BE commercial : Retail Consulting Group ;
BE sociologique : Composite ; BE stationnement : Sareco ; BE géologique : CEBTP ; BE bâtiments : Betrec ; BE environnement : M. Tassin ; BE impact : Setis.
2 Le marché de définition est une procédure usuelle qui vise la définition opérationnelle d’un projet d’aménagement urbain. A
ce titre, elle permet à la collectivité d’explorer dans le cadre d’un marché public les possibilités ainsi que les conditions d’établissement d’un marché ultérieur ; Cf. Article 73 du code de passation des marchés publics.
3 Selon l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme : « les ZAC sont des zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique
ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés »
4 Selon l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de
coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté. »
afin de réaliser l’opération urbaine par son établissement d’aménagement historique, c’est-à-dire à la fois sous son contrôle politique mais également sous sa responsabilité financière. Dans ce cas, l’aménageur peut être entièrement détenu par des actionnaires publics comme pour l’opérateur Nantes Métropoles Aménagement1 sur le projet Bottière-Chénaie ou uniquement de manière majoritaire,
comme pour la Société d’Economie Mixte (SEM) SAGES à Grenoble2. En revanche, pour les
aménageurs d’écoquartiers désignés après 2005 (Ginko), ils sont régis par le régime unique de la concession d’aménagement qui supprime alors la distinction entre établissements publics (SPL), sociétés mixtes (SEML), et entreprises privées, ouvrant ainsi le marché à l’échelle nationale et européenne. C’est dans ce cadre d’action qu’intervient donc le choix de la ville de Bordeaux et de sa communauté urbaine de confier à Bouygues Immobilier la réalisation de l’écoquartier Ginko. Le traité de concession indique alors l’objet du contrat, son programme, sa durée ainsi que ses conditions de rachat, de prorogation ou encore de résiliation. En ce sens, la responsabilité et le risque financier se transfèrent majoritairement vers l’aménageur dont la trésorerie s’avère désormais strictement séparée de celle de son commanditaire3. A ce titre, le contrôle de la collectivité s’effectue en contrepartie du
versement de subventions publiques qui oblige l’aménageur Bouygues Immobilier à présenter un Compte Rendu Annuel à la Collectivité Locale (CRACL) sur lequel la mise en concurrence préalable interdit l’une des deux parties de conclure un avenant qui modifierait de façon substantielle le cahier des charges initial de la concession d’aménagement.
Tableau 11 : Types de procédures opérationnelles mobilisées par les collectivités commanditaires4
Collectivité
commanditaire Aménageur d’aménagement Procédure d’aménagement Contrat Ecoquartier
De Bonne Grenoble Ville de SEM SAGES réalisation (2004) de ZAC Création (2004) et Convention publique d’aménagement
Ecoquartier Bottière-
Chénaie Ville de Nantes
SPLA Nantes Métropole Aménagement
Création (2003) et
réalisation (2005) de ZAC Convention publique d’aménagement
Ecoquartier Ginko Communauté Urbaine de Bordeaux (CUB) Bouygues
Immobilier réalisation (2008) de ZAC Création (2006) et d’aménagement Concession Puis lorsque l’aménageur du projet d’écoquartier est désigné, que ce soit en tant que maître d’ouvrage de l’aménagement délégué (convention publique) ou concessionnaire (concession), son rôle d’opérateur est habituel. Il implique l’acquisition foncière des terrains, leur viabilisation (déconstruction, dépollution), leur aménagement (réalisation des travaux), et enfin leur commercialisation aux opérateurs immobiliers du marché. Dans cette situation, l’aménageur mobilise en premier lieu une assemblée d’experts usuelle, dont nous rappelons schématiquement la typologie. Ainsi, il délègue tout d’abord à un architecte-urbaniste le rôle de l’assister dans le pilotage, la coordination et le contrôle des projets architecturaux (infrastructures et équipements) ; puis à une équipe de maîtrise d’œuvre composée d’un paysagiste, d’un éclairagiste et de bureaux d’études spécialisés (réseaux, hydraulique, etc.) le rôle de concevoir les espaces publics définis par le
1 Dont le capital est détenu à 55,1% par Nantes Métropole, à 24,2% par la ville de Nantes et à 20,5% par l’ensemble des
autres communes de la métropole nantaise.
2 Avec comme actionnaire principal la ville de Grenoble (63%), auquel vient s’ajouter la Caisse des Dépôts et Consignations
(CDC), des bailleurs sociaux et quelques institutions financières.
3 En ce sens, excepté si l’aménageur est majoritairement détenu par de l’actionnariat public, la collectivité commanditaire
n’est pas en droit de verser à l’aménageur privé des avances de trésorerie, comme il est d’usage dans le régime de la convention publique.
programme urbain de la collectivité commanditaire ; et enfin aux entreprises de construction le rôle de réaliser les travaux d’aménagement. Puis en second lieu, l’aménageur des écoquartiers mobilise trois nouveaux types d’experts dont nous détaillons précisément l’organisation et le rôle aux §2, §3 et §4. Ainsi, il est tout d’abord assisté de bureaux d’études en ingénierie environnementale afin de contrôler le caractère écologique des dispositifs techniques tout au long de leur processus de conception dans le projet (cf. infra §2). Puis il utilise une équipe d’éducateurs afin de former et suivre les travailleurs dans leur mise en œuvre sur chantier des innovations techniques écologiques conçues préalablement (cf.
infra §3). Enfin, il fait appel à des pédagogues en savoir-vivre1 dans le but d’assurer l’accueil éducatif
des habitants et de les former à l’utilisation de ces nouveaux dispositifs environnementaux dans leur vie quotidienne (cf. infra §4).
Tableau 12 : Liste des constructeurs sélectionnés (De Bonne)2
Types de constructions Types de constructeurs sélectionnés
Logements
Promoteurs : Villes et Villages, RBT, ICADE, Bouygues
Immobilier, Blain, Nexity, Safilaf
Bailleurs sociaux : OPAC38, ACTIS, Société Nationale
Immobilière (SNI), Société Dauphinoise pour l’Habitat (SDH), SCIC Habitat Rhône Alpes, Pluralis
Résidences spécifiques
(personnes âgées, étudiants, services)
Promoteurs : Eiffage Immobilier, Nexity, Icade.
Bailleurs sociaux : Grenoble Habitat
Centre commercial Promoteur : Sodérip
Lorsque chaque lot constructible est viabilisé, l’aménageur procède ensuite à leur cession sur le marché des opérateurs immobiliers selon un Cahier des Charges de Cession des Terrains3 (CCCT)
validé par la collectivité commanditaire4 et dont nous décrivons les contenus significatifs dans le cas
de l’écoquartier De Bonne à Grenoble. Ainsi, le CCCT – qui définit principalement les règles juridiques du contrat et celles du programme constructible (nombre de m2 de SHON5, fonctions
attendues) – est tout d’abord annexé selon l’usage d’un cahier des charges architectural6 qui précise
les règles d’alignement sur rue, les limites d’emprises sur jardin intérieur, les règles de traitement des façades ou encore celles qui définissent la structure verticale du bâtiment (soubassement, corps, couronnement) en termes de couleurs, de formes et de cohérence architecturale. Puis un deuxième document annexe également le CCCT sous la forme d’un cahier des charges environnemental appelé
« Charte d’objectifs Haute Qualité Environnementale (HQE) ». Il comprend tout d’abord les règles
techniques de mise en œuvre des objectifs environnementaux sur chaque cible HQE, telle que la
1 C’est nous qui utilisons ce terme et non les praticiens. Il renvoie aux acteurs, qui par des outils de sensibilisation, de
communication, ou de médiation (guides de bonnes pratiques, séances d’accueil, etc.), visent à modifier les comportements des habitants. Dans ce cadre, les termes de « pédagogie » et « d’éducation » sont utilisés sans distinction.
2 Source : [Réalisation personnelle, 2012]
3 Le CCCT est un document obligatoire dans les ZAC selon la réglementation d’urbanisme (C.urb., art. L.311-6). De plus,
depuis le 1er octobre 2007, la demande de permis de construire ou d’aménager portant sur un terrain compris dans le périmètre d’une ZAC et cédé par l’aménageur de la zone doit systématiquement être accompagnée d’une copie du cahier des charges de cession de terrain – qui indique notamment le nombre de mètres carrés de SHON dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée – ainsi que l’ensemble de ses annexes architecturales, paysagères ou encore environnementales (C. urb., art. R. 431-23).
4 C’est plus précisément la collectivité commanditaire de la ZAC qui se révèle à cet effet compétente, c’est-à-dire le maire ou
bien le président de l’établissement public intercommunal dans le cas d’un regroupement de commune.
5 Surface Hors Œuvre Nette (C. urb., art R. 112-2)
gestion de l’énergie, le confort hygrothermique, ou encore la qualité des matériaux de construction1 ;
puis il précise les règles techniques induites par les objectifs d’accessibilité sur les parties communes, privatives, ainsi que les commerces de rez-de-chaussée d’immeuble. Enfin, il définit les règles de suivi environnemental entre l’aménageur et les commanditaires constructeurs sur chaque phase déterminante du projet, qu’il s’agisse de l’avant projet sommaire (APS) en stade conception, de l’avant projet détaillé (APD), du permis de construire (PC) ou alors de la consultation des entreprises du bâtiment (DCE) lors de la réalisation.
A partir du CCCT et ses annexes à la fois architecturales et environnementales, la sélection finale des opérateurs immobiliers par l’aménageur – suite à leur consultation, présélection et audition – montre alors la présence des constructeurs usuels du marché que sont les promoteurs privés et bailleurs sociaux (Cf. supra Tableau 12). Elle s’effectue par un jury composé schématiquement de la collectivité commanditaire, de son aménageur et de ses assistants à maîtrise d’ouvrage en architecture et développement durable sur une présentation des projets en phase d’esquisse. L’évolution de la conception par l’équipe de maîtrise d’œuvre construction (architecte, BE environnemental) s’effectue par la suite sous le contrôle étroit de l’aménageur jusqu’au dépôt du permis de construire (PC) et à sa traduction en dossier de consultation des entreprises (DCE) du bâtiment, comme nous allons ici le montrer à partir du rôle émergent joué par les ingénieurs environnementaux dans le processus de conception des écoquartiers.
1 Les règles techniques sont détaillées sur les 14 cibles définies par la Haute Qualité Environnementale : 1. Relation
harmonieuse des bâtiments avec leur environnement immédiat ; 2. Choix intégré des procédés et produits de construction ; 3. Chantier à faibles nuisances ; 4. Gestion de l’énergie ; 5. Gestion de l’eau ; 6. Gestion des déchets d’activités ; 7. Gestion de l’entretien et de la maintenance ; 8. Confort hygrothermique ; 9. Confort acoustique ; 10 Confort visuel ; 11 Confort olfactif ; 12. Condition sanitaire des espaces ; 13. Qualité de l’air ; 14 Qualité de l’eau.