Partie I - Évaluation complémentaire des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil au Bo

RÉSULTATS DE L’ENQUÊTE D’ÉVALUATION RÉGIONALE ASSORTIS D’EXEMPLES DE PAYS

1.1 ntroduction

La présente partie du rapport donne à lire les principaux résultats de l’enquête d’évaluation régionale. Le questionnaire envoyé couvrait divers aspects liés à l’état des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et aux statistiques de l’état civil. Les conclusions de l’évaluation complémentaire sont utilisées dans cette partie pour illustrer les résultats génériques de l’enquête d’évaluation régionale à l’aide d’exemples concrets de pays. Ils comprennent notamment une description des cadres juridiques déterminant le fonc-tionnement des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique; l’organisation et la gestion des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil, y compris la manière dont les coûts ont un impact sur la couverture de l’enregistrement; l’état et l’utilisation des actes d’état civil; les défis que posent les systèmes d’enregistrement au format papier, qui prévalent encore en Afrique; la diversité des formats utilisés pour les actes de naissance, et les raisons de l’utilisation de ces actes; les populations concernées par la couver-ture d’enregistrement et celles qui en sont écartées; et le lien entre les systèmes de délivrance des pièces d’identité de plus en plus courants et l’enregistrement des faits d’état civil.

1.2 Cadre juridique

Tous les pays ayant répondu à l’enquête (45), à l’exception du Soudan, disposent d’une législation concer-nant l’enregistrement des faits d’état civil. Le dernier pays en date à avoir adopté sa première loi sur l’enre-gistrement des faits d’état civil est l’Éthiopie (en juin 2012). Le Soudan du Sud a entamé des démarches en vue de l’instauration d’une législation au niveau national. De manière générale, les naissances vivantes, les décès et les morts fœtales relèvent de la même loi. Il arrive souvent que les mariages et les divorces fassent quant à eux l’objet de lois distinctes. Parmi les points importants à suivre, on peut noter que 43 pays dis-posent de lois rendant obligatoire l’enregistrement des naissances vivantes, tandis que pour seulement 24 d’entre eux, l’enregistrement des morts fœtales est également obligatoire.

Dans les pays visés par l’évaluation complémentaire, l’état du cadre juridique a été défini comme un facteur déterminant pour l’efficacité et la pertinence du système d’enregistrement des faits d’état civil. Par exemple, en Ouganda, la législation actuelle ne permet pas l’utilisation d’actes d’état civil au format électronique, que ce soit à des fins de transmission ou pour des raisons de signature. Dans le cadre d’un projet visant à fournir des subventions en espèces à des familles vulnérables, plus d’un million d’actes d’état civil ont été créés au format électronique pour l’enregistrement des naissances. Toutefois, l’enregistrement officiel n’a pas pu avoir lieu et les actes de naissance n’ont pas pu être délivrés, faute de dispositions permettant l’au-torisation d’actes d’état civil électroniques en vertu de la loi de 1970 sur l’enregistrement des naissances et des décès (situation au mois d’août 2012).

La Namibie a établi avec succès un partenariat entre le système d’enregistrement des faits d’état civil et le secteur de la santé grâce à l’enregistrement des naissances en hôpital par les membres du personnel du Ministère de l’intérieur déployés dans les hôpitaux. En outre, le pays informatise rapidement son registre démographique national. Cependant, selon la loi de 1963 sur l’enregistrement des naissances, mariages et

décès, l’enregistrement électronique n’est pas valide.

La Côte d’Ivoire, le Nigéria et le Sénégal ont indiqué qu’ils avaient pour objectif de réformer les lois en ques-tion, ou qu’ils estimaient une telle réforme souhaitable. En Côte d’Ivoire (dont la loi sur l’enregistrement des faits d’état civil date de 1964) et au Sénégal (1972; carte d’identité : 2005), la volonté de réformer ces lois s’explique par le fait que ces pays tendent vers une modernisation générale, qui englobe la numérisation de l’enregistrement des faits d’état civil. Au Nigéria (1979, 1992), la réforme juridique semble être justifiée par le fait de vouloir remédier aux dysfonctionnements organisationnels observés dans l’attribution de l’autorité d’état civil entre différents niveaux de gouvernement. Le Sénégal a fait état du besoin de mieux intégrer l’enregistrement des faits d’état civil et les pièces d’identité nationales. Un certain nombre de pays modifient actuellement leur législation afin de résoudre de tels problèmes, comme la Namibie et l’Ougan-da. Le Kenya a récemment modifié son cadre juridique sur ce point tout en réalignant certaines fonctions gouvernementales dans le cadre de sa nouvelle Constitution. La nouvelle loi, qui réunira à la fois le système d’enregistrement des faits d’état civil et la délivrance de pièces d’identité, remplacera les deux lois actuelles qui traitent de ces deux éléments séparément. Cette démarche est à présent recommandée, et le Soudan et le Malawi ont apporté des changements similaires à leur cadre juridique. Dans de nombreux autres pays africains, une telle intégration des cadres juridiques (et organisationnels) n’existe pas, ce qui fait qu’il est difficile de satisfaire aux exigences fondamentales en termes de gestion de l’identité, visant à s’assurer que chaque citoyen ait une seule identité.

1.3 Organisation et gestion de l’enregistrement des faits d’État civil

Ministères responsables et contrôle

Dans la grande majorité des pays africains, l’enregistrement des naissances et des décès relève du Minis-tère de l’intérieur (y compris les affaires intérieures et l’administration territoriale). Dans d’autres pays, ces fonctions dépendent du Ministère de la justice. Pour ce qui est des mariages, et plus encore des divorces, le Ministère de la justice est responsable de la plupart des cas.

Le contrôle de l’organisation de l’enregistrement des faits d’état civil peut ou non être centralisé2. Sur les 45 pays participants, 25 ont indiqué qu’une certaine forme de coordination était en place à l’échelle na-tionale. Ces résultats de l’enquête d’évaluation régionale pourraient être des plus importants en termes de pertinence et d’impact sur l’état actuel des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil en Afrique, surtout lorsqu’il s’agit de rappeler qu’une action coordonnée diffère d’un système de contrôle centralisé.

L’ONU a fait la recommandation suivante : « lorsque l’organisation administrative et géographique le per-met », il est recommandé que les services d’état civil locaux relèvent directement d’un bureau national capable de coordonner, d’harmoniser, de superviser et de promouvoir l’enregistrement des faits d’état civil.

Dans des états fédéraux, Il peut ne pas être possible d’établir un système de contrôle centralisé. Dans ce cas, l’ONU recommande qu’une « coordination efficace » soit mise en place. Toutefois, ces dernières décennies, de nombreux pays ont décentralisé certaines fonctions gouvernementales au profit des autorités locales.

Il est donc souvent arrivé que ce processus de décentralisation aille dès lors à l’encontre du principe des Nations Unies qui concerne le contrôle centralisé de l’enregistrement des faits d’état civil.

2 La question était formulée de la manière suivante : « Existe-t-il un organisme de coordination de l’enregistrement des faits d’état civil ou un comité de coordination interinstitutions opérant au niveau national chargé des besoins et services dans les différents organismes d’enregistrement des faits d’état civil ? »

L’organisation de l’enregistrement des faits d’état civil diffère selon que le pays a hérité d’une structure administrative britannique ou française. Dans le second cas, la décentralisation est plus importante, les autorités municipales ayant un rôle pratiquement indépendant dans la gestion de l’enregistrement des faits d’état civil.

Un autre problème réside dans le fait que les ministères centraux de l’intérieur ou de la justice n’ont peut-être aucune présence au-dessous du niveau régional et devront par conséquent coordonner leurs efforts avec d’autres organismes responsables de l’administration locale, qui peuvent choisir ou non de donner la priorité et les ressources nécessaires à l’enregistrement des faits d’état civil.

Dans les pays visés par l’évaluation complémentaire, les problèmes causés par la décentralisation sont éga-lement clairs. Il semblerait que les plus hauts fonctionnaires au niveau du district de l’un des pays n’aient pas accordé beaucoup d’importance aux fonctions d’enregistrement des faits d’état civil car ces dernières ne comptaient pas dans l’évaluation de leur travail. Le Nigéria est un état fédéral, ce qui représente un obstacle supplémentaire dans l’atteinte d’un enregistrement universel. La Commissionnationale de la po-pulation (NPC) est chargée de l’enregistrement des faits d’état civil au Nigéria. Une solution mobile appelée RapidSMS et soutenue par l’UNICEF est utilisée pour suivre le processus d’enregistrement dans le bureau d’enregistrement du pays. En 2004, le Sénégal a mis en place un Centre national d’état civil (CNEC) afin de renforcer la coordination au niveau national. La Côte d’Ivoire prévoit d’ouvrir un centre similaire. Les anciennes colonies françaises ont hérité d’un système dépourvu de centre de supervision national. Cela s’explique dans les décisions prises en France en 1972 quant au transfert des responsabilités d’enregistre-ment des faits d’état civil aux municipalités. Le Cameroun, qui fait partie de ces pays, a décidé de créer un bureau national en 2011.

L’enregistrement des faits d’état civil en période de conflit et après un conflit

Malheureusement, l’Afrique souffre de conflits violents et persistants, qu’ils soient internes ou opposent des pays. Ces situations ont un impact direct sur l’administration des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil. Les registres sont détruits, les officiers d’état civil doivent fuir et les activités normales d’enre-gistrement cessent. Une fois le conflit terminé, la restauration d’un service régulier dans des bureaux sac-cagés, la reprise du travail par les officiers d’état civil et la gestion des enregistrements tardifs ou retardés mettent à rude épreuve les services d’enregistrement des faits d’état civil, sans parler du caractère délicat des problèmes d’apatridie qui voient le jour avec le retrait de la citoyenneté des personnes sans papier. Le tableau 1 dresse la liste des conflits du XXIe en Afrique, outre la « guerre contre le terrorisme » ayant lieu dans un certain nombre de pays africains et la transition en Tunisie et en Égypte. Pas moins de 13 pays ont été frappés par un conflit (Comores, Côte d’Ivoire, Djibouti, Érythrée, Kenya, Libye, Mali, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Soudan, Soudan du Sud et Tchad), certains d’entre eux plusieurs fois. Cela représente pas moins d’un quart de la totalité des pays d’Afrique. L’enquête d’évaluation régionale ne contenait pas de questions explicites quant à la perturbation des services publics et d’enre-gistrement des faits d’état civil, mais l’un des pays affectés, la Côte d’Ivoire, a donné une présentation à la Conférence de Durban, qui est abordée dans la deuxième partie du présent rapport.

Tableau 1. Pays africains affectés par une guerre civile ou entre pays depuis 20003

2001 – 2003 Guerre civile en République centrafricaine 2002 – 2003 Guerre civile en Côte d’Ivoire

2003 – présent Guerre du Darfour(Soudan) 2004 – Affrontements franco-ivoiriens 2004 – présent Conflit dans le delta du Niger

2004 – 2007 Première guerre civile en République centrafricaine 2004 – Présent Guerre du Kivu (République démocratique du Congo) 2005 – 2010 Guerre civile au Tchad

2005 – 2008 Violences au Mont Elgon (Kenya)

2007 – 2009 Deuxième rébellion touarègue (Nord du Mali, Niger) 2007 – 2008 Crise kenyane

2012 – Conflit entre le Soudan et le Soudan du Sud 2012 – Présent Rébellion touarègue (Mali)

1.4 CoÛts relatifs à l’enregistrement des faits d’État civil

Les contraintes en matière de ressources sont un problème majeur dans la plupart des pays. L’enquête d’évaluation régionale montre que pas moins de 10 pays ne disposent pas d’un budget régulier provenant du gouvernement pour financer leur système d’enregistrement des faits d’état civil. Parmi ces pays, seuls six considèrent leur budget comme étant adéquat.

Il s’agit d’un problème majeur qui touche tous les pays (Botswana, Namibie et Ouganda) ayant fait l’ob-jet d’une visite dans le cadre de l’évaluation complémentaire. En Ouganda (URSB, bureau ougandais des services d’enregistrement des faits d’état civil) et dans d’autres pays africains (par exemple en Tanzanie), un organisme quasi-gouvernemental est à présent chargé de l’enregistrement. Dans certains cas, il est attendu de l’organisme qu’il collecte les fonds nécessaires pour faire face à ses coûts de fonctionnement4;

si aucune subvention n’est fournie, les organismes quasi-gouvernementaux se voient dans l’obligation de faire payer leurs services. Cette démarche est en contravention avec la directive de l’ONU qui stipule que l’enregistrement et la délivrance du premier exemplaire d’un acte de naissance ou de décès doivent être gratuits. L’enquête d’évaluation régionale montre que 8 pays appliquent des frais pour l’enregistrement des naissances, tandis que 19 pays appliquent des frais pour la délivrance du premier exemplaire d’un acte de naissance. Des actions doivent être menées dans ces pays afin d’éliminer ces frais.

3 Depuis 1987, un conflit a également lieu entre l’UPDF(Forces de défense populaires de l’Ouganda) et la LRA (Armée de résistance du Seigneur) au-delà des frontières ougandaises et impliquant la République démocratique du Congo et le Soudan du Sud.

4 On peut citer d’autres exemples de réussites relatives aux coûts de fonctionnement en dehors du continent, dont le Registro Nacional de Identificatión y Estado Civil (RENIEC) au Pérou, qui reçoivent des subventions gouvernementales adéquates, ce qui leur permet d’assurer la gratuité de l’enregistrement et de la délivrance des actes de naissance.

Les frais relatifs à l’enregistrement d’une naissance ou à la délivrance d’un acte de naissance sont souvent entièrement à la charge des parents. Les coûts indirectement liés à l’enregistrement (frais de déplacements, de logement, liés à une perte de production ou à une perte de revenus) peuvent être plusieurs fois su-périeurs au paiement effectué auprès du bureau d’état civil, ce qui peut constituer un véritable obstacle à l’enregistrement universel. Selon une autre étude du CRC4D (2010), le coût moyen de l’obtention de la copie intégrale d’un acte de naissance auprès du seul bureau d’état civil délivrant ce type de documents au Malawi (à Blantyre) peut atteindre 25 dollars américains5. Bien que cela puisse revêtir un caractère excep-tionnel, les coûts indirectement liés à l’enregistrement sont significatifs dans de nombreux pays d’Afrique.

Si l’enregistrement est effectué en dehors des échéances prescrites par la loi, des frais supplémentaires sont parfois encourus en cas d’enregistrement tardif ou retardé6, ce qui, dans ce dernier cas, peut entraîner des frais liés à la présence d’un témoin et une procédure judiciaire.

L’enquête d’évaluation régionale révèle que le nombre moyen de personnes desservies par chaque centre d’enregistrement dans les 30 pays ayant répondu à cette question est compris entre 4 000 et 440 000. Cette large fourchette du nombre moyen de personnes desservies donne une certaine indication quant à l’accès et la proximité des services d’état civil, même si ce ne sont que des approximations. En Afrique, la densité de population varie beaucoup d’un pays à l’autre. Dans les pays à forte densité de population, les bureaux d’état civil peuvent être organisés dans le but d’effectuer des économies d’échelle, par exemple avec la di-vision du travail et la spécialisation. Selon l’enquête d’évaluation régionale, huit pays disposent de centres d’enregistrement desservant en moyenne plus de 70 000 personnes. Si toutes les naissances et tous les décès étaient enregistrés, cela représenterait environ 3 000 faits d’état civil par bureau de taille moyenne par an, ce qui n’est pas une grosse charge de travail. La proximité des bureaux d’état civil a un impact sur l’utilisation des services d’enregistrement des faits d’état civil. C’est dans les vastes zones rurales africaines, où la densité de population est faible, qu’il peut s’avérer très coûteux pour le gouvernement d’accéder à la population, et pour la population d’accéder aux bureaux d’état civil.

1.5 Bilan concernant les actes d’État civil

L’enregistrement des faits d’état civil se fait au format papier dans la plupart des pays africains. Il est prati-quement impossible de se procurer les actes d’état civil dans un délai raisonnable dans le but de les vérifier ou d’en obtenir un extrait. Alors que la population devient de plus en plus mobile, les actes d’état civil sont conservés dans le lieu de naissance des individus, qui doivent généralement s’y rendre pour en obtenir des extraits. Conserver du papier pendant une durée déterminée représente un défi et dans de nombreux pays ces actes sont de très mauvaise qualité. Cette situation met en péril le fondement même de l’identité, qui nécessite que les actes d’état civil soient stockés et accessibles de façon permanente. L’informatisation offre une solution à ce problème (voir partie II).

5 Gopalan Balagopal etJaap van der Straaten, Equality, Legal Identity and Development. A strategy for accelerating birth registration in Eastern and Sou-thern Africa. Avril 2011.

6 Un enregistrement « tardif » est un enregistrement effectué durant la période de grâce, pendant laquelle l’enregistrement relève toujours de la com-pétence de l’officier d’état civil. Un enregistrement « retardé » est un enregistrement effectué après la période de grâce, nécessitant généralement une procédure judiciaire.

1.6 Actes de naissance : formats et buts

Certains pays d’Afrique ont pour pratique de délivrer un court extrait d’acte de naissance, comportant un minimum d’informations. Ces actes sont délivrés dans des bureaux relativement proches du lieu de naissance. Il est conseillé aux parents d’obtenir un extrait intégral d’acte de naissance, disponible auprès du bureau central d’enregistrement des faits d’état civil, après un certain temps. Ce système a été mis en place afin de permettre à la famille d’obtenir une preuve de l’enregistrement de la naissance sous la forme du court extrait, peu de temps après l’enregistrement. Dans l’intervalle, l’acte original est envoyé au bu-reau central où il est archivé. L’extrait intégral de l’acte de naissance y est alors créé. En Ouganda, en août 2012, l’URSB tapait encore les extraits intégraux d’actes de naissance à la machine à écrire dans ses bu-reaux de Kampala. Ce type d’inefficacité peut disparaître intégralement si l’enregistrement est informatisé, permettant ainsi d’éliminer les différents courts extraits et extraits intégraux. Dans la mesure où le format

« court extrait-extrait intégral » de l’acte de naissance est utilisé pour la vérification centrale, ce format peut être remplacé par une vérification en ligne en une fraction du temps requis lorsque le transport physique des documents est nécessaire. Bien entendu, le stockage numérique des actes d’état civil rend complè-tement obsolète le besoin d’un lieu physique de stockage. Selon les normes d’enregistrement des faits d’état civil, un exemplaire des actes doit être conservé dans un lieu physique différent, ce qui, grâce à un système numérique, sera également beaucoup moins exigeant. Les questions concernant le stockage électronique permanent (étant donné les très fréquents changements de format électronique, ce qui peut constituer une préoccupation légitime) ont été étudiées et résolues. Seuls 28 des 45 pays ont mis en place une sorte de plan d’action national pour le développement des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et d’établissement des statistiques de l’état civil. Parmi les pays de l’évaluation complémentaire, la Côte d’Ivoire et le Sénégal ont mis en place un tel plan d’action, qui comprend un projet d’informatisation.

Les actes d’état civil et leurs extraits officiels servent à effectuer des demandes auprès de différents services juridiques et administratifs. Par conséquent, un acte de naissance et son extrait constituent une preuve lé-gale d’âge. Ces documents servent élé-galement de preuve d’identité et donnent droit à une variété de droits économiques et sociaux.

L’enquête d’évaluation régionale fournit des informations importantes sur les pays africains concernant l’utilisation des actes de naissance en tant que preuves légales devant un tribunal. Cette enquête a éga-lement révélé qu’ils étaient utilisés dans 42 pays en tant que preuves légales primaires, et dans 7 pays en tant que preuves légales secondaires7. Concernant les services, 15 pays exigent un acte de naissance pour garantir l’accès à des services postnataux dans les centres de santé et les hôpitaux, tandis que 25 pays n’en

Dans le document Évaluation complémentaire des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil au Botswana, en Côte d’Ivoire, en Namibie, au Nigéria, en Ouganda et au Sénégal: une contribution de l’UNICEF à la deuxième Conférence des ministres africains chargés de l’enre (Page 8-17)