LE CADRE THÉORIQUE
2.2. La sociologie de l’action publique
2.2.2. Approches plurielles de l’action publique
L’action publique est saisie par la sociologie comme une construction collective d’acteurs en interactions contextualisées (Datnow et Park, 2009 ; Hassenteufel, 2011), à travers une approche dans laquelle
ce ne sont plus seulement les objets traditionnels de la science politique (pouvoir, instances gouvernementales, institutions étatiques, personnel politique et forces partisanes, etc.) qui sont concernés […], mais ce qui se passe au sein même des sociétés dans les interactions multiples, diverses et complexes, qui les structurent (Commaille, 2010, p. 600).
Cette perspective analytique appelée sociologie de l’action publique1 s’intéresse aux acteurs, à leurs interactions contextualisées. Elle ne renvoie pourtant pas à une seule approche théorique, mais cherche à « combiner analyse stratégique, sociologie des acteurs, analyse cognitive et néo-institutionnalisme » (Hassenteufel, 2011, p. 115). Dans sa présentation de l’évolution des théories des organisations, Rouleau (2010) fait observer que depuis la fin des années 1990 le recours à une hybridation des approches théoriques est une stratégie fertile du développement des connaissances sur les organisations. C’est le projet porté par la sociologie de l’action publique qui réalise le croisement de trois types d’analyses que nous situons dans des approches plus générales : l’analyse stratégique et systémique (approche politique), l’analyse interprétative et de la culture (approche symbolique), et le néo-institutionnalisme (approche sociologique). Ces différentes approches ont élaboré des outils conceptuels pour comprendre l’action publique et expliquer le changement.
1 La nuance terminologique « sociologie politique de l’action publique » utilisée par certains auteurs veut
souligner la prise en compte de l’importance de la dimension politique dans les interventions de l’autorité publique ou des autres acteurs (Lascousmes et Le Galès, 2012). Le recul des analyses stato-centrées ne signifie pas une affirmation du péril de l’État. On assiste plutôt à sa recomposition (King et Le Galès, 2011). Le projet éditorial de la revue Gouvernement et action publique fondée en 2012 repose sur la conviction que « les enjeux de gouvernement et d’action publique se situent au cœur de la vie politique
2.2.2.1. L’analyse stratégique et systémique
Les approches politiques sont centrées sur la notion de pouvoir et regroupent les travaux développés depuis les années 1980 dans le domaine de l’analyse des coalitions (Pettigrew, 1985) en prolongement à la théorie de la prise de décision, ou de l’analyse des ressources (Mintzberg, 1986) sous l’influence des théoriciens de la contingence. Ces approches considèrent le pouvoir comme un résultat, à la différence de l’analyse stratégique qui associe le pouvoir à une relation.
L’analyse stratégique considère non pas tant l’organisation que l’action organisée se déroulant dans des arènes de pouvoir (Rouleau, 2010). C’est à la fois une posture, une méthodologie et une approche théorique selon laquelle « les organisations1 sont des construits sociaux, c’est-à-dire qu’elles sont le produit contingent des relations de pouvoir entre des acteurs contraints par des situations d’interdépendance » (Foudriat, 2011, p. 141). Elle peut être considérée comme la première contribution française dans les théories des organisations à travers Michel Crozier et Erhard Friedberg (1977) et le Centre de sociologie des organisations. Les principaux fondements de l’analyse stratégique se résument ainsi selon Rouleau (2010) : les acteurs poursuivent des objectifs propres qui ne sont pas nécessairement ceux de l’organisation dont ils sont membres ; ils ont des comportements rationnels et jouissent chacun d’une liberté, même si elle peut être minime et limitée par les règles du jeu dont le mobile commun est le pouvoir. Le but de l’analyse stratégique est de repérer les stratégies de chacun des acteurs concernés par un problème donné, en partant des opinions ou sentiments qu’il se fait du problème, de ses buts et objectifs, de ses ressources et des enjeux de son action.
L’analyse stratégique est indissociable du raisonnement d’un autre niveau, celui de l’analyse systémique dont le but est d’expliciter le système d’action concret, c’est-à-dire « la manière dont les acteurs régulent leurs relations, les mécanismes de coordination et d’équilibre qu’ils se donnent » (Rouleau, 2010, p. 122). Le système d’action concret est caractérisé par les règles du jeu, les zones d’incertitude nées de l’interprétation de ces
1 Chaque théorie des organisations a une représentation particulière de l’organisation, des individus qui la
composent et de son environnement (Rouleau, 2010) et propose de ce fait une définition particulière de l’organisation. Dans l’analyse stratégique, l’organisation réfère « aux processus par lesquels une situation d’interactions se stabilise entre des acteurs individuels et collectifs, et donc, aux normes et arrangements que ces derniers ont développés (plus ou moins dans la durée) et à partir desquels ils produisent et entretiennent des modes de fonctionnement collectifs » (Musselin, 2005, p. 53).
règles, les jeux des acteurs impliqués dans la situation et les relations entre les acteurs. Les deux niveaux d’analyse, stratégique et systémique, permettent de formuler des hypothèses pour comprendre les stratégies des acteurs et leurs relations de dépendance. Les principaux concepts mobilisés sont le pouvoir, la stratégie et l’enjeu, la zone d’incertitude et le système d’action concret.
L’approche stratégique et systémique a conduit donc à considérer l’organisation comme un système ouvert dont toutes les parties sont interdépendantes, à mettre l’accent sur l’importance des relations de pouvoir, sur la primauté des acteurs par rapport aux structures, et sur la rationalité limitée et multimodale (instrumentale, axiologique, cognitive, institutionnelle) de leurs comportements (Musselin, 2005, 2010). Les critiques adressées à cette approche portent sur l’individualisme méthodologique et l’abstraction qu’elle fait des inégalités sociales et économiques. Elles ont amené des approfondissements et des développements ultérieurs de l’analyse stratégique. Ainsi on a des prolongements de l’analyse stratégique dans la théorie sociale des conventions (Boltanski et Thévenot, 1991) qui étudie l’élaboration des compromis par les individus, et dans la théorie de la traduction ou de l’acteur-réseau (Callon, 1984 ; Latour, 2005) qui cherche à comprendre les processus de définitions, associations et négociations de leur monde social par les acteurs. Également, Sainsaulieu (1983) insiste sur l’influence jouée dans les rapports de pouvoir par la culture de l’acteur, comprise dans le sens de son identité professionnelle et sociale s’exprimant dans des représentations, des valeurs et des croyances. Cette dimension culturelle des jeux de pouvoir dans le fonctionnement des ensembles organisés ouvre sur une autre perspective dans les approches des organisations à savoir l’analyse symbolique.
2.2.2.2. L’analyse de la culture, cognitive et interprétative
Les approches symboliques des organisations renvoient à l’analyse de ce que « les individus ont dans la tête » (Rouleau, 2010, p. 131) et sont représentées principalement par trois courants : l’analyse cognitive, l’analyse de la culture et l’analyse interprétative. L’analyse dite cognitive1 désigne chez Rouleau (2010) l’ensemble des travaux qui
1 Surel (2010) donne à l’analyse cognitive un sens plus large qui considère « le poids des éléments de
connaissance, des idées, des représentations ou des croyances sociales » (p.90) ; le terme désigne de ce fait les théories que Rouleau (2010) regroupe sous l’expression d’analyse « symbolique » et associe les notions de « paradigme » (Hall, 1993 ; Smith, 2010) ou de « référentiel » (Muller, 2010).
s’intéressent aux modèles mentaux, aux systèmes d’idées des acteurs en vue de décrire le fonctionnement et la composition des structures cognitives des individus à l’aide de cartes cognitives des dirigeants (Cossette, 1994) ; elle est surtout mobilisée dans les études sur le leadership.
Dans l’analyse de la culture, l’organisation est considérée comme un ensemble d’artefacts, de croyances, de symboles et de valeurs (Rouleau, 2010). Ce courant cherche à comprendre les manières d’être et de faire qui sont partagées par les membres d’un groupe donné et qui modèlent leurs comportements. La culture est alors considérée comme un lieu d’intégration. Mais certains auteurs s’intéressent aux nuances et dissemblances (différentiation) ou aux ambiguïtés (fragmentation) dans les comportements au sein d’un même groupe (Frost et al., 1991). Depuis les années 2000, les auteurs ont tendance à considérer la culture non comme un climat qui imprègne les acteurs, mais sous l’angle de l’identité que chaque acteur contribue à façonner (Kärreman et Alvesson, 2001).
L’organisation est vue comme un ensemble d’interprétations pour le courant de l’analyse interprétative, et la construction des interprétations est au centre de l’action organisée. Dans l’analyse interprétative, on veut saisir les processus par lesquels les acteurs fabriquent et transmettent du sens dans leurs interactions (Gioia et Chittipeddi, 1991 ; Weick, 1995). Par fabrication de sens (sensemaking), il faut entendre avec Rouleau (2010, p. 150) la manière dont les acteurs « comprennent, interprètent et créent du sens à partir de l’information qu’ils reçoivent de l’extérieur »1. Ce processus s’enracine entre autres dans
l’identité (culturelle) des acteurs, dans leur langage ou dans leur histoire individuelle et organisationnelle (Weick, 1995). La communication participe au processus de diffusion du sens élaboré (sensegiving) dans le but d’influencer les autres acteurs et de gagner leur soutien.
Parmi les critiques adressées aux approches symboliques (Rouleau, 2010 ; Surel, 2010), on relève une difficulté d’ordre méthodologique pour indiquer ce que sont les « idées » et pour les repérer dans la réalité sociale. On note également une difficulté à
1 Depuis les années 1990, le sensemaking constitue un champ de recherche en plein développement. Maitlis
et Christianson (2014) recensent et confrontent une variété de définitions élaborées par plusieurs auteurs pour ce terme qu’ils conçoivent comme le « processus par lequel les individus travaillent à comprendre les questions ou événements qui sont nouveaux, ambigus, confus, ou qui violent d’une certaine manière leurs attentes » (p. 57).
établir les liens entre la structure et l’action, et une pauvreté sociologique, du fait qu’un accent est principalement mis sur les dirigeants au détriment des autres individus ou des groupes concernés. Les approches symboliques ont toutefois le mérite de mettre en valeur les dimensions subjectives dans l’action organisée à travers les concepts de valeurs, de croyances ou d’interprétations. Les critiques sur la pauvreté sociologique et le rapport entre structure et action seraient compensées dans la sociologie de l’action publique par l’intégration des approches sociologiques comme dans le néo-institutionnalisme.
2.2.2.3. Le néo-institutionnalisme
Le courant néo-institutionnaliste désigne des approches qui « insistent sur le rôle des institutions1 dans la production de certaines politiques publiques, mais aussi sur les facteurs qui les contraignent, car, une fois stabilisées, les institutions limitent les choix des possibles » (Lascousmes et Le Galès, 2012, p. 88). On peut faire remonter l’origine de ce courant à Meyer et Rowan (1977) dont les travaux ont mis en lumière la dimension symbolique des structures formelles à travers la notion de « mythe rationalisé ». Les institutions rendent possible l’action publique, car elles constituent un cadre de référence relativement stable et réduisent la zone d’incertitude tout en imposant aux acteurs des contraintes. Développées pour contrer les perspectives behavioristes, les approches néo- institutionnalistes se distinguent par la définition du concept d’institution, la manière de construire la relation structurante entre l’institution et l’action et par l’explication du processus d’institutionnalisation (Hall et Taylor, 1997 ; Knoepfel et al., 2006 ; Lecours, 2002). On distingue principalement trois variantes (Lecours, 2002) :
- le néo-institutionnalisme du choix rationnel qui postule que la rationalité des acteurs est fondée sur leurs préférences, mais est limitée, du fait que les choix des acteurs se font dans la méconnaissance de tous les paramètres de la décision et selon les contraintes ou les opportunités stratégiques offertes par les institutions (Delori, 2010 ; Ostrom, 2007) ;
1 L’institutionnalisme traditionnel (ou vieil institutionnalisme) considère l’influence des institutions
démocratiques formelles (comme le pouvoir exécutif, législatif ou judiciaire) sur la formulation des politiques publiques. Dans le néo-institutionnalisme, les institutions sont élargies et considérées de manière générique comme « des construits sociaux et politiques […], des règles, des normes et des procédures, des séquences d’action standardisées, plus ou moins coordonnées et contraignantes, qui
- le néo-institutionnalisme historique selon lequel les phénomènes sociopolitiques (considérés pour leur singularité et leur particularité) sont influencés par les configurations institutionnelles dont chacune conditionne la suivante (notion de dépendance du sentier, path dependence) (Pierson, 2000 ; Steinmo, 2010) ;
- et le néo-institutionnalisme sociologique inspiré par la théorie des organisations qui met l’accent sur la dimension cognitive et socioconstructiviste des institutions et les considère comme une matrice interprétative (Hervier, 2010 ; March et Olsen, 1989).
Si certains auteurs tiennent pour irréductibles ces différents courants néo- institutionnalistes (Hay et Wincott, 1998), d’autres pensent qu’il est possible de parler d’une même approche générale quoique diversifiée (Hall et Taylor, 1997 ; Immergut, 1998). Pour Lecours (2002), un projet de synthèse des différentes approches est inutile, car chacune recèle un potentiel particulier pour comprendre des phénomènes différents à partir des institutions politiques. Il existe toutefois depuis ces dernières années des tentatives pour « bâtir des ponts » entre des variantes plus souples des différents courants, comme le montre Delori (2010, p. 364).
Dans les travaux des néo-institutionnalistes anglo-saxons (Bidwell, 2006 ; March, 1965 ; Meyer et Rowan, 2006 ; Powell et DiMaggio, 1991 ; Scott, 2008), particulièrement ceux qui sont axés sur l’éducation, l’école est analysée dans le sens du courant sociologique comme une organisation institutionnalisée dont « la plus importante contrainte n’est pas l’efficacité [technique], mais plutôt la légitimité [institutionnelle] » (Meyer et Rowan, 2006, p. 5). L’analyse stratégique et l’approche institutionnelle y sont alliées. Ainsi, pour March et Olsen (2006), l’action humaine répond partiellement à une logique de convenance (logic of appropriateness) au sens qu’elle est soumise à des règles jugées appropriées. Ces règles sont multiréférentielles, tenant par exemple au rôle, à l’identité, à l’appartenance de l’acteur à une communauté politique ou à tout autre groupe dont il partage les valeurs. Mais cette logique de convenance à des règles est combinée à une logique de l’anticipation (logic of consequentiality) selon laquelle l’acteur évalue les conséquences des alternatives qui lui sont offertes en tenant compte de ses intérêts. La combinaison des deux logiques est déterminée par leur plus ou moins grande clarté
prescriptive, par la disponibilité des ressources et par des expériences spécifiques antérieures.
Ainsi, chez les sociologues néo-institutionnalistes, les relations de pouvoir et l’histoire concrète des acteurs marquée par des intérêts, des valeurs et des croyances, sont des dimensions des modèles élaborés pour comprendre le changement institutionnel en éducation (Bidwell, 2006 ; Powell et DiMaggio, 1991). En effet, l’influence des institutions sur les stratégies des acteurs n’est pas comprise comme un déterminisme unilatéral (mis en avant dans la notion de path dependence du néo-institutionnalisme historique). Les institutions elles-mêmes font souvent l’objet de conflits et de négociations de la part des acteurs dont les interactions peuvent modifier et faire évoluer des règles institutionnelles jusqu’alors stabilisées.
Pour conclure la présentation des différentes approches (politique, symbolique et sociologique) invoquées dans la sociologie de l’action publique, nous observons que leur intégration est rendue possible parce qu’elles ne sont pas mutuellement exclusives. Les insuffisances relevées par la critique dans une approche constituent une ouverture vers les apports des autres théories. L’effort d’intégration des différents courants néo- institutionnalistes perçu dans les travaux des néo-institutionnalistes anglo-saxons est aussi une hybridation des analyses politique, symbolique et sociologique de l’action organisée. La sociologie de l’action publique apparaît donc comme une version française de cette hybridation. Les approches intégrées ont en commun d’envisager l’action organisée non sous l’angle des structures formelles, mais comme un ensemble de relations de différents types. Leur projet épistémologique que nous partageons, est analytique, en vue de comprendre, de chercher « plus à expliquer ce qui se passe dans les organisations qu’à prédire les bonnes façons de faire » (Rouleau, 2010, p. 225). Il s’inscrit dans la troisième perspective décrite par Datnow et Park (2009), attentive à la production de sens (sensemaking) et à la co-construction par les acteurs. Dans la section suivante, nous chercherons à définir les principaux concepts que ce projet nous inspire pour notre recherche.