InteropÉrabilitÉ : interventions ciblÉes, programmes de transferts sociaux et

Une fois que la couverture de l’enregistrement des naissances a augmenté par le biais de mesures géné-riques pour atteindre 60 à 80 %, il est impératif que les stratégies visant à élargir davantage cette cou-verture s’efforcent d’atteindre les populations les plus vulnérables, qui généralement passent au travers des services d’enregistrement réguliers. Aux niveaux inférieurs de la couverture d’enregistrement des nais-sances (moins de 60 %), des mesures génériques peuvent être plus efficaces que des mesures ciblées. Les populations les plus vulnérables doivent évidemment être la priorité, quel que soit le niveau de l’enregis-trement; la manière dont cela doit avoir lieu dépend de l’avancée de chaque pays dans la réalisation de l’enregistrement universel.

Une analyse de données en provenance du Botswana montre certaines des raisons expliquant des taux d’enregistrement faibles (outre le graphique concernant les orphelins, une image très répandue applicable à la plupart des pays africains est donnée).

Figure 4. Raisons expliquant le non-enregistrement en Afrique : un exemple tiré du Botswana

Source : UNICEF Botswana. Deuxième analyse de l’UNICEF de l’enquête sur la santé familiale au Botswana (2007).

Percentage of children not registered by orphan

status Pourcentage d’enfants non enregistrés

par types d’orphelins

% children not registered % d’enfants non enregistrés

Non orphans Non orphelins

Single orphans Orphelins ayant perdu un de leurs parents

Double orphans Orphelins ayant perdu leurs deux parents

UNICEF secondary analysis of BFHS IV 2007 Deuxième analyse de l’UNICEF de la quatrième enquête sur la santé familiale au Botswana (2007)

Please note : an unbreakable space also needs to be added between each figure and its percentage sign.

This comment applies to all relevant graphs in this document.

Percentage of children not registered by wealth

deciles Pourcentage d’enfants non enregistrés en déciles de

richesse

Poorest Les plus pauvres

Richest Les plus riches

% children not registered % d’enfants non enregistrés

UNICEF secondary analysis of BFHS IV 2007 Deuxième analyse de l’UNICEF de la quatrième enquête sur la santé familiale au Botswana (2007)

Percentage of children not registered by wealth deciles Pourcentage d’enfants non enregistrés en déciles de richesse

Poorest Les plus pauvres

Richest Les plus riches

% children not registered % d’enfants non enregistrés

UNICEF secondary analysis of BFHS IV 2007 Deuxième analyse de l’UNICEF de la quatrième enquête sur la santé familiale au Botswana (2007)

Percentage of children not registered by education of household head

Pourcentage d’enfants non enregistrés par niveau d’études du chef de ménage

% children not registered % d’enfants non enregistrés

Never attended Aucune scolarisation

UNICEF secondary analysis of BFHS IV 2007 Deuxième analyse de l’UNICEF de la quatrième enquête sur la santé familiale au Botswana (2007)

Programmes de sensibilisation ciblés

Des programmes de sensibilisation ciblés sont mis en place lorsque des pays s’efforcent d’étendre leurs services à des communautés et des familles difficiles à atteindre qui vivent dans des lieux reculés ou sont nomades. Ce groupe ciblé n’est pas en mesure de se rendre dans le point d’enregistrement des faits d’état civil le plus proche. Un service à domicile est courant pour ce type de communautés. Ce groupe comprend des enfants livrés à eux-mêmes et les populations pauvres ne pouvant pas payer les frais d’enregistrement.

Les efforts pour atteindre ces groupes de population sont généralement menés par les services d’état civil en collaboration avec des ministères gouvernementaux (tels qu’un ministère des affaires sociales) et des ONG davantage susceptibles d’être en contact avec ces groupes.

En Namibie, le Ministère de l’égalité des sexes et de la protection de l’enfance, les organisations commu-nautaires et les ONG travaillent en partenariat avec le Ministère de l’intérieur pour identifier et cibler de telles populations. Au Botswana, une nouvelle initiative a été lancée en avril 2012 afin d’organiser des réu-nions au Kgotla (comité villageois traditionnel situé en zone rurale et convoqué par des chefs ou sous-chefs de villages) sous la direction de commissaires de district, pour expliquer l’importance de l’enregistrement et inciter les personnes non enregistrées, y compris les enfants, à le faire. Cette initiative fait partie du pro-gramme révisé de développement des zones reculées.

Le Ministère botswanais des affaires sociales a également pour tâche de localiser des orphelins et

d’orga-niser leur enregistrement en envoyant des équipes mobiles pour les rencontrer. Plusieurs pays ont essayé d’utiliser des unités d’enregistrement mobile composées du personnel et de l’équipement nécessaires afin d’offrir des services d’enregistrement des naissances et des décès dans des zones isolées. Bien que ce type d’interventions soit toujours en place dans les pays les plus riches, tels que l’Afrique du Sud, la plupart des pays en développement ont du mal à maintenir ce niveau de service15.

On peut citer parmi les exemples d’utilisation d’interventions mobiles ciblées celle menée dans l’établis-sement de deuxième cycle secondaire Andimba Tovo, dans la région d’Oshana en Namibie. Une équipe du Ministère de l’intérieur a aidé des élèves ayant presque 16 ans à obtenir leur carte d’identité nationale.

L’équipe a expliqué à ces enfants l’importance d’obtenir une carte d’identité, a examiné les documents détenus par ces enfants, y compris les actes de naissance, et organisé la prise des photographies et des empreintes nécessaires. Il ne restait plus alors aux enfants qu’à récupérer leur carte dans le bureau sous-ré-gional du ministère le plus proche en montrant le reçu qui leur avait été donné à l’école. Cet exemple de partenariat entre l’organisation responsable de l’enregistrement des faits d’état civil et le Ministère de l’édu-cation est un exemple de bonne pratique qui pourrait être reproduit dans d’autres pays.

Aucun des autres pays de l’évaluation complémentaire n’ont indiqué mener des efforts d’enregistrement ciblés pour une population isolée, mais ce type d’activités est assez courant dans de nombreux pays afri-cains.

La Côte d’Ivoire, pour des raisons qui lui sont spécifiques, a mené une campagne d’enregistrement mobile ciblée à la suite des hostilités de 2002 et la division du pays jusqu’en 2007, lorsque l’accord de Ouaga-dougou a été signé. Le premier point de l’accord était l’« identification générale de la population ». Le retard pris dans l’enregistrement des faits d’état civil lors des années de conflit et de division (la plupart des activités gouvernementales dans la partie nord du pays ont été interrompues) et les nombreux cas d’individus ayant perdu leurs papiers d’identité durant le conflit ont révélé le besoin de mener une cam-pagne d’enregistrement (voire de ré-enregistrement) à grande échelle. Le gouvernement a organisé des

«  audiences foraines  », lors desquelles des services ont été offerts aux communautés afin de s’occuper des enregistrements tardifs ou retardés. Lors de ces audiences, une équipe composée d’un officier d’état civil, un juge et un médecin (afin d’évaluer approximativement l’âge des individus) se rend dans les com-munautés et enregistre les personnes. Ces campagnes ont permis de rendre presque 700 000 jugements supplétifs (décision juridique et [nouvel] enregistrement tardif de la naissance) lors de 5 772 audiences.

Cette opération s’est révélée assez onéreuse : le coût total s’est chiffré à environ 8 millions d’euros, le coût moyen de l’enregistrement d’un individu approchant 15 dollars américains. Ces coûts élevés s’expliquent en partie par la complexité de la procédure. En Inde, le coût d’adhésion de la population adulte au nou-veau système de carte national d’identité représente 2 dollars américains par personne. L’inde utilise une approche très pragmatique pour l’adhésion des personnes sans papier : il s’agit d’un système d’attestation.

Toute personne sans papier souhaitant obtenir une carte nationale d’identité peut se présenter avec deux témoins capables d’attester de son identité. La leçon la plus importante à tirer de la Côte d’Ivoire est que les systèmes d’enregistrement sur papier sont extrêmement vulnérables et leur reconstitution est onéreuse.

En 2010, le coût de l’informatisation du système ivoirien d’enregistrement des faits d’état civil se chiffrait à 16,5 millions d’euros.16 En d’autres termes, le coût des audiences foraines pour 700 000 personnes (sur une population totale de presque 20 millions d’habitants) représentait la moitié des coûts liés à l’informa-tisation de l’enregistrement des faits d’état civil de la totalité de la population ivoirienne. Étant donné le grand nombre de pays africains en proie aux conflits, la priorité devrait être donnée à l’informatisation des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil.

15 L’un des exemples rencontrés lors la présente évaluation complémentaire était l’utilisation de fourgonnettes de grande taille servant à l’enregistre-ment mobile mais n’étant pas en mesure de se déplacer sur des routes en mauvais état pour atteindre des zones très reculées.

16 Cf. CIVI.POL Conseil. Schéma directeur informatique de l’état civil en Côte d’Ivoire. Paris (2010)

Projets de transferts sociaux

De nombreux pays d’Afrique mettent actuellement en place des mesures de protection sociale afin de protéger les personnes les plus vulnérables, telles que les enfants chefs de famille ou les ménages dont aucun membre ne touche un revenu. Ces mesures impliquent une forme de transfert monétaire, pouvant être accordé de manière inconditionnelle ou à condition d’adopter un changement spécifique de compor-tement. L’identité juridique, à travers l’enregistrement des naissances, fournit un niveau supplémentaire de protection aux membres de ménages vulnérables. Les transferts sociaux servent également de mesures d’incitation tangibles pour l’enregistrement.

L’une des plus grandes mesures de protection sociale est en place en Ouganda. Le projet Social Assistan-ce Grant for Empowerment (allocations d’assistanAssistan-ce sociale pour l’autonomisation, SAGE) a pour but de fournir des subventions en espèces à des familles éligibles vivant dans 14 districts avec une population de 3,5 millions d’habitants. Environ 95 000 familles devraient pouvoir toucher ces allocations. Une allocation se chiffre en moyenne à environ 10 dollars américains par mois par foyer. Le budget du projet SAGE s’élève au total à 60 millions de dollars américains (dont 53 millions proviennent de l’organisme UKAid, et 7mil-lions, de Irish Aid). Le processus d’évaluation implique une enquête du total de la population. L’enregistre-ment des naissances faisait partie de l’intervention. UKAid a mené une évaluation du projet SAGE, dont le rapport est à présent disponible dans sa version préliminaire. On s’attend à ce que la mise en œuvre de ce projet permette de fournir à l’avenir des informations utiles concernant les liens entre les programmes de transferts sociaux et l’enregistrement des faits d’état civil.

Certains des points soulevés lors d’une discussion détaillée avec l’équipe du projet SAGE sont résumés ci-après.

1. L’échelle de l’intervention et les défis rencontrés n’ont pas été compris au début du projet. Couvrir une popu-lation de 3,5 millions de personnes s’est avéré être une tâche bien plus vaste que prévu. Les ressources néces-saires en matière de main d’œuvre, de véhicules et d’autres besoins logistiques ont été 12 fois supérieures au budget.

2. Les capacités disponibles ont été largement surestimées. La saisie des données a révélé un dysfonctionnement majeur et des ressources ont dû être redéployées à des fins d’assurance qualité. Plusieurs sessions de formation ont dû être organisées.

3. Des problèmes sont apparus concernant l’organisation de l’enregistrement des faits d’état civil. L’URSB n’est pas présent sur le terrain et les officiers d’état civil n’ont pas donné la priorité à ce travail, ce dernier n’étant pas pris en considération dans l’évaluation de leur prestation.

4. Étant donné que la législation ougandaise sur l’enregistrement des faits d’état civil n’a pas encore été modifiée afin de permettre l’enregistrement et la création d’actes sous forme électronique, un enregistrement tradition-nel au format papier a également dû être mené en parallèle17.

Le projet a dû être repensé et deux étapes pilotes ont dû être mises en place pour que des résultats soient visibles. En août 2012, 1,11 million d’actes ont été recueillis grâce au travail d’enregistrement mené sur le terrain. Selon le rapport d’évaluation, le coût moyen par enregistrement se montait à seulement 1 dollar américain environ, ce qui est une bonne nouvelle. Bien qu’il soit recommandé de changer de méthode et d’adopter un nouveau modèle pour l’enregistrement à grande échelle (en dehors du projet SAGE) ou une nouvelle méthodologie pour la sélection des bénéficiaires, rien n’indique dans le rapport que les consé-quences d’un tel changement ont été envisagées. Les bénéficiaires du projet SAGE devront pouvoir

s’iden-17 Afin que les naissances puissent être enregistrées de manière traditionnelle et légale, les registres doivent être signés par le chef du village. Les actes de naissance doivent être signés par les chefs de sous-comté avant qu’ils puissent être délivrés. Plus de 200 000 documents attendaient d’être signés au moment de la visite organisée dans le cadre de l’évaluation complémentaire.

tifier et être identifiables. Étant donné que les taux d’enregistrement ne sont que de 30 % et sont probable-ment encore plus faibles dans les zones ciblées par le projet SAGE, la question est de savoir quelles autres options sont disponibles. Les coûts liés à la création d’une carte d’identité conçue spécialement pour ce projet peuvent également être élevés et il est difficile de déterminer quels documents sources seraient nécessaires pour l’obtention d’une « carte SAGE ».

Source: Authors’ representation.

Note: Countries in which only conditional CT programs were identified were the following: Eritrea, Ghana, Mali, Nigeria and Sao Tome and Principe. Countries in which only unconditional CT programs were identified were as follows: Botswana, Burundi, Cape Verde, Central African Republic, Democratic Republic of Congo, Republic of Congo, Cote d’Ivoire, Lesotho, Liberia, Mauritius, Namibia, Rwan-da, the Seychelles, Sierra Leone, Somalia, South Africa, Sudan, Swaziland, Togo, UganRwan-da, and Zimbabwe. Countries that were identified as having had both conditional and unconditional CT programs were as follows: Burkina Faso, Ethiopia, Kenya, Malawi, Mozambique, Niger, Senegal, Tanzania and Zambia. Countries with no known CT programs were as follows: Angola, Benin, Cameroon, Chad, the Comoros, Equatorial Guinea, Gabon, The Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Madagascar and Mauritania.

Source : GARCIA, Marito et MOORE, Charity M.T. The Cash Dividend. The Rise of Cash Transfer Programmes in sub-Saharan Africa. Banque mondiale. Washington (2012)

Percentage of children not registered by

education of household head Pourcentage d’enfants non enregistrés par niveau d’études du chef de ménage

% children not registered % d’enfants non enregistrés

Never attended Aucune scolarisation

Primary Études primaires

Secondary Études secondaires

Certificate Certificat

Diploma Diplôme

Degree Diplôme d’études supérieures

UNICEF secondary analysis of BFHS IV 2007 Deuxième analyse de l’UNICEF de la quatrième enquête sur la santé familiale au Botswana (2007)

Source : GARCIA, Marito et MOORE, Charity M.T. The Cash Dividend. The Rise of Cash Transfer Programmes in sub-Saharan Africa. Banque mondiale. Washington (2012)

Le besoin d’une réforme a été largement reconnu en Ouganda et une première étape a été franchie en ce sens, sous la forme de la formulation d’une politique en matière d’enregistrement des faits d’état civil.

Plusieurs éléments importants manquaient afin de soutenir le processus d’enregistrement des faits d’état civil à grande échelle lié au projet SAGE, dont l’existence d’un cadre juridique favorable à l’informatisation du système d’enregistrement.

Un programme de transferts sociaux réussi a été mentionné plus haut. Le système d’aide sociale à l’enfance mis en place en Namibie s’est épanoui ces quatre dernières années. Le nombre de bénéficiaires a augmenté de 40 % durant cette période. Afin de bénéficier de cette aide, il est indispensable d’être enregistré(e). Les informations disponibles suggèrent que les mesures d’incitation liées à l’éligibilité de l’aide sociale à l’en-fance sont assez fortes pour surmonter les obstacles qui peuvent encore exister en Namibie. Les données les plus récentes concernant l’enregistrement des faits d’état civil (cf. graphique de la section II.4) semblent indiquer que le pays est proche de l’enregistrement universel, un résultat obtenu en seulement quatre ans.

Chacun des quatre pays restants de l’évaluation complémentaire dispose d’au moins un programme de

transfert monétaire. Le Botswana, la Côte d’Ivoire et le Nigéria possèdent chacun un programme de trans-fert monétaire inconditionnel. Le Sénégal dispose quant à lui d’un programme de transtrans-fert monétaire in-conditionnel et d’un programme in-conditionnel.

Les figures qui figurent aux pages suivantes mettent en évidence le nombre significatif de pays africains ayant opté pour des programmes de transferts sociaux. En Afrique subsaharienne, 39 des 47 pays qui com-posent cette région soit ont mis en place des programmes de transfert monétaire, soit étudient ou pré-parent leur introduction. Ces programmes offrent une nouvelle occasion d’accélérer le développement de l’enregistrement des faits d’état civil sur le continent18.

Communication pour le dÉveloppement

L’«  approche ciblée  » discutée auparavant implique une offre, souvent coûteuse, de services d’enregis-trement des faits d’état civil à des populations difficiles à atteindre. C’est également dans ce but que les programmes de transferts sociaux sont conçus. Ces derniers nécessitent des bénéficiaires identifiés et in-citent le groupe ciblé à s’enregistrer. La collaboration entre les systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et les mesures de protection sociale a été recommandée plus haut. De tels efforts tendant à cibler les segments vulnérables de la population peuvent également nécessiter des efforts dans les domaines des changements de comportement et du savoir.

Le comportement des parents et d’autres entités chargées de l’enregistrement des naissances, telles que les prestataires de soins de santé, a une incidence sur la mise en place d’un environnement favorable à l’en-registrement des naissances. Plusieurs activités du domaine de la communication pour le développement peuvent compléter les stratégies mises en place. Ces activités sont les suivantes :

• Promouvoir des discussions éclairées sur l’importance de l’identité dans les médias.

18 Les programmes de protection sociale ont une longue histoire qui leur est propre. Les lois sur les pauvres de1699 en Angleterre, et de 1701 au Pays de Galles, en conjonction avec l’enregistrement des faits d’état civil, mené à l’époque par l’Église anglicane, sont connues pour avoir jeté les bases de la Révolution industrielle. Cf. Szreter, Simon. The Right of Registration Development, Identity Registration, and Social Security: A Historical Perspective, World Development, Vol. 35, numéro 1, pages 67 à 86 (2007)

La question de l’identité est un sujet d’actualité, non seulement dans les pays en développement, mais également dans les pays développés, qui sont la destination de nombreux immigrants clandestins en provenance de pays en dévelop-pement.

Toutefois, à l’exception de la couverture d’événements comme le lancement d’une nouvelle campagne d’enregistre-ment dans les hôpitaux dans les journaux botswanais, peu de discussions sérieuses sont menées sur cette question et ses nombreux aspects, or ces discussions pourraient créer l’environnement de soutien nécessaire au renforcement de l’enregistrement des faits d’état civil.

• Réunir le soutien politique nécessaire afin d’assurer l’enregistrement de toutes les naissances.

Les possibilités d’échanges avec des parlementaires sont vastes. Ces parlementaires peuvent jouer un rôle décisif afin de montrer l’importance de l’enregistrement des faits d’état civil et mobiliser des fonds19. Cet aspect est crucial dans tous les pays participant à l’évaluation com-plémentaire, et en Afrique subsaharienne en général.

• Instaurer un dialogue ouvert avec les communautés sur les différents obstacles traditionnels et culturels, comme le temps disponible pour effectuer l’enregistrement ou encore le droits des femmes à enregistrer leurs propres enfants, afin de mieux comprendre ces obstacles et apprendre à les surmonter.

Le besoin d’une sensibilité culturelle et d’une compréhension des traditions culturelles est une question commune à la plupart, voire à tous les pays africains. Il existe souvent des différences locales au sein d’un même pays. Dans le nord de la Namibie, l’identité paternelle est très importante pour donner un nom à l’enfant, ce qui n’est pas le cas dans la région de Hardap, au sud du pays. Il n’a pas été déterminé avec précision si une tentative de dialogue avait été faite sur ces pratiques avec les communautés en question.

Le besoin d’une sensibilité culturelle et d’une compréhension des traditions culturelles est une question commune à la plupart, voire à tous les pays africains. Il existe souvent des différences locales au sein d’un même pays. Dans le nord de la Namibie, l’identité paternelle est très importante pour donner un nom à l’enfant, ce qui n’est pas le cas dans la région de Hardap, au sud du pays. Il n’a pas été déterminé avec précision si une tentative de dialogue avait été faite sur ces pratiques avec les communautés en question.