de bénéficiaires qu’à celle de la dépense moyenne par bénéficiaire
la dépense par habitant d’un département dépend à la fois de la part des bénéficiaires dans la population du département et de la dépense moyenne consa-crée à chaque bénéficiaire. la définition au niveau national des conditions d’accès à certaines presta-tions (aPa, PCH, rmI…) limite fortement la marge de manœuvre des départements sur le taux de bénéfi-ciaires. Cette marge de manœuvre est très réduite pour le rmI, un peu plus importante pour l’aPa et la PCH (le degré de perte d’autonomie conditionnant l’éligibilité aux prestations est apprécié par des équipes médico-sociales des conseils généraux : cette évaluation s’effectue certes en référence à des grilles nationales mais comporte une part subjective),
enCaDrÉ2nLa décomposition de la dispersion de la dépense sociale par habitant
La dépense moyenne par habitant, DH, est égale au produit du taux de bénéficiaires dans la population totale correspondant, TB (nombre de bénéficiaires rapporté à la population totale du département) par la dépense par bénéficiaire DB : DH=TB*DB. En passant au logarithme, Log(DH)=Log(TB) + Log(DB).
Si l’on choisit la variance de Log(DH) comme une mesure de la dispersion spatiale de la dépense par habitant, la décomposition suivante en découle :
Variance (Log(DH))=variance (Log(TB))+variance (Log(DB))+2*Covariance (Log(TB), Log(DB)) ; Ou encore, en divisant par la variance du Log de la dépense par habitant :
100 %=variance (Log(TB))/ variance (Log(DH))+variance (Log(DB)) / variance (Log(DH))+2 * Covariance (log(TB), Log(DB))/ variance (Log(DH))=(1) +(2)+(3)
•le premier terme est la contribution du taux de bénéficiaires à la dispersion de la dépense par habitant,
•le deuxième terme est la contribution de la dépense par bénéficiaire,
•le troisième terme est la contribution des interactions entre le taux de bénéficiaires et la dépense par bénéficiaire.
Les deux premiers termes sont toujours positifs. Le troisième terme est positif si le taux de bénéfi-ciaires et la dépense par bénéficiaire évoluent dans le même sens. Dans ce cas, la dépense par habitant connaît une dispersion amplifiée par rapport à celle de la somme de ses deux compo-santes. En revanche, le troisième terme peut être négatif si les écarts de taux de bénéficiaires et de la dépense par bénéficiaire se compensent en partie : lorsque le taux de bénéficiaires augmente, la dépense par bénéficiaire diminue. Dans ce cas, la dispersion de la dépense par habitant est en retrait par rapport à la somme de ses deux composantes. C’est le cas pour les quatre domaines de l’action sociale décentralisée. Elle peut même être atténuée par rapport à la dispersion du taux de bénéficiaires seul. C’est le cas pour les dépenses concernant les personnes âgées, la protection de l’enfance et les personnes handicapées. Enfin, en 2008, la dépense par habitant est toujours plus dispersée que la dépense par bénéficiaire (tableau).
Contributions à la dispersion des dépenses par habitant
Lecture •Pour les dépenses dédiées aux personnes handicapées, l’interaction entre taux de bénéficiaires et dépenses par bénéficiaire réduit de moitié la dispersion qui serait observée si les fluctuations qui affectent les deux composantes s’ajoutaient.
Champ •France métropolitaine.
Sources •Drees, enquête aide sociale départementale, données 2008.
Les résultats présentés dans le tableau soulignent l’absence de marge de manœuvre des dépar-tements en ce qui concerne l’insertion, premier poste de dépenses. Les dépenses hors allocation pèsent en effet très peu dans le total et la variabilité des dépenses par bénéficiaire est quasi-nulle. Les dépenses par habitant sont induites par le taux de présence des personnes concernées, dont on a vu plus haut qu’il est très variable sur le territoire.
En matière d’action sociale envers les personnes âgées, la variabilité de la dépense par habitant est surtout liée à celle du taux de bénéficiaires, mais son amplitude est moindre (la contribution du taux de bénéficiaires dépasse celle de la dépense par habitant de 24 %). La dépense par
Domaine Insertion Personnes
âgées
Protection de l'enfance
Personnes handicapées mesure de la dispersion de la dépense par habitant 0,1281 0,0846 0,0542 0,0375
Contribution du taux de bénéficiaires 99% 124% 105% 117%
Contribution de la dépense par bénéficiaire 3% 24% 84% 86%
Contribution de l'interaction entre dépense par
bénéficiaire et taux de bénéficaires -2% -48% -89% -103%
total 100% 100% 100% 100%
plus substantielle en matière de protection de l’enfance en fonction de l’importance accordée à la prévention (cf. infra). en revanche, des marges de manœuvre plus importantes peuvent exister sur la dépense par bénéficiaire. C’est le cas notamment pour la protection de l’enfance, où l’alternative entre mesures de placement et mesures éducatives a une incidence sur le coût de l’intervention moyenne ou encore pour les personnes handicapées et les personnes âgées où les montants des plans d’aide sont définis par le conseil général. en revanche, il n’existe que peu de marges de manœuvre sur les montants alloués pour le rmI.
la dépense sociale par habitant peut être analysée comme le produit de deux termes :
•le taux de bénéficiaires des mesures parmi l’ensemble de la population
•la dépense moyenne par bénéficiaire.
même si ces deux termes se cumulent dans le calcul de la dépense par habitant, les disparités spatiales constatées sur chacune de ces deux composantes peuvent se compenser en partie. Dans les domaines de l’action sociale envers les personnes handicapées et de la protection de l’enfance, le lien négatif entre la fréquence de bénéficiaires des mesures et la dépense consacrée en moyenne à chacun d’eux a d’ailleurs été déjà noté (mauguin, 2007).
Pour chaque poste de dépense, les contributions respectives des dépenses par bénéficiaire et du taux de
GraPHIque7ntaux de bénéficiaires et dépenses brutes par bénéficiaire de l’action sociale concernant les personnes handicapées, par département, et droite de tendance linéaire
Champ •France métropolitaine.
Sources •Drees - enquêtes aide sociale.
personnes bénéficiaires (degré de dépendance plus ou moins prononcé, hébergement en établis-sement ou au domicile…). Les écarts entre les deux composantes de la dépense par habitant se compensent partiellement. Cette compensation contribue à réduire la variabilité de la dépense par habitant de 48 %.
Enfin, pour les dépenses de protection de l’enfance et celles destinées aux personnes handica-pées, qui connaissent les disparités spatiales les plus modérées, la variabilité des dépenses par bénéficiaire est plus marquée (respectivement 84 % et 86 % de contribution à la dispersion de la dépense par habitant). C’est dans ces deux domaines que les départements ont le plus de latitude. Dans les deux cas toutefois, elle tend à modérer l’impact des disparités du taux de bénéficiaires sur celles des dépenses par habitant. Les départements où le taux de bénéficiaires est élevé ont une dépense par bénéficiaire plus réduite.
• • •
bénéficiaires à la variabilité des dépenses par habitant peuvent être identifiées (encadré 2 et tableau 5).
C’est dans le domaine de l’insertion que les dépenses par habitant connaissent la plus forte variabilité spatiale (Cazain et alii,2008). l’impor-tance de ces disparités s’avère largement imputable à l’ampleur de celles des taux de bénéficiaires, eux-mêmes hétérogènes sur le territoire. le taux maximal de bénéficiaires atteint en effet plus du quintuple du taux minimal. la variabilité du taux de bénéficiaires se reflète quasi intégralement sur la dispersion des dépenses par habitant. en effet, les disparités des dépenses par bénéficiaire, dans ce secteur d’inter-vention, sont très faibles : l’existence de barèmes nationaux – notamment s’agissant du versement de l’allocation du rmI – limite considérablement les marges de manœuvre des départements.
Dans le secteur de l’action sociale envers les personnes âgées, le rapport des valeurs extrêmes atteint 4,6 pour la part des bénéficiaires dans l’ensemble de la popula-tion, contre 2 pour la dépense par bénéficiaire. les écarts constatés sur la part des bénéficiaires de l’aide aux personnes âgées dans la population totale sont naturellement liés à la structure démographique, sans être totalement calquée sur elle11.
la proportion de mesures de protection de l’enfance connaît également une forte variation selon les départements : le rapport entre les valeurs extrêmes dépasse 3, et l’écart interquartiles relatif atteint 35 %.
la dépense moyenne par bénéficiaire connaît aussi des variations marquées. Cependant les choix des départements peuvent expliquer au moins en partie cette dispersion, les différentes mesures ayant une portée et des coûts très divers. Par exemple, les mesures de prévention concernent davantage de bénéficiaires, pour une dépense unitaire moins élevée qu’une mesure de placement. suivant la part accordée à la prévention dans les différents départe-ments, le taux de bénéficiaires, comme la dépense moyenne consacrée à chacun d’eux, peuvent fluctuer sensiblement. assez logiquement, on constate donc que les départements où les bénéfi-ciaires sont plus nombreux ont des dépenses par bénéficiaire inférieures à la moyenne, et réciproque-ment. seul Paris fait exception à ce constat : ses dépenses par bénéficiaire supérieures à la moyenne sont associées à un taux de bénéficiaire important.
en proportion de la population totale, c’est dans le domaine de l’action sociale envers les personnes handicapées que les écarts de taux de bénéficiaires sont les moins importants (avec tout de même un rapport des valeurs extrêmes aux alentours de 3).
les dépenses par habitant sont moins contrastées que les taux de bénéficiaires. en effet, comme dans le cas des dépenses de protection de l’enfance, les départements qui comptent de nombreux bénéfi-ciaires, en proportion de leur population, dépensent moins en moyenne pour chacun (graphique 7).
À population totale équivalente, les contraintes budgé-taires peuvent conduire les départements qui doivent prendre en charge plus de personnes à limiter davan-tage le budget moyen qui est consacré à chacune. De plus, à nombre de bénéficiaires identique, les besoins de prestations et services correspondants peuvent être différents. À titre d’exemple, pour les dépenses concernant les personnes handicapées ou les personnes âgées, les disparités constatées peuvent être liées au degré moyen de handicap ou de dépen-dance dans le département, et pas seulement à la proportion de personnes concernées.
enfin, les disparités reflètent aussi les choix des départements dans la mise en œuvre de leur politique d’action sociale.