Évaluation complémentaire des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil au Botswana, en Côte d’Ivoire, en Namibie, au Nigéria, en Ouganda et au Sénégal: une contribution de l’UNICEF à la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enre

Civil Registration Centre for Development-CRC4D

Évaluation complémentaire des systèmes d’en- registrement des faits d’état civil au Botswana, en Côte d’Ivoire, en Namibie, au Nigéria, en Ouganda et au Sénégal – Une contribution de l’UNICEF à la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistrement des faits d’état civil

2 ^e projet

Gopalan Balagopal et Jaap van der Straaten

La Haye, le 3 décembre 2012

Civil Registration Centre for Development-CRC4D Évaluation complémentaire des systèmes

d’enregistrement des faits d’état civil au Botswana, en Côte d’Ivoire, en Namibie, au Nigéria, en Ouganda et au Sénégal – Une contribution de l’UNICEF à la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistrement des faits d’état civil

2

PROJET

Gopalan Balagopal et Jaap van der Straaten

LA HAYE, LE 3 DÉCEMBRE 2012

TABLE DES MATIÈRES

Remerciements ...III RÉsumÉ ...V

Introduction ...1

1. Partie I...3

RÉsultats de l’enquÊte d’Évaluation rÉgionale assortis d’exemples de pays ...3

1.1 ntroduction...3

1.2 Cadre juridique ...3

1.3 Organisation et gestion de l’enregistrement des faits d’État civil ...4

1.4 CoÛts relatifs à l’enregistrement des faits d’État civil ...6

1.5 Bilan concernant les actes d’État civil ...7

1.6 Actes de naissance : formats et buts ...8

1.7 Coordination et suivi ...9

1.8 Cartes nationales d’identitÉ et actes de naissance ...10

2. Partie II ...13

RÉsultats de l’Évaluation complÉmentaire ...13

2.1 Introduction ...13

2.2 DonnÉes clÉs sur les pays faisant l’objet de l’Évaluation complÉmentaire ...13

2.3 Utilisation des technologies de l’information et de la communication ...16

2.4 InteropÉrabilitÉ : le secteur de la santÉ ...20

2.5 InteropÉrabilitÉ : interventions ciblÉes, programmes de transferts sociaux et communication en faveur du développement ...23

2.5 InteropÉrabilitÉ : systÈmes de carte nationale d’identitÉ ...34

2.6 Mesures d’incitation et mesures dissuasives ...35

Glossaire ...36

REMERCIEMENTS

Le CRC4D tient à dire sa gratitude pour le précieux soutien fourni par Mme Neo Leopang, Directrice du Département d’enregistrement national des faits d’état civil du Gouvernement botswanais; M. Amanai Ipou Félicien, Directeur Général de l’Administration du Territoire de Côte d’Ivoire; Mme Lydia Kandetu, Res- ponsable en chef de l’enregistrement des faits d’état civil du Ministère de l’intérieur namibien; Mme Dieh Mandiaye, Directrice du Centre National d’État Civil du Sénégal; Mme Haija Zainab Mahmood, Directrice adjointe du Département des faits d’état civil de la Commission nationale de la population nigérienne; et Mme Eva Kentaro Mugerwa, Directrice de l’enregistrement des faits d’état civil du Bureau ougandais des services d’enregistrement. Au Botswana, en Namibie et en Ouganda, les ministres chargés de l’enregistre- ment des faits d’état civil, ainsi que de hauts responsables du gouvernement et des partenaires ont pris le temps de s’entretenir avec le consultant en visite dans leur pays afin de discuter de questions relatives à l’enregistrement des faits d’état civil. Des dispositions ont été prises afin d’organiser des visites sur le terrain dans chacun de ces trois pays; ces visites ont permis de mieux comprendre la situation sur le terrain. Le personnel de l’UNICEF des six pays a pleinement soutenu le travail des consultants. Nous sommes donc reconnaissants de toute l’aide que nous avons reçue.

La présente évaluation a été rédigée par le Civil Registration Centre for Development (CRC4D, centre d’en- registrement des faits d’état civil pour le développement). Le coordonnateur de projet, Gopalan Balagopal, s’est rendu au Botswana, en Namibie, en Ouganda et à la Conférence ministérielle à Durban (Afrique du Sud). Le deuxième membre de l’équipe, Jaap van der Straaten, a fourni un soutien à distance à la Côte d’Ivoire, au Nigéria et au Sénégal. Pour obtenir de plus amples informations, veuillez contacter Jaap van der Straaten (jvanderstraaten@crc4d.com).

Le point de contact Du Fonds au bureau régional de l’UNICEF pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe était Milen Kidane(mkidane@unicef.org).

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Civil Registration Centre for Development (CRC4D) 19 Koninginnegracht

2514AB La Haye Pays-Bas

Tél : 31 70 7113109 Courriel : info@crc4d.com

Site Web : https://www.crc4d.com

RÉSUMÉ

Selon les données recueillies par la Division de statistique de l’ONU pour la période 1995-2004, seulement 5 % de la population subsaharienne vivait dans des pays disposant d’un système complet d’enregistrement des naissances (plus de 90 % des naissances enregistrées), tandis que 30 ans auparavant ce pourcentage était plus élevé (7 %). Selon les données du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le taux d’en- registrement des naissances en Afrique subsaharienne s’élevait à 38 % en 2010, taux qui n’a pas changé depuis 2006. L’enregistrement des faits d’état civil en Afrique subsaharienne est généralement en stagna- tion, avec seulement quelques cas échappant à cette tendance. La reconnaissance publique sous-jacente qu’il faut faire quelque chose ne cesse d’augmenter sur le continent. La plupart des pays africains ont suivi le mouvement consistant à introduire ou à mettre à jour les cartes d’identité nationales, mais les systèmes d’enregistrement d’état civil ne sont pas d’un niveau de qualité suffisant, ni ne sont suffisamment complets pour garantir des documents source fiables servant à l’obtention de pièces d’identité.

En septembre 2012, la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistrement des faits d’état civil s’est tenue à Durban, en Afrique du Sud, soit deux ans après celle organisée à Addis-Abeba en août 2010. Dans l’intervalle, la Commission économique pour l’Afrique (CEA) a servi de point de référence pour la conférence, avec le soutien d’un « groupe restreint » composé du Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP), du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS)/du Réseau de mé- trologie sanitaire. L’Union africaine, qui a défini les conférences comme étant un « cadre permanent », ainsi que la Banque africaine de développement (BAD) soutiennent ensemble ce « processus ministériel ».

Afin d’aider à l’organisation de la deuxième conférence et de servir de base à l’amélioration des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil sur le continent, la CEA a mené une enquête d’évaluation régionale.

Sur les 54 pays de la région, 45  ont répondu à l’appel. En outre, le groupe restreint a appuyé la proposition de l’UNICEF visant à conduire une évaluation complémentaire, dont les résultats sont présentés dans le présent rapport. Ce rapport est divisé en deux parties. La première partie contient les résultats de l’enquête d’évaluation régionale, accompagnés d’exemples provenant de six pays : le Botswana, la Côte d’Ivoire, la Namibie, le Niger, l’Ouganda et le Sénégal. Ces six pays ont été sélectionnés car ils ont introduit des me- sures considérées comme ayant une certaine pertinence au-delà de leurs frontières pour d’autres pays souhaitant améliorer leurs systèmes d’enregistrement des faits d’état civil. Comme cela apparaîtra claire- ment par la suite, la Côte d’Ivoire est un cas particulier, ce pays se relevant progressivement après 10 ans de troubles. Il a été choisi en raison de ses réalisations passées et en cours afin de restaurer l’identité de sa population, d’établir des actes d’état civil inexistants auparavant et de recréer ceux qui ont été perdus ou détruits durant le conflit. Ce pays ne constitue pas un cas isolé. En effet, depuis le début du siècle, environ un quart des pays d’Afrique subsaharienne ont connu ou connaissent encore un conflit intérieur ou avec un autre pays. La contribution de la Côte d’Ivoire à l’évaluation complémentaire a eu pour but d’illustrer les problèmes qui peuvent se présenter et ce qui doit être fait en situation d’après-conflit.

Cette évaluation complémentaire se concentre sur trois stratégies, qui s’articulent implicitement autour d’une quatrième stratégie. Les trois premières stratégies sont les TIC, l’interopérabilité et les mesures d’inci- tation. La quatrième stratégie touche aux échanges internationaux et peut être appelée stratégie « d’intelli- gence », dont ces évaluations sont un exemple. Les pays africains ont tout à gagner en travaillant ensemble et en apprenant et s’inspirant les uns des autres afin de résoudre les problèmes liés à l’enregistrement des faits d’état civil. Le processus ministériel constitue le moteur de cette collaboration et de ces échanges internationaux.

La plupart des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil s’appuient encore sur le papier, fonctionnent à l’échelle locale et sont interdépendants. La mise à disposition de technologies de l’information et de la communication abordables et l’amélioration rapide des conditions d’application de ces technologies pour les gouvernements africains constituent l’une des façons importantes de changer radicalement la manière dont l’enregistrement des faits d’état civil se produit, et par la même occasion disposer de systèmes moins susceptibles d’être détruits (durant des conflits) ou de se dégrader lorsqu’ils sont conservés dans des envi- ronnements peu propices. Les six pays participants à l’évaluation complémentaire mettent actuellement en place des TIC, que ce soit par le biais d’un système de suivi par RapidSMS (Nigéria), de notifications par téléphones mobiles (Ouganda), d’un système numérisé pour le commerce de gros (Sénégal) ou de l’inté- gration de services d’identité (The People Hub, Botswana).

L’interopérabilité est essentielle pour l’enregistrement des faits d’état civil. Elle doit s’appuyer sur une sensi- bilisation des services gouvernementaux qui soit supérieure à celle qu’elle peut elle-même faire advenir. Le secteur de la santé est le partenaire le plus courant pour les officiers d’état civil car il est lié à des faits d’état civil, ou y est directement impliqué. L’introduction de possibilités d’enregistrement dans 21 hôpitaux en Namibie, chacune à une échelle adéquate, a permis d’augmenter considérablement les taux d’enregistre- ment des naissances. L’enregistrement est également possible dans 135 hôpitaux ougandais. Le Botswana, quant à lui, met actuellement ce système en place et le Nigéria est en passe de faire de même. L’interopéra- bilité offre également des possibilités inégalées dans le domaine de la protection sociale. Des subventions d’aide sociale ont été introduites dans environ quatre pays d’Afrique subsaharienne sur cinq. Étant don- né que ces subventions visent les personnes les moins susceptibles d’être enregistrées, mais qu’elles né- cessitent un processus d’identification pour pouvoir être mises à disposition, le lien avec l’enregistrement des faits d’état civil est clair – outre les mesures d’incitation offertes pour l’enregistrement. Les six pays de l’évaluation complémentaire disposent de programmes de subventions d’aide sociale. Troisièmement, les systèmes de délivrance de cartes d’identité nationale, qui sont à présent chose courante dans la plupart des pays africains, doivent être intégrés à l’enregistrement des faits d’état civil. Cette démarche a été re- connue au Sénégal, au Kenya, au Malawi et au Soudan, où des lois ont été approuvées couvrant les deux systèmes d’identité en une seule législation. Un nombre limité de pays africains (Comores, Mozambique et Seychelles) offrent la carte d’identité dès la naissance. Abaisser l’âge d’obtention d’une carte nationale d’identité est une possibilité à envisager.

Enfin, un système efficace d’enregistrement des faits d’état civil impliquant l’utilisation de TIC, des dispo- sitions efficaces relatives à l’interopérabilité et une législation soutenant une offre de services moderne sont autant d’éléments qui permettront, ensemble, d’abaisser les seuils et d’améliorer l’accès aux services, c’est-à-dire que les mesures dissuasives seront réduites, voire supprimées. Les programmes d’aide sociale pour les pauvres et l’interdépendance mondiale croissante visant à assurer une meilleure situation (par exemple, une pièce d’identité avec photo pour obtenir une carte SIM afin de souscrire à un abonnement de téléphone mobile, ouvrir un compte bancaire, voyager, etc.), c’est-à-dire des mesures d’incitation, pous- seront en fin de compte tout le monde à adhérer au système national d’enregistrement des faits d’état civil.

Les avantages d’un système d’enregistrement des faits d’état civil fonctionnant correctement ne sont pas seulement apparents en temps de conflit ou d’après-conflit (par exemple, en Côte d’Ivoire). Un tel système fournit aussi les bases d’une bonne gouvernance en temps de paix. Il permet une planification gouverne- mentale efficace et une meilleure offre de services gouvernementaux à un prix unitaire réduit. Il permet également d’atténuer les difficultés liés à l’apatridie et aux risques de conflit lié aux problèmes de nationa- lité.

INTRODUCTION

La présente évaluation complémentaire des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique se concentre sur des stratégies spécifiques utilisées dans plusieurs pays africains. Ces stratégies visent à inten- sifier rapidement la couverture de l’enregistrement des naissances et des faits d’état civil. L’évaluation com- plémentaire est l’un des travaux préparatoires utilisés pour la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistrement des faits d’état civil. Cette conférence s’est tenue à Durban, en Afrique du Sud, du 3 au 7 septembre 2012. Cette évaluation vient compléter l’enquête d’évaluation régionale organisée par la CEA1.

Le bureau régional de l’UNICEF pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe et celui qui s’occupe de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale ont fait appel au Civil Registration Centre for Development (CRC4D) pour que ce dernier procède à l’évaluation complémentaire. Des visites sur le terrain ont eu lieu au Botswana, en Namibie et en Ouganda, et un soutien à distance a été fourni en Côte d’Ivoire, au Nigéria et au Sénégal. Les six pays ont présenté leur stratégie visant à accélérer le développement des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil au cours de la Conférence de Durban.

La première partie du présent rapport donne à voir les principaux résultats de l’enquête d’évaluation ré- gionale. Le taux de réponse à cette enquête a été fort : sur les 54 pays africains visés par l’enquête, 45 ont fourni des réponses. Le questionnaire envoyé couvrait divers aspects liés à l’état des systèmes d’enregistre- ment des faits d’état civil et aux statistiques de l’état civil. Les résultats de l’enquête d’évaluation régionale sont illustrés à l’aide d’exemples de pays choisis provenant de l’évaluation complémentaire, et portant sur le cadre juridique, l’organisation et la gestion de l’enregistrement des faits d’état civil, y compris la manière dont les coûts ont une incidence sur la couverture de l’enregistrement; les registres d’état civil; les défis qu’oblige à relever un système d’enregistrement au format papier; les formats des actes de naissance et les raisons de leur utilisation; la couverture des groupes de population; et le lien entre les systèmes de déli- vrance des pièces d’identité et l’enregistrement des faits d’état civil.

Dans la deuxième partie, certaines stratégies de transposition à plus grande échelle de méthodes efficaces d’enregistrement des faits d’état civil sont examinées plus en détail. Ces stratégies comprennent :

• l’utilisation des TIC;

• l’interopérabilité avec d’autres secteurs : santé, systèmes de délivrance de pièces d’identité et programmes de transferts sociaux; et

• les mesures d’incitation.

La Côte d’Ivoire fait partie des six pays car elle est une bonne illustration de la situation d’après-conflit d’un pays en pleine restauration et reconstruction de son système d’enregistrement des faits d’état civil. Durant les 12 premières années du XXIe siècle, pas moins d’un quart des pays du continent africain ont été frappés par une guerre.

1 Voir Conseil économique et social des Nations Unies et Commission économique pour l’Afrique. Rapport de l’évaluation régionale des systèmes d’en- registrement des faits d’état civil et d’établissement des statistiques de l’état civil en Afrique. Durban (2012). http://www1.uneca.org/Portals/crmc/2012/

documents/Regional-Asessment-ReportFR.pdf

1. PARTIE I

RÉSULTATS DE L’ENQUÊTE D’ÉVALUATION RÉGIONALE ASSORTIS D’EXEMPLES DE PAYS

1.1 ntroduction

La présente partie du rapport donne à lire les principaux résultats de l’enquête d’évaluation régionale. Le questionnaire envoyé couvrait divers aspects liés à l’état des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et aux statistiques de l’état civil. Les conclusions de l’évaluation complémentaire sont utilisées dans cette partie pour illustrer les résultats génériques de l’enquête d’évaluation régionale à l’aide d’exemples concrets de pays. Ils comprennent notamment une description des cadres juridiques déterminant le fonc- tionnement des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique; l’organisation et la gestion des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil, y compris la manière dont les coûts ont un impact sur la couverture de l’enregistrement; l’état et l’utilisation des actes d’état civil; les défis que posent les systèmes d’enregistrement au format papier, qui prévalent encore en Afrique; la diversité des formats utilisés pour les actes de naissance, et les raisons de l’utilisation de ces actes; les populations concernées par la couver- ture d’enregistrement et celles qui en sont écartées; et le lien entre les systèmes de délivrance des pièces d’identité de plus en plus courants et l’enregistrement des faits d’état civil.

1.2 Cadre juridique

Tous les pays ayant répondu à l’enquête (45), à l’exception du Soudan, disposent d’une législation concer- nant l’enregistrement des faits d’état civil. Le dernier pays en date à avoir adopté sa première loi sur l’enre- gistrement des faits d’état civil est l’Éthiopie (en juin 2012). Le Soudan du Sud a entamé des démarches en vue de l’instauration d’une législation au niveau national. De manière générale, les naissances vivantes, les décès et les morts fœtales relèvent de la même loi. Il arrive souvent que les mariages et les divorces fassent quant à eux l’objet de lois distinctes. Parmi les points importants à suivre, on peut noter que 43 pays dis- posent de lois rendant obligatoire l’enregistrement des naissances vivantes, tandis que pour seulement 24 d’entre eux, l’enregistrement des morts fœtales est également obligatoire.

Dans les pays visés par l’évaluation complémentaire, l’état du cadre juridique a été défini comme un facteur déterminant pour l’efficacité et la pertinence du système d’enregistrement des faits d’état civil. Par exemple, en Ouganda, la législation actuelle ne permet pas l’utilisation d’actes d’état civil au format électronique, que ce soit à des fins de transmission ou pour des raisons de signature. Dans le cadre d’un projet visant à fournir des subventions en espèces à des familles vulnérables, plus d’un million d’actes d’état civil ont été créés au format électronique pour l’enregistrement des naissances. Toutefois, l’enregistrement officiel n’a pas pu avoir lieu et les actes de naissance n’ont pas pu être délivrés, faute de dispositions permettant l’au- torisation d’actes d’état civil électroniques en vertu de la loi de 1970 sur l’enregistrement des naissances et des décès (situation au mois d’août 2012).

La Namibie a établi avec succès un partenariat entre le système d’enregistrement des faits d’état civil et le secteur de la santé grâce à l’enregistrement des naissances en hôpital par les membres du personnel du Ministère de l’intérieur déployés dans les hôpitaux. En outre, le pays informatise rapidement son registre démographique national. Cependant, selon la loi de 1963 sur l’enregistrement des naissances, mariages et

décès, l’enregistrement électronique n’est pas valide.

La Côte d’Ivoire, le Nigéria et le Sénégal ont indiqué qu’ils avaient pour objectif de réformer les lois en ques- tion, ou qu’ils estimaient une telle réforme souhaitable. En Côte d’Ivoire (dont la loi sur l’enregistrement des faits d’état civil date de 1964) et au Sénégal (1972; carte d’identité : 2005), la volonté de réformer ces lois s’explique par le fait que ces pays tendent vers une modernisation générale, qui englobe la numérisation de l’enregistrement des faits d’état civil. Au Nigéria (1979, 1992), la réforme juridique semble être justifiée par le fait de vouloir remédier aux dysfonctionnements organisationnels observés dans l’attribution de l’autorité d’état civil entre différents niveaux de gouvernement. Le Sénégal a fait état du besoin de mieux intégrer l’enregistrement des faits d’état civil et les pièces d’identité nationales. Un certain nombre de pays modifient actuellement leur législation afin de résoudre de tels problèmes, comme la Namibie et l’Ougan- da. Le Kenya a récemment modifié son cadre juridique sur ce point tout en réalignant certaines fonctions gouvernementales dans le cadre de sa nouvelle Constitution. La nouvelle loi, qui réunira à la fois le système d’enregistrement des faits d’état civil et la délivrance de pièces d’identité, remplacera les deux lois actuelles qui traitent de ces deux éléments séparément. Cette démarche est à présent recommandée, et le Soudan et le Malawi ont apporté des changements similaires à leur cadre juridique. Dans de nombreux autres pays africains, une telle intégration des cadres juridiques (et organisationnels) n’existe pas, ce qui fait qu’il est difficile de satisfaire aux exigences fondamentales en termes de gestion de l’identité, visant à s’assurer que chaque citoyen ait une seule identité.

1.3 Organisation et gestion de l’enregistrement des faits d’État civil

Ministères responsables et contrôle

Dans la grande majorité des pays africains, l’enregistrement des naissances et des décès relève du Minis- tère de l’intérieur (y compris les affaires intérieures et l’administration territoriale). Dans d’autres pays, ces fonctions dépendent du Ministère de la justice. Pour ce qui est des mariages, et plus encore des divorces, le Ministère de la justice est responsable de la plupart des cas.

Le contrôle de l’organisation de l’enregistrement des faits d’état civil peut ou non être centralisé2. Sur les 45 pays participants, 25 ont indiqué qu’une certaine forme de coordination était en place à l’échelle na- tionale. Ces résultats de l’enquête d’évaluation régionale pourraient être des plus importants en termes de pertinence et d’impact sur l’état actuel des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique, surtout lorsqu’il s’agit de rappeler qu’une action coordonnée diffère d’un système de contrôle centralisé.

L’ONU a fait la recommandation suivante : « lorsque l’organisation administrative et géographique le per- met », il est recommandé que les services d’état civil locaux relèvent directement d’un bureau national capable de coordonner, d’harmoniser, de superviser et de promouvoir l’enregistrement des faits d’état civil.

Dans des états fédéraux, Il peut ne pas être possible d’établir un système de contrôle centralisé. Dans ce cas, l’ONU recommande qu’une « coordination efficace » soit mise en place. Toutefois, ces dernières décennies, de nombreux pays ont décentralisé certaines fonctions gouvernementales au profit des autorités locales.

Il est donc souvent arrivé que ce processus de décentralisation aille dès lors à l’encontre du principe des Nations Unies qui concerne le contrôle centralisé de l’enregistrement des faits d’état civil.

2 La question était formulée de la manière suivante : « Existe-t-il un organisme de coordination de l’enregistrement des faits d’état civil ou un comité de coordination interinstitutions opérant au niveau national chargé des besoins et services dans les différents organismes d’enregistrement des faits d’état civil ? »

L’organisation de l’enregistrement des faits d’état civil diffère selon que le pays a hérité d’une structure administrative britannique ou française. Dans le second cas, la décentralisation est plus importante, les autorités municipales ayant un rôle pratiquement indépendant dans la gestion de l’enregistrement des faits d’état civil.

Un autre problème réside dans le fait que les ministères centraux de l’intérieur ou de la justice n’ont peut- être aucune présence au-dessous du niveau régional et devront par conséquent coordonner leurs efforts avec d’autres organismes responsables de l’administration locale, qui peuvent choisir ou non de donner la priorité et les ressources nécessaires à l’enregistrement des faits d’état civil.

Dans les pays visés par l’évaluation complémentaire, les problèmes causés par la décentralisation sont éga- lement clairs. Il semblerait que les plus hauts fonctionnaires au niveau du district de l’un des pays n’aient pas accordé beaucoup d’importance aux fonctions d’enregistrement des faits d’état civil car ces dernières ne comptaient pas dans l’évaluation de leur travail. Le Nigéria est un état fédéral, ce qui représente un obstacle supplémentaire dans l’atteinte d’un enregistrement universel. La Commissionnationale de la po- pulation (NPC) est chargée de l’enregistrement des faits d’état civil au Nigéria. Une solution mobile appelée RapidSMS et soutenue par l’UNICEF est utilisée pour suivre le processus d’enregistrement dans le bureau d’enregistrement du pays. En 2004, le Sénégal a mis en place un Centre national d’état civil (CNEC) afin de renforcer la coordination au niveau national. La Côte d’Ivoire prévoit d’ouvrir un centre similaire. Les anciennes colonies françaises ont hérité d’un système dépourvu de centre de supervision national. Cela s’explique dans les décisions prises en France en 1972 quant au transfert des responsabilités d’enregistre- ment des faits d’état civil aux municipalités. Le Cameroun, qui fait partie de ces pays, a décidé de créer un bureau national en 2011.

L’enregistrement des faits d’état civil en période de conflit et après un conflit

Malheureusement, l’Afrique souffre de conflits violents et persistants, qu’ils soient internes ou opposent des pays. Ces situations ont un impact direct sur l’administration des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil. Les registres sont détruits, les officiers d’état civil doivent fuir et les activités normales d’enre- gistrement cessent. Une fois le conflit terminé, la restauration d’un service régulier dans des bureaux sac- cagés, la reprise du travail par les officiers d’état civil et la gestion des enregistrements tardifs ou retardés mettent à rude épreuve les services d’enregistrement des faits d’état civil, sans parler du caractère délicat des problèmes d’apatridie qui voient le jour avec le retrait de la citoyenneté des personnes sans papier. Le tableau 1 dresse la liste des conflits du XXIe en Afrique, outre la « guerre contre le terrorisme » ayant lieu dans un certain nombre de pays africains et la transition en Tunisie et en Égypte. Pas moins de 13 pays ont été frappés par un conflit (Comores, Côte d’Ivoire, Djibouti, Érythrée, Kenya, Libye, Mali, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Soudan, Soudan du Sud et Tchad), certains d’entre eux plusieurs fois. Cela représente pas moins d’un quart de la totalité des pays d’Afrique. L’enquête d’évaluation régionale ne contenait pas de questions explicites quant à la perturbation des services publics et d’enre- gistrement des faits d’état civil, mais l’un des pays affectés, la Côte d’Ivoire, a donné une présentation à la Conférence de Durban, qui est abordée dans la deuxième partie du présent rapport.

Tableau 1. Pays africains affectés par une guerre civile ou entre pays depuis 20003

2001 – 2003 Guerre civile en République centrafricaine 2002 – 2003 Guerre civile en Côte d’Ivoire

2003 – présent Guerre du Darfour(Soudan) 2004 – Affrontements franco-ivoiriens 2004 – présent Conflit dans le delta du Niger

2004 – 2007 Première guerre civile en République centrafricaine 2004 – Présent Guerre du Kivu (République démocratique du Congo) 2005 – 2010 Guerre civile au Tchad

2005 – 2008 Violences au Mont Elgon (Kenya)

2007 – 2009 Deuxième rébellion touarègue (Nord du Mali, Niger) 2007 – 2008 Crise kenyane

2008 – Invasion d’Anjouan (Comores)

2008 – Conflit frontalier entre Djibouti et l’Érythrée 2009 – Attaques aériennes au Soudan

2011 – Deuxième guerre civile en Côte d’Ivoire 2011 – Guerre civile en Libye

2012 – Conflit entre le Soudan et le Soudan du Sud 2012 – Présent Rébellion touarègue (Mali)

1.4 CoÛts relatifs à l’enregistrement des faits d’État civil

Les contraintes en matière de ressources sont un problème majeur dans la plupart des pays. L’enquête d’évaluation régionale montre que pas moins de 10 pays ne disposent pas d’un budget régulier provenant du gouvernement pour financer leur système d’enregistrement des faits d’état civil. Parmi ces pays, seuls six considèrent leur budget comme étant adéquat.

Il s’agit d’un problème majeur qui touche tous les pays (Botswana, Namibie et Ouganda) ayant fait l’ob- jet d’une visite dans le cadre de l’évaluation complémentaire. En Ouganda (URSB, bureau ougandais des services d’enregistrement des faits d’état civil) et dans d’autres pays africains (par exemple en Tanzanie), un organisme quasi-gouvernemental est à présent chargé de l’enregistrement. Dans certains cas, il est attendu de l’organisme qu’il collecte les fonds nécessaires pour faire face à ses coûts de fonctionnement4;

si aucune subvention n’est fournie, les organismes quasi-gouvernementaux se voient dans l’obligation de faire payer leurs services. Cette démarche est en contravention avec la directive de l’ONU qui stipule que l’enregistrement et la délivrance du premier exemplaire d’un acte de naissance ou de décès doivent être gratuits. L’enquête d’évaluation régionale montre que 8 pays appliquent des frais pour l’enregistrement des naissances, tandis que 19 pays appliquent des frais pour la délivrance du premier exemplaire d’un acte de naissance. Des actions doivent être menées dans ces pays afin d’éliminer ces frais.

3 Depuis 1987, un conflit a également lieu entre l’UPDF(Forces de défense populaires de l’Ouganda) et la LRA (Armée de résistance du Seigneur) au-delà des frontières ougandaises et impliquant la République démocratique du Congo et le Soudan du Sud.

4 On peut citer d’autres exemples de réussites relatives aux coûts de fonctionnement en dehors du continent, dont le Registro Nacional de Identificatión y Estado Civil (RENIEC) au Pérou, qui reçoivent des subventions gouvernementales adéquates, ce qui leur permet d’assurer la gratuité de l’enregistrement et de la délivrance des actes de naissance.

Les frais relatifs à l’enregistrement d’une naissance ou à la délivrance d’un acte de naissance sont souvent entièrement à la charge des parents. Les coûts indirectement liés à l’enregistrement (frais de déplacements, de logement, liés à une perte de production ou à une perte de revenus) peuvent être plusieurs fois su- périeurs au paiement effectué auprès du bureau d’état civil, ce qui peut constituer un véritable obstacle à l’enregistrement universel. Selon une autre étude du CRC4D (2010), le coût moyen de l’obtention de la copie intégrale d’un acte de naissance auprès du seul bureau d’état civil délivrant ce type de documents au Malawi (à Blantyre) peut atteindre 25 dollars américains5. Bien que cela puisse revêtir un caractère excep- tionnel, les coûts indirectement liés à l’enregistrement sont significatifs dans de nombreux pays d’Afrique.

Si l’enregistrement est effectué en dehors des échéances prescrites par la loi, des frais supplémentaires sont parfois encourus en cas d’enregistrement tardif ou retardé6, ce qui, dans ce dernier cas, peut entraîner des frais liés à la présence d’un témoin et une procédure judiciaire.

L’enquête d’évaluation régionale révèle que le nombre moyen de personnes desservies par chaque centre d’enregistrement dans les 30 pays ayant répondu à cette question est compris entre 4 000 et 440 000. Cette large fourchette du nombre moyen de personnes desservies donne une certaine indication quant à l’accès et la proximité des services d’état civil, même si ce ne sont que des approximations. En Afrique, la densité de population varie beaucoup d’un pays à l’autre. Dans les pays à forte densité de population, les bureaux d’état civil peuvent être organisés dans le but d’effectuer des économies d’échelle, par exemple avec la di- vision du travail et la spécialisation. Selon l’enquête d’évaluation régionale, huit pays disposent de centres d’enregistrement desservant en moyenne plus de 70 000 personnes. Si toutes les naissances et tous les décès étaient enregistrés, cela représenterait environ 3 000 faits d’état civil par bureau de taille moyenne par an, ce qui n’est pas une grosse charge de travail. La proximité des bureaux d’état civil a un impact sur l’utilisation des services d’enregistrement des faits d’état civil. C’est dans les vastes zones rurales africaines, où la densité de population est faible, qu’il peut s’avérer très coûteux pour le gouvernement d’accéder à la population, et pour la population d’accéder aux bureaux d’état civil.

1.5 Bilan concernant les actes d’État civil

L’enregistrement des faits d’état civil se fait au format papier dans la plupart des pays africains. Il est prati- quement impossible de se procurer les actes d’état civil dans un délai raisonnable dans le but de les vérifier ou d’en obtenir un extrait. Alors que la population devient de plus en plus mobile, les actes d’état civil sont conservés dans le lieu de naissance des individus, qui doivent généralement s’y rendre pour en obtenir des extraits. Conserver du papier pendant une durée déterminée représente un défi et dans de nombreux pays ces actes sont de très mauvaise qualité. Cette situation met en péril le fondement même de l’identité, qui nécessite que les actes d’état civil soient stockés et accessibles de façon permanente. L’informatisation offre une solution à ce problème (voir partie II).

5 Gopalan Balagopal etJaap van der Straaten, Equality, Legal Identity and Development. A strategy for accelerating birth registration in Eastern and Sou- thern Africa. Avril 2011.

6 Un enregistrement « tardif » est un enregistrement effectué durant la période de grâce, pendant laquelle l’enregistrement relève toujours de la com- pétence de l’officier d’état civil. Un enregistrement « retardé » est un enregistrement effectué après la période de grâce, nécessitant généralement une procédure judiciaire.

1.6 Actes de naissance : formats et buts

Certains pays d’Afrique ont pour pratique de délivrer un court extrait d’acte de naissance, comportant un minimum d’informations. Ces actes sont délivrés dans des bureaux relativement proches du lieu de naissance. Il est conseillé aux parents d’obtenir un extrait intégral d’acte de naissance, disponible auprès du bureau central d’enregistrement des faits d’état civil, après un certain temps. Ce système a été mis en place afin de permettre à la famille d’obtenir une preuve de l’enregistrement de la naissance sous la forme du court extrait, peu de temps après l’enregistrement. Dans l’intervalle, l’acte original est envoyé au bu- reau central où il est archivé. L’extrait intégral de l’acte de naissance y est alors créé. En Ouganda, en août 2012, l’URSB tapait encore les extraits intégraux d’actes de naissance à la machine à écrire dans ses bu- reaux de Kampala. Ce type d’inefficacité peut disparaître intégralement si l’enregistrement est informatisé, permettant ainsi d’éliminer les différents courts extraits et extraits intégraux. Dans la mesure où le format

« court extrait-extrait intégral » de l’acte de naissance est utilisé pour la vérification centrale, ce format peut être remplacé par une vérification en ligne en une fraction du temps requis lorsque le transport physique des documents est nécessaire. Bien entendu, le stockage numérique des actes d’état civil rend complè- tement obsolète le besoin d’un lieu physique de stockage. Selon les normes d’enregistrement des faits d’état civil, un exemplaire des actes doit être conservé dans un lieu physique différent, ce qui, grâce à un système numérique, sera également beaucoup moins exigeant. Les questions concernant le stockage électronique permanent (étant donné les très fréquents changements de format électronique, ce qui peut constituer une préoccupation légitime) ont été étudiées et résolues. Seuls 28 des 45 pays ont mis en place une sorte de plan d’action national pour le développement des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et d’établissement des statistiques de l’état civil. Parmi les pays de l’évaluation complémentaire, la Côte d’Ivoire et le Sénégal ont mis en place un tel plan d’action, qui comprend un projet d’informatisation.

Les actes d’état civil et leurs extraits officiels servent à effectuer des demandes auprès de différents services juridiques et administratifs. Par conséquent, un acte de naissance et son extrait constituent une preuve lé- gale d’âge. Ces documents servent également de preuve d’identité et donnent droit à une variété de droits économiques et sociaux.

L’enquête d’évaluation régionale fournit des informations importantes sur les pays africains concernant l’utilisation des actes de naissance en tant que preuves légales devant un tribunal. Cette enquête a éga- lement révélé qu’ils étaient utilisés dans 42 pays en tant que preuves légales primaires, et dans 7 pays en tant que preuves légales secondaires7. Concernant les services, 15 pays exigent un acte de naissance pour garantir l’accès à des services postnataux dans les centres de santé et les hôpitaux, tandis que 25 pays n’en demandent pas. Dans 12 pays, le personnel de santé doit se voir présenter un acte de naissance pour pro- céder aux vaccinations, ce qui n’est pas le cas dans 31 pays.

1.7 Coordination et suivi

Comme cela a été vu auparavant, l’enquête d’évaluation régionale montre que 24 pays sur 45 disposent d’un organisme de coordination chargé de l’enregistrement des faits d’état civil au niveau national. Étant donné que la fonction d’enregistrement des faits d’état civil dépend souvent de la collaboration avec d’autres secteurs gouvernementaux afin de mettre ces services à la disposition du public, le manque de coordination dans un si grand nombre de pays africains entraîne une véritable faiblesse dans la gestion du système d’enregistrement.

L’évaluation complémentaire a également montré une insuffisance dans l’implication de parties prenantes pertinentes pour le suivi des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil. Dans deux des trois pays, au- cune disposition n’était prise pour impliquer un groupe de parties prenantes dans ce but, bien que la valeur d’un tel mécanisme ait été reconnue. En Ouganda, l’URSB a travaillé avec un comité multidépartemental, mais ce comité avait récemment dû être remis en marche après une longue période d’inactivité afin de participer à une discussion sur les politiques en matière d’enregistrement des faits d’état civil et sur leur développement juridique.

Le suivi de l’enregistrement des faits d’état civil comprend à la fois sa « couverture » et son « exhaustivité ».8 La couverture fait généralement référence à l’enregistrement d’événements vécus par des groupes de po- pulation spécifiques et/ou dans toutes les zones géographiques. L’exhaustivité signifie quant à elle l’enre- gistrement de tout événement se produisant dans un pays ou de tout événement vécu par la population d’un pays. D’autres instruments permettent de mesurer la qualité des données d’enregistrement de faits d’état civil, dont l’exactitude (ou les « erreurs de contenu »), la disponibilité et le respect des délais.

Concernant la définition du terme « couverture » donnée dans l’enquête d’évaluation régionale, le nombre de pays qui, selon l’enquête, n’offrent pas une couverture totale des naissances vivantes et des décès pour des groupes de population définis est repris dans le tableau 2. Le non-enregistrement ou le sous-enregis- trement de certains groupes, tels que les populations rurales et nomades, reflète une situation commune à tous les pays disposant d’un système d’enregistrement incomplet. Les populations rurales et sédentaires sont mieux couvertes par les services d’état civil, à la fois pour des raisons d’offre (relative facilité d’accès à ces populations par les autorités d’enregistrement, et coûts abordables) et de demande (besoin et avan- tages). Seule une amélioration générale de l’offre et de la demande permettra aux services d’état civil d’at- teindre un point où ils pourront se concentrer sur des efforts d’inclusion. Ce qui est plus inquiétant, c’est que certains pays n’enregistrent pas les faits d’état civil de personnes déplacées à l’intérieur de leur pays,

7 Des résultats similaires ont été obtenus pour les actes de décès (40), les certificats de mariage (42) et les certificats de divorce (35 pays).

8 La terminologie de l’enquête d’évaluation régionale, qui est utilisée ici, diffère des conventions de la Division de statistique de l’ONU. Par exemple, la Division de statistique du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU fait référence à une « couverture [...] complète » dans la publication Principes et recommandations pour un système de statistiques de l’état civil. Deuxième révision. New York. 2011. « On peut dire qu’un enregistrement est complet lorsque chaque événement d’état civil qui s’est produit dans la population d’un pays ou d’une région, au cours d’une période donnée, a été enregistré dans le système, autrement dit, que chaque événement fait l’objet d’un acte de l’état civil. Ainsi, le système a atteint 100 % de couverture. Tout écart par rapport à la couverture complète correspond à une «erreur de couverture» ».

les réfugiés, les demandeurs d’asile et les non-citoyens résidant dans le pays. Ce phénomène est contraire aux normes et principes internationaux et nécessite une campagne de sensibilisation et un changement de pratiques. Ces pays ont pour responsabilité d’enregistrer tous les faits d’état civil ayant lieu à l’intérieur de leurs frontières (de même que dans les avions et les navires battant le pavillon de ce pays). Lorsque tous les pays suivront ces règles, chaque individu disposera d’un acte de naissance, que ce soit à l’intérieur du pays ou à l’étranger. Les faits d’état civil d’individus résidant à l’étranger doivent être enregistrés à l’étranger et, par conséquent, légalisés et ajoutés à un registre spécial dans le pays d’origine.

Tableau 2. Groupes de population n’étant pas (totalement) couverts par un système d’enregistrement des faits d’état civil

Population non couverte Nombre de pays n’offrant pas de couverture pour les : naissances vivantes décès

Totalité de la population rurale 2 3

Une certaine partie de la population rurale 7 7

Nomades 6 6

Personnes déplacées à l’intérieur du pays 4 4

Réfugiés et demandeurs d’asile 5 5

Une certaine partie de la population urbaine 6 5

Non-citoyens résidant dans le pays 6 4

Citoyens résidant à l’étranger 6 7

Source : Enquête d’évaluation régionale

1.8 Cartes nationales d’identitÉ et actes de naissance

Les cartes nationales d’identité sont délivrées à des individus sous forme de cartes ou d’autres documents papier. Elles sont souvent délivrées à un âge donné, souvent 16 ou 18 ans. Les cartes d’identité distinguent les personnes en leur assignant un numéro d’identification unique et en ajoutant des éléments biomé- triques (par exemple photo, empreintes digitales, lecture de l’iris). Les données sur le détenteur de la carte sont conservées dans une base de données centrale. Le niveau de complexité d’une carte d’identité varie, un nombre croissant de pays intégrant également des éléments biométriques autres que la traditionnelle photographie sur la carte d’identité et/ou dans la base de données.

Selon l’enquête d’évaluation régionale, 38 des 45 pays ont déclaré posséder un système de carte nationale d’identité, et 24 ont indiqué que ce système était relié au système d’enregistrement des faits d’état civil. Par- mi les pays participant à l’enquête, 35 ont répondu qu’ils exigeaient la présentation d’un acte de naissance comme document de référence pour la délivrance d’une carte nationale d’identité.

Parmi les pays de l’évaluation complémentaire, le Botswana constitue un exemple d’excellente intégration.

The People Hub réunit des informations sur tous les enregistrements des naissances, décès, mariages et divorces, l’immigration et la citoyenneté, les visas et la migration, le travail et les titres de séjour, ainsi que les cartes nationales d’identité.

Figure 1 The People Hub, Botswana

Source : Présentation du gouvernement botswanais, deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistre- ment des faits d’état civil, Durban, septembre 2012.

The People Hub – Botswana The People Hub – Botswana

Birth and death Naissances et décès

Marriage Mariages

Imm and citizenship Immigration et citoyenneté

Visa & migration Visas et migration

Work and resident permits Travail et titre de séjour

National ID Cartes nationales d’identité

Secure, resilient, seamless People hub The People Hub : sécurisé, résilient et continu

L’Afrique du Sud dispose d’un registre démographique national similaire bien organisé. La Namibie et d’autres pays mettent également au point des registres démographies en ligne.

2. PARTIE II

RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION COMPLÉMENTAIRE

2.1 Introduction

La partie I portait sur l’enquête d’évaluation régionale menée par la Commission économique pour l’Afrique.

Le « groupe restreint » composé de partenaires soutenant le processus ministériel (FNUAP, HCR, UNICEF et OMS/réseau de métrologie sanitaire) a recommandé de recueillir des informations complémentaires dans certains domaines stratégiques considérés comme cruciaux afin d’accélérer les progrès devant être réalisés en matière d’enregistrement des faits d’état civil. Le bureau régional de l’UNICEF pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe et celui qui s’occupe de l’Afrique de l’Ouest et l’Afrique centrale ont été chargés de mener une évaluation complémentaire aux résultats de l’enquête d’évaluation régionale entreprise par la CEA.

Plusieurs domaines ont été identifiés, dont l’utilisation des TIC, et « l’interopérabilité » : le partenariat entre les systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et le secteur de la santé, ainsi que les liens entre ces sys- tèmes d’enregistrement et les systèmes de délivrance de cartes nationales d’identité, d’une part, et les pro- grammes de protection sociale, d’autre part. Ces stratégies incluent également une autre stratégie essen- tielle : les mesures d’incitation. Les programmes de protection sociale fournissent des avantages tangibles aux personnes qui en bénéficient. Toutefois, pour pouvoir y avoir droit, les individus en question doivent pouvoir être « identifiables », c’est-à-dire qu’ils doivent disposer de papiers d’identité. D’autres stratégies ont pour effet de réduire ou d’éliminer certaines mesures dissuasives relatives à l’enregistrement.

Le CRC4D (Civil Registration Centre for Development), une organisation spécialisée dans ce domaine, a été engagée par l’UNICEF pour mener cette évaluation complémentaire. Des visites sur le terrain ont été organisées au Botswana, en Namibie et en Ouganda en août 2012. Un soutien à distance a également été fourni en Côte d’Ivoire , au Nigéria et au Sénégal. La partie II du présent document résume les résultats de cette évaluation complémentaire. Il faut noter que cette évaluation se limite aux domaines stratégiques mentionnés plus haut qui ont trait à la gestion de l’évaluation des faits d’état civil, et ne s’étend pas aux aspects relevant des statistiques concernant l’état civil.

2.2 DonnÉes clÉs sur les pays faisant l’objet de l’Évaluation complÉmentaire

Les six pays faisant partie de l’évaluation complémentaire ont été choisis en raison des stratégies qu’ils ont adoptées afin d’assurer une augmentation rapide et soutenue de l’enregistrement des faits d’état civil9.

9 La Côte d’Ivoire a été ajoutée pour son expérience dans la reprise de son système d’enregistrement en situation de post-conflit, plutôt que pour ses efforts d’accélération en matière d’enregistrement.

Tableau 3. Données clés sur les pays faisant l’objet de l’évaluation complémentaire

  Botswana Côte

d’Ivoire Namibie Nigéria Sénégal Ouganda

Total du taux d’enregistrement des naissances 72 55 67 30 75 30

Zone urbaine 78 79 83 49 89 S.O.

Zones rurales 67 41 59 22 66 S.O.

Population (millions) 2,0 19,7 2,1 158,4 12,4 33,4

Taux brut de natalité 24 34 26 40 37 45

Taux brut de mortalité 13 12 8 14 9 12

Faits d’état civil par an (milliers) 74 906 71 8 554 570 1 904

Superficie (km2) 581 730 322 463 824 292 923 768 196 722 241 038

Densité de population (habitants/km2) 3,4 61,1 2,5 171,5 63,0 138,6

Nombre requis de points d’enregistrement

couvrant un rayon de 5 km (PE5) 7 411 4 108 10 501 11 768 2 506 3 071

Faits d’état civil par an par PE5 10 221 7 727 228 620

Téléphones mobiles par habitant (2011) 1,5 0,9 1,2 0,6 0,8 0,5

Revenu national brut par habitant 6 260 $ 1 060 $ 4 310 $ 1 140 $ 1 040 $ 460 $ Soins prénatals

(% de femmes enceintes contactées au moins une fois, 2006-2010)

99% 85% 95% 58% 87% 94%

Enfants d’un an ayant reçu la première dose du

vaccin DTC (DTC1) 99% 95% 87% 77% 80% 83%

Un certain nombre de facteurs ont un impact sur la capacité d’un pays à fournir des services d’état civil.

Certaines données clés relatives à ces facteurs sont incluses dans le tableau 3.

Tout d’abord, les revenus nationaux d’un pays (mesurés ici à l’aide du revenu national brut (RNB) par habi- tant) servent à mesurer l’assiette fiscale d’un gouvernement et sa capacité à fournir des services. Ils servent également à mesurer les revenus disponibles des habitants et leur capacité à acheter des biens et services, ainsi que les déplacements et les coûts indirects qu’ils peuvent avoir à engager afin d’utiliser des services gouvernementaux, dont l’enregistrement des faits d’état civil. Le taux mondial moyen d’enregistrement des naissances dans les pays à faible revenu (RNB par habitant inférieur à 1 006 dollars des É.-U.) est de 32 %; celui des pays à revenu intermédiaire inférieur (RNB par habitant compris entre 1 006 et 3 975 dollars américains) est en moyenne de 49 %. Les données varient beaucoup d’un pays à l’autre, surtout dans les pays à faible revenu. C’est uniquement lorsque le RNB par habitant excède 4 000 dollars américains que les taux d’enregistrement des naissances sont en général supérieurs à 90 % et que les variations sont très faibles, ce qui signifie que l’enregistrement sera plus ou moins toujours complet dans le pays. Les taux d’enregistrement qui apparaissent dans le tableau des données clés sont des moyennes. Il n’est pas rare de constater de grandes différences entre les États ou régions d’un pays. Par exemple, au Nigéria, selon les premiers résultats de la quatrième enquête en grappes à indicateurs multiples (2011), dix États comptent un taux d’enregistrement des naissances compris entre 60 et 75 %.

L’augmentation de la densité de population et les problèmes logistiques que cela peut représenter sont un facteur important, surtout dans les pays à faible revenu national (et ce bien plus que dans des pays riches tels que l’Australie ou le Canada, qui comptent de grandes étendues terrestres et une faible densité de population, mais dont le taux d’urbanisation est élevé). Dans les pays africains où une large partie de la population travaille encore dans le secteur primaire, est rurale et a des revenus faibles, la densité de po- pulation est essentielle pour la faisabilité de l’offre de services d’état civil. Le Botswana (3,4 habitants/km2) et la Namibie (2,5 habitants/km2) sont tous les deux en-dessous de la densité de population moyenne en Afrique, qui est de 30 habitants par km2, ce qui peut expliquer pourquoi ils n’ont pas encore atteint un taux d’enregistrement des naissances plus élevé. Les problèmes de logistique constatés dans les six pays peuvent se refléter dans le nombre de points d’enregistrement dont ces pays auraient besoin pour satis- faire à l’exigence selon laquelle la totalité de la population doit se trouver dans un rayon de 5 km du point d’enregistrement le plus proche. Pour une population d’environ deux millions d’habitants seulement, la Namibie aurait besoin d’autant de points d’enregistrement que le Nigéria, qui compte environ 160 millions d’habitants. Toutefois, même dans le pays ayant la plus grande densité de population (le Nigéria, avec 171 habitants par km2), le nombre de faits d’état civil par an par point d’enregistrement serait de peu supé- rieur à 700 (si tous les faits étaient enregistrés), soit seulement environ trois par jour ouvré. Cela ne permet pas à ces points d’enregistrement d’être rentables. Par conséquent, au lieu de disposer de 11 768 points d’enregistrement, le Nigéria en a « seulement » 2 951. De plus, le taux d’enregistrement des naissances du pays se chiffrant à 30 % au lieu de 100 %, la charge de travail moyenne de ses points d’enregistrement est faible. Étant donné qu’il n’existe pas de bureau « moyen », le Nigéria dispose de bureaux ayant une charge de travail élevée (environ 10 % des bureaux enregistrent entre 15 et 30 naissances par jour), alors qu’en- viron 11 % des bureaux ont une zone de service couvrant jusqu’à un rayon de 17 kilomètres. Les bureaux ayant une zone de service aussi importante auront du mal à offrir leurs services à la population de cette zone. C’est à ce rude défi que se trouvent confrontés les systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique.

Comment alors résoudre la quadrature du cercle ? Deux solutions sont possibles. Premièrement, un véri- table changement de paradigme doit avoir lieu. Au lieu d’avoir des bureaux à proximité des habitations, le bureau d’enregistrement traditionnel peut être remplacé par un « un bureau portable » (un numéro de téléphone mobile) pour notifier tout fait d’état civil. Le tableau 3 illustre des données concernant le taux de pénétration des téléphones mobiles dans les six pays participants. Ces données donnent une indica- tion quant à la faisabilité de l’utilisation de téléphones mobiles pour notifier des faits d’état civil10. Deu- xièmement, les services offerts en termes d’enregistrement des faits d’état civil doivent s’appuyer sur les services publics, qui ont la meilleure « empreinte » dans le pays. Ce type de regroupement est mentionné dans le présent rapport sous le terme d’interopérabilité : la fonction d’enregistrement des faits d’état civil s’associant à un autre service gouvernemental pour ne faire qu’un. Trois services se dégagent : le secteur de la santé, les organismes chargés de la délivrance des cartes nationales d’identité et les programmes de transferts sociaux (le cas échéant)11. Le tableau 3 montre que, mis à part le Nigéria, tous les pays ont un taux de vaccination de DTC1 et un taux de soins prénatals élevés. Cela montre le champ d’action du secteur de la santé.

10 Le taux de couverture des réseaux de téléphonie mobile s’améliore de jour en jour. Il n’est pas indispensable de notifier immédiatement les faits d’état civil; cela peut être fait de zones disposant d’un réseau.

11 Le secteur de l’éducation dispose également d’un très bon champ d’action. Les établissements scolaires et les enseignants peuvent jouer un rôle dans le soutien de l’enregistrement, mais les trois autres fonctions sont davantage associées aux naissances et aux décès.

2.3 Utilisation des technologies de l’information et de la communication

Utilisation des technologies de tÉlÉphonie mobile

La couverture Internet s’est rapidement améliorée et les téléphones mobiles sont devenus omniprésents en Afrique. Des applications avancées comme Mobile Money sont courantes dans certains pays et leur utilisation se répand rapidement. L’utilisation de cette technologie s’est également avérée utile dans le domaine des interventions de développement. Par exemple, des téléphones mobiles contenant un logiciel spécifique ont été utilisés pour suivre les stocks de médicaments disponibles dans les centres de santé, ain- si que la malnutrition chez les enfants. La transmission de données à moindre coût depuis des lieux reculés constitue une réelle solution sur un continent où les distances sont vastes et les populations dispersées.

Bien que la première utilisation de téléphones mobiles pour la transmission de données sur l’enregistre- ment des naissances ait été faite au Vanuatu, dans le Pacifique, l’Ouganda a été le premier pays à utiliser un système d’enregistrement des faits d’état civil par téléphone mobile (Mobile Vital Records System, MVRS), en utilisant des téléphones mobiles à bas coût disponibles localement. L’URSB (bureau ougandais des ser- vices d’enregistrement des faits d’état civil) a développé ce système en partenariat avec Uganda Telecom Limited (UTL). L’UNICEF fournit quant à lui un soutien technique.

La figure 2 montre les progrès réalisés en matière de transmission des données concernant deux sources : les naissances en hôpital et les naissances à domicile dans la communauté. Des téléphones mobiles et des ordinateurs sont utilisés pour transmettre les données.

Figure 2 – Processus de notification des naissances, enregistrement et production d’actes à l’aide du MVRS

Source : Présentation de l’URSB lors de la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enregistrement des faits d’état civil, Durban, septembre 2012.

The People Hub – Botswana The People Hub – Botswana

Birth and death Naissances et décès

Marriage Mariages

Imm and citizenship Immigration et citoyenneté

Visa & migration Visas et migration

Work and resident permits Travail et titre de séjour

National ID Cartes nationales d’identité

Secure, resilient, seamless People hub The People Hub : sécurisé, résilient et continu

Les informations concernant les naissances en zone rurale en dehors des structures de santé sont trans- mises à des « parties notifiantes » qui, en Ouganda, sont les chefs de paroisse. Une infirmière ou un préposé aux registres est désigné comme partie notifiante pour les naissances en hôpital. Des téléphones mobiles ou l’Internet sont utilisés pour transmettre les informations concernant les naissances à une base de don- nées numérique.

La notification d’une naissance est transmise à l’aide d’un téléphone mobile grâce à un logiciel spécifi- quement conçu dans ce but et utilisant une fonctionnalité USSD (service supplémentaire pour données non structurées). La fonctionnalité USSD permet de transmettre des données à un ordinateur depuis un téléphone mobile.

Un « responsable de la validation » agréé vérifie les notifications avant qu’elles servent pour l’enregistre- ment des faits par un officier d’état civil. Ces officiers d’état civil peuvent être des chefs de sous-comté, des secrétaires municipaux ou encore des administrateurs d’hôpital. De courts extraits d’actes de naissances peuvent alors être produits immédiatement. Selon la raison pour laquelle l’acte de naissance est requis, le court extrait peut être remplacé par un extrait intégral de l’acte de naissance (contenant plus d’informa- tions), qui peut être obtenu auprès du bureau de l’USRB à Kampala.

En raison des aspects limitatifs de la fonctionnalité USSD (le nombre maximum de caractères par message), il n’est pas encore possible de générer instantanément des extraits intégraux d’actes de naissance12.

Informations supplémentaires sur le système MVRS :

Fonctionnalité USSD : les avantages de la fonctionnalité USSD sont les suivants : 1) une connexion Internet n’est pas nécessaire; 2) des téléphones mobiles bon marché peuvent être utilisés; 3) il est plus facile de former des personnes à utiliser la fonctionnalité USSD que d’autres options; 4) la fonctionnalité USSD est disponible dans le monde entier, quel que soit l’opérateur de téléphone mobile utilisé.

La saisie en ligne de données sur ordinateur est possible lorsqu’une connexion Internet est disponible et que les conditions d’utilisation d’un ordinateur sont réunies. L’utilisation d’un ordinateur et d’une connexion Internet permettent de consigner plus d’informations, par exemple le lieu de naissance et les informations sur les parents. Les informations saisies sur ordinateur à partir des informations recueillies grâce à la fonctionnalité USSD peuvent être modifiées en ligne.

Il est possible de saisir des données hors ligne lorsque la connexion Internet et le courant sont intermit- tents. Les informations peuvent être saisies pour transmission lorsque le courant et la connexion Internet fonctionnent.

12 L’utilisation de la fonctionnalité USSD est également limitée dans le temps et plus onéreuse que l’envoi d’un SMS. Toutefois, cette fonctionnalité est plus fiable pour la transmission de données.

L’URSB a pour priorité (en août 2012) de consolider la fonctionnalité USSD en permettant la modification des données et l’intégration de certaines vérifications automatiques. Cela est pratiquement achevé. La version hors ligne disponible sur ordinateur constitue une autre priorité.

Il semblerait que le système MVRS ait été conçu pour l’essentiel sur une base technique. De nombreux problèmes ont été identifiés lors du lancement de ce système, révélant une mauvaise compréhension des besoins du public auquel il s’adressait. Il est préférable d’identifier clairement ces besoins et de s’en servir comme point de départ.

On peut citer en exemple les conventions ougandaises d’affectation des noms : choisir le nom d’un enfant prend souvent beaucoup de temps. Cela constitue un problème, dans le sens où les exigences légales vont à l’encontre de la culture locale. Dans ce cas, la législation, plus que la technologie, est en faute. En Inde, les lois régissant les faits d’état civil permettent qu’un prénom soit donné pendant les 15 premières années de l’enfant. Très récemment, la Trinité-et-Tobago a modifié sa législation afin de donner plus de temps pour choisir un prénom (au lieu de donner une date limite d’enregistrement, à l’instar de l’Inde).

En Ouganda, un autre facteur a été sous-estimé. En effet, le niveau d’alphabétisation a constitué un obsta- cle pour la formation à l’utilisation de la technologie mobile à des fins de notification.

Le rôle futur de l’opérateur UTL (entreprise privée appartenant à une société sud-africaine) et son coût (de même que ses avantages) ont été explorés. UTL a tout d’abord apporté sa contribution dans le cadre d’un projet de responsabilité sociale. Toutefois, il semblerait également que les attentes suivantes aient été formulées : 1) les utilisateurs changeraient d’opérateur au profit d’UTL (temps de communication et ser- vices); 2) les revenus seraient générés à partir de l’utilisation de la fonctionnalité USSD pour la transmission de messages supplémentaires; 3) des groupes d’utilisateurs restreints seraient constitués (appels gratuits pour les membres de ce groupe pour un tarif forfaitaire proposé à l’ensemble du groupe).

Ces objectifs, qui vont en réalité à l’encontre du concept de responsabilité sociale des entreprises, ont peu de chances de se réaliser. En outre, UTL accuse un roulement de son personnel qualifié et sa présence globale semble être menacée par l’apparition de nouveaux concurrents. Dès lors, il reste à voir dans quelle mesure cet exemple de partenariat public-privé peut tenir la distance. Malgré tout cela, le partenariat entre UTL, l’URBS et l’UNICEF a constitué une expérience d’apprentissage fructueuse pour l’Afrique entière.

Il est important de noter que la quantité de faits d’état civil d’un pays et le volume des communications par téléphonie mobile que cela pourrait engendrer sont minimes par rapport à d’autres types d’utilisation des réseaux de téléphonie mobile. Cela n’a donc aucune répercussion sur le revenu des sociétés de téléphonie mobile.13

La Commission nationale de la population(NPC) du Nigéria et l’UNICEF ont introduit l’utilisation de télé- phones mobiles pour le suivi de l’enregistrement des faits d’état civil. La solution mobile RapidSMS est uti- lisée pour envoyer des informations en temps réel à la NPC depuis presque 3 000 centres d’enregistrement dans le pays. Les autorités nigérianes envisagent, entre autres, de rationaliser l’organisation de l’enregistre- ment des faits d’état civil, afin d’éviter le chevauchement des efforts respectifs des autorités locales et des instances gouvernementales de plus haut niveau dans ce pays. Pour l’instant, le suivi de l’enregistrement est une mesure temporaire pouvant aider à réduire les goulets d’étranglement. Ce suivi permettra donc

13 Les points suivants représentent un bien plus grand intérêt pour ces sociétés : 1) l’exigence quasi universelle d’une forme d’identification pour obtenir une carte SIM, et 2) le fait que les programmes (gouvernementaux) de transferts sociaux puissent faire de plus en plus appel à la téléphonie mobile pour les transferts financiers aux bénéficiaires, dont l’identité doit être associée au téléphone utilisé pour ces transferts. En d’autres termes, l’identification est un aspect primordial pour les sociétés de téléphonie mobile, ce qui permet de penser qu’un terrain d’entente pourra être trouvé entre ces sociétés et les services d’enregistrement des faits d’état civil.