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Réseaux transeuropéens et services dans les secteurs de
l’énergie, des télécommunications et du transport
Carlo Tovo
To cite this version:
Carlo Tovo. Réseaux transeuropéens et services dans les secteurs de l’énergie, des télécommunications et du transport. Droit. Université de Strasbourg; Università degli studi (Bologne, Italie), 2015. Français. �NNT : 2015STRAA014�. �tel-01338602�
UNIVERSITƒ DE STRASBOURG
ƒCOLE DOCTORALE DROIT, SCIENCE POLITIQUE, HISTOIRE
Institut de Recherches CarrŽ de Malberg (IRCM)
THéSE
prŽsentŽe par :Carlo TOVO
soutenue le : 22 mai 2015pour obtenir le grade de :
Docteur de lÕUniversitŽ de Strasbourg
Discipline/ SpŽcialitŽ
: Droit de lÕUnion europŽenne
RƒSEAUX TRANSEUROPƒENS ET
SERVICES DANS LES SECTEURS DE
LÕƒNERGIE, DES
TƒLƒCOMMUNICATIONS ET DU
TRANSPORT
THéSE dirigŽe par :
M. MARTUCCI Francesco Professeur, UniversitŽ Paris 2 PanthŽon-Assas
Mme ROSSI Lucia Serena Professeur, Alma mater studiorum Ð Universitˆ di Bologna
RAPPORTEURS :
M. DE LA ROSA StŽphane Professeur, UniversitŽ de Valenciennes
TABLE DES MATIéRES
RƒSUMƒ DE THéSE
LISTE DES ABRƒVIATIONS ... I INTRODUCTION ... I 1. LÕŽtablissement dÕune politique infrastructurelle europŽenne dans le cadre dÕune stratŽgie
de dŽveloppement durable de lÕUnion. ... I 2. La notion juridique de Ç rŽseaux È. ... II
LÕAUTONOMISATION DE LA COMPƒTENCE DE LÕUNION EN MATIéRE DE RƒSEAUX
I. Ð
TRANSEUROPƒEN. ... 1
1. Les objectifs de la politique de rŽseaux. ... 3
A. Les consŽquences du rapport fonctionnellement orientŽ entre les objectifs Ç instrumentaux È et Ç finaux È de la politique des rŽseaux. ... 6
B. Le rapport de spŽcialitŽ entre base juridique en mati•re de rŽseaux et clause marchŽ intŽrieur. ... 8
2. Les relations tŽlŽologiques et axiologiques entre politique de rŽseaux et les autres politiques de lÕUnion. ... 11
A. LÕhŽtŽro-intŽgration du catalogue des objectifs de la politique des rŽseaux transeuropŽens. ... 11
B. Le rapport de spŽcialitŽ entre la politique des rŽseaux et celle de la concurrence. ... 16
LE STATUT JURIDIQUE DES ORIENTATIONS ET LÕƒMANCIPATION DU LƒGISLATEUR DE II. Ð LÕINFLUENCE DES ƒTATS MEMBRES. ... 17
1. Le conflit entre forme et substance des actes dÕorientations en mati•re de rŽseaux. ... 18
A. Le caract•re obligatoire des orientations et les effets dans les ordres juridiques nationaux. ... 18
B. Les limites ultŽrieures au caract•re contraignant des orientations dŽrivant de lÕintervention des ƒtats membres. ... 24
2. La recherche de solutions au conflit entre forme et portŽe des orientations. ... 26
A. La procŽduralisation de la participation des ƒtats membres ˆ lÕadoption des orientations. ... 27
B. Les interventions de lÕUnion en phase dÕexŽcution des orientations : lÕharmonisation des procŽdures dÕautorisation. ... 28
C. Suivant : la coordination directe et indirecte de lÕapplication des orientations. ... 30
3. LÕŽmergence dÕune fonction de planification infrastructurelle transeuropŽenne. ... 31
LE PROCESSUS DÕINSTITUTIONNALISATION COMME INSTRUMENT DE III. Ð Ç COMMUNAUTARISATION È DE LA PHASE DÕEXƒCUTION DE LA POLITIQUE DES RƒSEAUX ... 35
1. Les phŽnom•nes de coopŽration et de codŽcision en mati•re dÕŽnergie et de tŽlŽcommunication. ... 36
A. Les Ç groupes rŽgionaux È. ... 36
B. RŽseaux des autoritŽs de rŽgulation nationales et Ç network agency È. ... 38
2. La Ç communautarisation È du recours aux experts dans le domaine des rŽseaux de transport. ... 43
A. La rŽforme des Ç groupes dÕexperts indŽpendantsÈ. ... 43
B. Les fonctions des agences dŽcentralisŽes dans la promotion de lÕinteropŽrabilitŽ. ... 44
LE FINANCEMENT PUBLIC DES RƒSEAUX ET LE DƒPASSEMENT PROGRESSIF DES LIMITES
IV.Ð
DE LA DƒPENSE PUBLIQUE INFRASTRUCTURELLE ... 49
1. Les instruments de soutien financier de lÕUnion : le MŽcanisme pour lÕinterconnexion en Europe. ... 49
A. Le financement de lÕUnion comme instrument dÕapplication des orientations en mati•re de rŽseaux transeuropŽens. ... 50
B. Les cožts et les bŽnŽfices de lÕinstitutionnalisation des instruments financiers. ... 55
2. LÕaffirmation dÕun rapport de spŽcialitŽ entre la politique des rŽseaux et les politiques de concurrence et de coordination. ... 59
A. LÕinterprŽtation Žvolutive des contraintes budgŽtaires. ... 59
B. Le soutien public aux rŽseaux comme aide dÕƒtat nŽcessaire ˆ la compŽtitivitŽ et au dŽveloppement de lÕUnion. ... 61
CONCLUSIONS ... 65
THéSE INTRODUZIONE ... I 1. Lo sviluppo di una politica infrastrutturale europea nel quadro delle strategie di sviluppo sostenibile dellÕUnione ... I 2. La nozione giuridica di rete ... II 3. La struttura del lavoro di ricerca ... IV CAPITOLO 1. - IL FONDAMENTO, GLI OBIETTIVI E GLI STRUMENTI DI ESERCIZIO DELLA POLITICA DI RETI EUROPEA SEZIONE 1. - LA NATURA DELLA COMPETENZA DELLÕUNIONE IN MATERIA DI RETI TRANSEUROPEE ... 1
1. LÕemersione di una competenza specifica in materia di reti ... 2
2. La natura ibrida della competenza in materia di reti, tra forma concorrente e sostanza di sostegno e coordinamento ... 5
SEZIONE 2.-GLI SCOPI PERSEGUITI DALLA POLITICA DI RETI TRANSEUROPEE ... 9
1. Il catalogo degli obiettivi della politica di reti transeuropea ... 9
1.1. Politica di reti e mercato interno ... 11
1.2. Politica di reti e coesione economica, sociale e territoriale ... 12
2. I rapporti tra gli obiettivi della politica di reti ... 14
2.1. Le relazioni funzionalmente orientate tra gli Çscopi finaliÈ della politica di reti ... 14
2.2. La reciproca funzionalitˆ degli obiettivi a carattere strumentale perseguiti dalla politica di reti ... 16
2.3. La ratio e i corollari del rapporto funzionalmente orientato tra gli obiettivi finali e strumentali della politica di reti transeuropee ... 17
3. Segue: la giurisprudenza della Corte di giustizia sullÕinteroperabilitˆ delle reti nazionali e la portata generale di tale orientamento ... 20
3.1. LÕillegittimitˆ del cumulo di basi giuridiche in materia di costituzione delle reti transeuropee: incompatibilitˆ procedurale e rapporto di specialitˆ ... 22
3.2. LÕassenza di una competenza specifica in materia di interconnessione e accesso e il ricorso ad altre basi giuridiche ... 25
4. LÕeterointegrazione degli obiettivi della politica di reti in funzione della coerenza dellÕazione dellÕUnione ... 27
SEZIONE 3. - LE TIPOLOGIE DI STRUMENTI GIURIDICI DI ESERCIZIO DELLA COMPETENZA
DELLÕUNIONE: CENNI INTRODUTTIVI E TASSONOMIA ... 36
1. Il criterio teleologico di classificazione: gli strumenti finalizzati alla costituzione e allo sviluppo delle reti ... 36
1.1. La nozione di Çinsieme di orientamentiÈ e lo sviluppo di sinergie tra le reti ... 37
1.2. La non esaustivitˆ dellÕelencazione di strumenti di sostegno dellÕUnione alla costituzione delle reti transeuropee ... 39
2. Segue: gli strumenti finalizzati a promuovere lÕinterconnessione, lÕinteroperabilitˆ e lÕaccesso alle reti nazionali e gli strumenti ÇresidualiÈ ... 41
2.1. LÕinterpretazione (parzialmente) restrittiva della nozione di Çazione necessaria per garantire lÕinteroperabilitˆ delle retiÈ ... 42
2.2. Gli strumenti ÇresidualiÈ finalizzati alla promozione di entrambi gli obiettivi strumentali della politica di reti ... 45
3. Criteri alternativi di tassonomia degli strumenti dellÕUnione ... 46
4. LÕincidenza del principio di sussidiarietˆ sulla formulazione della base giuridica della politica di reti ... 49
CAPITOLO 2.-LA PIANIFICAZIONE DELLE RETI TRANSEUROPEE SEZIONE 1. - LO STATUTO GIURIDICO DEGLI ORIENTAMENTI IN MATERIA DI RETI TRANSEUROPEE ... 53
1. La natura e la forma dellÕatto giuridico di pianificazione delle reti ... 54
2. Gli effetti giuridici degli orientamenti: la relazione tra contenuto programmatico e efficacia prescrittiva ... 56
3. Gli ulteriori limiti alla concreta efficacia prescrittiva degli orientamenti: il diritto di approvazione degli Stati membri ... 60
4. Lo statuto degli orientamenti negli Stati membri e le conseguenze derivanti dalla violazione degli obblighi di pianificazione ... 63
4.1. LÕassenza di effetto diretto delle norme pianificatorie degli orientamenti ... 63
4.2. La disapplicazione delle norme nazionali in constrasto e la portata dellÕobbligo di interpretazione conforme ... 66
4.3. La portata del conflitto tra orientamenti e diritto nazionale e le conseguenze sotto il profilo dellÕaccertamento della violazione del diritto dellÕUnione ... 69
SEZIONE 2.-LA ÇCOMUNITARIZZAZIONEÈ DEL PROCEDIMENTO DI ADOZIONE E ATTUAZIONE DEGLI ORIENTAMENTI ... 76
1. La procedimentalizzazione della partecipazione nazionale allÕadozione degli orientamenti ... 78
2. Gli interventi dellÕUnione in fase di attuazione degli orientamenti ... 83
2.1. LÕarmonizzazione minima dei procedimenti nazionali di autorizzazione ... 84
2.2. Il coordinamento e la supervisione dellÕattuazione dei progetti di interesse comune da parte degli Stati membri ... 88
2.3. La pianificazione indiretta dellÕattuazione delle reti attraverso la programmazione degli strumenti di co-finanziamento ... 92
SEZIONE 3. - LA PORTATA PIANIFICATORIA DEGLI ORIENTAMENTI IN MATERIA DI RETI TRANSEUROPEE ... 98
1. Gli obiettivi programmatici degli orientamenti ... 99
1.1. Il bilanciamento operativo tra mercato interno e coesione ... 99
1.2. Lo sviluppo di sinergie tra gli orientamenti ... 101
2. Gli strumenti dellÕazione esterna di pianificazione infrastrutturale ... 102
2.1. La progressiva comunitarizzazione dellÕazione esterna in materia di reti transeuropee ... 103
2.2. Le strategie macro-regionali quali forme privilegiate di coordinamento delle
politiche nazionali in materia infrastrutturale ... 108
3. LÕemersione di un nuovo approccio alla pianificazione infrastrutturale transeuropea ... 110
CAPITOLO 3. - IL SOSTEGNO DELLÕUNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO DELLE RETI TRANSEUROPEE SEZIONE 1.-LÕINTEROPERABILITË, LÕINTERCONNESSIONE E LÕACCESSO COME PRESUPPOSTI DELLO SVILUPPO DELLE RETI TRANSEUROPEE ... 113
1. La promozione dellÕinteroperabilitˆ delle reti nazionali ... 116
1.1. LÕarmonizzazione delle norme tecniche nel settore ferroviario ... 118
1.2. La promozione dellÕinteroperabilitˆ nel settore dellÕaviazione civile e delle reti energetiche ... 124
2. Le azioni in materia di interconnesione e accesso alle reti nazionali ... 125
2.1. Reti di trasporto ... 127
2.2. Reti di telecomunicazione ... 132
2.3. Reti energetiche ... 134
3. Il ruolo delle agenzie decentrate europee nella promozione dellÕinteroperabilitˆ, dellÕinterconnessione e dellÕaccesso alle reti nazionali ... 146
3.1. Il processo di integrazione dei regolatori nel campo dellÕenergia e delle telecomunicazioni .. ... 149
3.2. ..e il processo di agenzificazione in materia di trasporti ... 153
3.3. Profili funzionali comuni alle tre infrastrutture transeuropee: i poteri di soft regulation delle agenzie decentrate europee ... 154
3.4. Segue: i poteri decisionali e regolamentari delle agenzie decentrate ... 159
SEZIONE 2. - IL SOSTEGNO FINANZIARIO DELLÕUNIONE ALLA COSTRUZIONE E ALLO SVILUPPO DELLE RETI TRANSEUROPEE ... 162
1. I criteri di ammissione al sostegno finanziario dellÕUnione ... 165
1.1. La validitˆ economica dei progetti quale criterio di selezione fortemente discrezionale ... 166
1.2. LÕinternalizzazione del Çvalore aggiunto europeoÈ nelle modalitˆ di pianificazione infrastrutturale delle reti transeuropee ... 169
2. Le specificitˆ del finanziamento infrastrutturale nel campo dellÕenergia, delle telecomunicazioni e dei trasporti ... 170
2.1. Il carattere residuale e meramente eventuale del finanziamento pubblico alle reti energetiche ... 170
2.2. La concorrenza per le infrastrutture e il contemperamento del rischio infrastrutturale nel caso delle reti di comunicazione elettronica ... 173
2.3. Il prevalente finanziamento pubblico delle reti di trasporto e la progressiva internalizzazione dei costi infrastrutturali ... 175
3. Gli strumenti di sostegno finanziario da parte del bilancio dellÕUnione: il Meccanismo per collegare lÕEuropa ... 178
3.1. La promozione di un approccio sinergico al finanziamento delle reti transeuropee ... 179
3.2. La semplificazione delle forme di assistenza e lÕistituzionalizzazione degli strumenti finanziari innovativi ... 182
3.3. La rimodulazione dei tassi di finanziamento come strumento di enforcement degli orientamenti in materia di reti transeuropee ... 185
4. Segue: il ricorso agli Çstrumenti finanziari innovativiÈ e il ruolo del Fondo europeo per gli investimenti strategici ... 189
4.1. I costi e i benefici del partenariato pubblico-privato ... 192
4.2. I partenariati pubblico-privato in materia di reti transeuropee: ... 196
CAPITOLO 4. -I LIMITI ALLÕATTUAZIONE DELLA POLITICA DI RETI EUROPEA
DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI ... 203
SEZIONE 1. - IL FINANZIAMENTO PUBBLICO PER LA COSTITUZIONE DI RETI TRANSEUROPEE QUALE AIUTO DI STATO ... 203
1. LÕimpiego di risorse statali ... 208
2. Il conferimento alle imprese di un vantaggio economico selettivo ... 211
2.1. La costruzione e gestione di infrastrutture come attivitˆ economica ... 212
2.2. La presunzione di non conformitˆ al principio dellÕinvestitore operante in unÕeconomia di mercato ... 215
2.3. La selettivitˆ ontologica del vantaggio conferito al gestore di rete monopolista ... 225
3. La distorsione della concorrenza e lÕincidenza negativa sugli scambi nei mercati liberalizzati dei servizi a rete ... 228
SEZIONE 2.-LA COSTRUZIONE E LO SVILUPPO DELLE RETI COME SERVIZIO PUBBLICO ... 231
1. LÕinstallazione dellÕinfrastruttura di rete a banda larga come SIEG ... 235
1.1. La costruzione e gestione di reti come adempimento di obblighi di servizio pubblico attribuiti al beneficiario ... 236
1.2. La definizione delle modalitˆ della compensazione ... 238
2. Gli aiuti di stato alle reti transeuropee come compensazione dellÕesercizio di obblighi di servizio pubblico ... 240
2.1. La costruzione e gestione di reti come obbligo di servizio pubblico ÇstrumentaleÈ ... 242
2.2. La costruzione delle reti quale elemento dei costi connessi alla fornitura di SIEG ... 249
SEZIONE 3.-LE ALTRE FATTISPECIE DI DEROGHE AL DIVIETO DI AIUTI DI STATO ... 255
1. Gli aiuti di stato finalizzati al coordinamento dei trasporti ... 256
2. Gli aiuti di stato per la promozione di progetti di interesse comune ... 261
3. LÕesigenza di politiche fiscali espansive e lÕopportunitˆ di una disciplina ad hoc in materia di reti transeuropee ... 270
CONCLUSIONI ... 275
TABLE DE JURISPRUDENCE ... 279
BIBLIOGRAPHIE ... 285
Ouvrages ... 285
RƒSUMƒ DE THéSE
RŽdigŽ conformŽment au titre II, article 2.2. de la convention de cotutelle de th•se de doctorat Žtablie entre lÕUniversitŽ de Strasbourg et lÕUniversitŽ de Bologne
LISTE DES ABRƒVIATIONS
ACER Agence de coopŽration des rŽgulateurs de lÕŽnergie AEMF AutoritŽ europŽenne des marchŽs financiers
AE RTE-T Agence exŽcutive du rŽseau transeuropŽen de transport ARN AutoritŽs de rŽgulation nationales
BEI Banque europŽenne dÕinvestissement EASA Agence europŽenne de la sŽcuritŽ aŽrienne CJUE Cour de justice de lÕUnion europŽenne EMSA Agence europŽenne pour la sŽcuritŽ maritime
ENISA Agence europŽenne chargŽe de la sŽcuritŽ des rŽseaux et de lÕinformation ERA Agence ferroviaire europŽenne
ERGEG Groupe des rŽgulateurs europŽens dans le domaine de lÕŽlectricitŽ et du gaz FEIS Fonds europŽen pour les investissements stratŽgiques
GRE Groupe des RŽgulateurs EuropŽens dans le domaine des rŽseaux et services de communications
GRT Gestionnaire de rŽseau de transmission/transport INEA Agence exŽcutive pour lÕinnovation et les rŽseaux MIE MŽcanisme pour lÕinterconnexion en Europe
ORECE Organe des rŽgulateurs europŽens des communications Žlectroniques PPP Partenariats public-privŽ
REGRT-E RŽseaux europŽens des gestionnaires de rŽseau de transport pour lÕŽlectricitŽ
REGRT-G RŽseaux europŽens des gestionnaires de rŽseau de transport pour le gaz RTE-E RŽseaux transeuropŽens de lÕŽnergie
RTE-T RŽseau transeuropŽen de transport
TCE TraitŽ instituant la CommunautŽ europŽenne TFUE TraitŽ sur le fonctionnement de lÕUnion europŽenne TUE TraitŽ sur lÕUnion europŽenne
INTRODUCTION
1. LÕŽtablissement dÕune politique infrastructurelle europŽenne dans le cadre dÕune stratŽgie de dŽveloppement durable de lÕUnion.
Depuis le TraitŽ de Maastricht, les ƒtats membres ont confŽrŽ ˆ lÕUnion europŽenne la compŽtence en vue de promouvoir une Ç politique des infrastructures È europŽenne1.
Pendant le processus dÕintŽgration celle compŽtence a connu une Žvolution qui a amenŽ ˆ la crŽation dÕune vŽritable politique infrastructurelle cohŽrente, sans abandonner sa nature instrumentale. En fait, la politique des rŽseaux est destinŽe par le droit primaire ˆ lÕintŽgration du marchŽ intŽrieur et ˆ la promotion de la cohŽsion Žconomique et sociale. Cette politique est Žgalement mise au service des politiques sectorielles de lÕUnion en mati•re dÕŽnergie, de transports et de communication Žlectroniques en vertu des principes de cohŽrence et dÕintŽgration saisis par le TraitŽ.
La politique des rŽseaux transeuropŽens ne concerne pas seulement lÕinterconnexion physique des rŽseaux nationaux, bien que lÕinterconnexion reste lÕun des objectifs principaux. Comme certaines analyses lÕont dŽmontrŽ2, le processus dÕintŽgration des infrastructures au niveau national avait dŽjˆ commencŽ, avec de rŽsultats satisfaisants, avant le dŽbut du processus dÕintŽgration europŽenne. D•s lors, le transfert de compŽtence nÕŽtait pas Ç nŽcessaire È. Un tel dŽveloppement dŽrive de la nŽcessitŽ dÕintŽgrer les infrastructures nationales dans le cadre dÕune planification globale au niveau transeuropŽen Ð et donc non pas seulement transnational Ð qui fait ˆ la fois partie dÕune stratŽgie de dŽveloppement durable.
Cela explique le r™le reconnu ˆ lÕŽtablissement et au dŽveloppement de rŽseaux transeuropŽens au sein des documents de programmation europŽens ˆ moyen et long terme, ˆ partir de la StratŽgie Europe 2020 et de la Feuille de route vers une Žconomie compŽtitive ˆ faible intensitŽ de carbone ˆ lÕhorizon 20503. Une telle
1
Comme soulignŽ par A. PREDIERI, Le reti transeuropee nei Trattati di Maastricht e di Amsterdam, Il Diritto dellÕUnione Europea, 1997, 2 (3) : 287-340, p. 238 ;
2
Cf- F. SCHIPPER e E. VAN DER VLEUTEN, Trans-European network development and governance in historical perspective, in Network Industries Quarterly, 2008, 10 (3) : 5-7, p. 6 ;
3
En ce qui concerne la stratŽgie Europe 2020, les rŽseaux apparaissent dans deux des sept Ç initiatives phare È, visant ˆ Ç moderniser et dŽcarboniser le secteur des transports È, ˆ
interprŽtation de la politique des rŽseaux, en autre, justifie et explique la position centrale accordŽe aux infrastructures transeuropŽennes dans les orientations politiques de lÕaction de la Commission prŽsentŽes par lÕactuel PrŽsident Junker en Juillet 20144.
Le but du travail de recherche est celui de retracer les rŽflexions menŽes dans la th•se de doctorat, dans la perspective de description de lÕŽvolution de la politique des rŽseaux, de la politique dÕinfrastructure ˆ une vŽritable politique infrastructurelle, dans le cadre dÕune politique industrielle europŽenne et dÕune plus complexe stratŽgie de dŽveloppement (durable) de lÕUnion.
Ë cet Žgard lÕanalyse sÕarticule autour des trois volets : normatif, institutionnel, financier Ð qui reprŽsentent les ŽlŽments clŽs dÕune telle Žvolution de la politique des rŽseaux.
2. La notion juridique de Ç rŽseaux È.
Une analyse de la politique europŽenne en mati•re de rŽseaux exige la dŽfinition de la notion juridique de Ç rŽseau transeuropŽen È. Ë cet Žgard il est nŽcessaire de mener une double analyse, sŽparant les deux ŽlŽments qui composent cette notion complexe.
En ce qui concerne la dŽfinition de rŽseau, elle est caractŽrisŽe par un cadre juridique tr•s complexe, qui peut •tre analysŽ soit en ce qui concerne la dimension matŽrielle, ou bien encore, en ce qui concerne les aspects organisationnels et logistiques.
Ç accŽlŽrer la mise en oeuvre des projets stratŽgiques ˆ forte valeur ajoutŽ europŽen afin dÕaboutir ˆ une Žlimination des goulets dÕŽtranglement existants, en particulier les tron•ons transfrontaliers et nÏuds intermodaux (villes, ports, plateformes logistiques) È, ˆÇ renforcer [..] les rŽseaux transeuropŽens dans le secteur de lÕŽnergie, en la transformant en une sorte de superrŽseaux europŽens et rŽseaux intelligents È ; la Communication de la Commission, du 8 mars 2011, Feuille de route vers une Žconomie compŽtitive ˆ faible intensitŽ de carbone ˆ lÕhorizon 2050, COM (2011) 112, par contre, a mis lÕaccent sur la nŽcessitŽ dÕinvestissements dans lÕordre de 270 milliards dÕeuros par an (1,5 % du PIB europŽen) pour financer, entre autres interventions, une grande infrastructuration qui relie les rŽseaux nationaux dÕŽnergie, des transports et des tŽlŽcommunications ;
4
Orientations politiques pour la prochaine Commission europŽenne, Un nouvel Žlan pour lÕEurope : Mon programme pour lÕemploi, la croissance, lÕŽquitŽet le changement dŽmocratique, < http ://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_fr.pdf >, pp. 3-4, en effet, ont concentrŽ les actions de la Commission en mati•re des investissements sur Ç les infrastructures, en particulier les rŽseaux ˆ haut dŽbit et les rŽseaux dÕŽnergie, ainsi que les infrastructures de transport È ;
Dans ce contexte, par rŽseau on entend lÕensemble de biens indivisibles, pas nŽcessairement publics au regard de la propriŽtŽ, qui permettent la prestation des services dÕintŽr•t gŽnŽral divisibles5.
Concernant le deuxi•me aspect, complŽmentaire et partiellement concordant par rapport au premier, le terme rŽseau identifie un syst•me de parties liŽes en nÏuds, permettant le transfert de biens, personnes, informations, Žnergies et ressources6.
Comme on lÕa dit, ce syst•me peut avoir une nature physique et, par consŽquent, co•ncider avec la premi•re dimension de la notion de rŽseau, mais peut Žgalement avoir une Žtendue institutionnelle-relationnelle. Dans ce dernier cas, le rŽseau se caractŽrise par la nature horizontale, la flexibilitŽ et le caract•re informel du rapport entre les acteurs institutionnels qui le composent7. Dans lÕordre juridique de lÕUnion, cette derni•re hypoth•se a lieu quand il sÕagit de rŽseaux des autoritŽs nationales de rŽgulation, alors que la premi•re caractŽrise les rŽseaux transeuropŽens. Toutefois les deux points de vue sont liŽs par des synergies8. En effet, les rŽseaux dÕautoritŽs nationales participent largement ˆ la rŽglementation des services fournis ˆ travers les rŽseaux dÕinfrastructures.
La rŽfŽrence ˆ la nature transeuropŽenne du rŽseau a vocation de dŽlimiter le champ dÕapplication de cette institution juridique et notamment le contour territorial.
Le lŽgislateur a distinguŽ dans un premier temps, les rŽseaux transeuropŽens des infrastructures dÕinterconnexion de portŽe transnationale, dÕune part, et de lÕautre, des Ç corridors paneuropŽens È dŽveloppŽs ˆ travers la coopŽration internationale
5
Sur ce point V. A. PREDIERI, 1997, op. cit., pp. 295-298 et L.FUMAGALLI,Commento agli arts. 170-172, in F. POCAR e M. C. BARUFFI (a cura di), Commentario breve ai Trattati dellÕunione europea ; Padova : CEDAM, 2014, p. 1057 ;
6
En ce sensM. MORISI e A. PREDIERI (a cura di), LÕEuropa delle reti, Torino : Giappichelli,
1997, 462 et F. DI PORTO,La disciplina delle reti nel diritto dellÕeconomia, Padova : CEDAM, 2008, 326, pp. 8-9 ;
7
DÕapr•s la dŽfinition de D. LEVI-FAUR, Regulatory networks and regulatory agencification : towards a Single European Regulatory Space, Journal of European Public Policy, 2011, 18 (6) : 810-829, p. 813, Ç a network is a set of relatively stable relationships of a non-hierarchical and interdependent nature which link a variety of actors [..]. Unlike agencies, networks often do not have principals or administrative and independent financial capacities. Their decision rules are flexible and informal, and membership of them is voluntaryÈ ;
8
De mani•re plus gŽnŽrale, N.MAGGI-GERMAIN, LÕapport du concept de statut du personnel dans la construction juridique des rŽseaux transeuropŽens, in Revue du MarchŽcommun et de lÕUnion europŽenne, n. 457, aprile 2002: 256-268, pp. 258-259, rel•ve comme la notion de rŽseaux dans le Ç sens physique È et dans le Ç sens figurŽ È rŽpond ˆ une Ç idŽe commune È, fondŽe sur le Ç fort degrŽdÕintŽgration Èet sur Ç lÕŽtat dÕinterdŽpendance È ;
avec les pays candidats et les pays tiers. Cependant, avec lÕach•vement du processus dÕŽlargissement, les rŽseaux transeuropŽens ont en fait absorbŽ les corridors paneuropŽens, dÕabord en ce qui concerne les routes et ensuite plus rŽcemment, sur le plan des Ç modules È de planification.
Il importe de relever que contrairement ˆ ce que lÕon pourrait croire suite ˆ une interprŽtation stricte du droit primaire, la notion de Ç transeuropŽen È ne se limite pas ˆ Žtablir les Ç fronti•res territoriales È de la politique des rŽseaux. Elle dŽfinit aussi la portŽe matŽrielle de lÕapplication dÕune telle politique, en imposant au lŽgislateur de lÕUnion une approche de la planification plus vaste et globale de celle transnationale. LÕampleur de lÕanalyse concerne aussi bien la planification, qui comprend lÕintŽgralitŽ du territoire de lÕUnion et ne se limite pas aux aspects transfrontaliers, que lÕintŽr•t juridique protŽgŽ, de nature europŽen et pas seulement bilatŽral ou multilatŽral.
LÕautonomisation de la compŽtence de lÕUnion en mati•re de rŽseaux
I. Ð
transeuropŽen.
LÕentrŽe en vigueur du TraitŽ de Maastricht a marquŽ lÕattribution ˆ la CommunautŽ europŽenne dÕune compŽtence spŽcifique en mati•re de rŽseaux transeuropŽens de transports, dÕŽnergie et de tŽlŽcommunications.
Le TraitŽ de Maastricht sÕest engagŽ en particulier ˆ Ç encourager È Ç lÕŽtablissement et le dŽveloppement de rŽseaux transeuropŽens È, au sein des objectifs des actions de la CommunautŽ et lui a dŽdiŽ un Titre du TCE (le XII, composŽ des art. 129 B - 129 D)1.
Le TraitŽ a codifiŽ le processus de Ç communautarisation È de la compŽtence en mati•re des rŽseaux infrastructuraux, lequel toutefois a dŽjˆ ŽtŽ initiŽ au prŽcŽdant, ˆ travers des initiatives sectorielles. Ces derni•res, adoptŽes principalement en mati•re de transport, avaient donnŽ au Ç concept de rŽseaux transeuropŽen [..] une existence incontestable dans le paysage communautaire, voire paneuropŽen È2.
Les normes introduites par le TraitŽ de Maastricht ont permis dÕencadrer cette manifestation en une base juridique spŽcifique. La nature de la compŽtence de la CommunautŽ en la mati•re Žtait toutefois incertaine.
DÕune part, la formulation de quelques-unes des dispositions de la base juridique3 et le sujet Ð qui peut •tre qualifiŽ comme un Ç secteur de Ç concours nŽcessaire È È4 Ð
1
Cf - respectivement, lÕarticle 3, para. 1, lettre n), TCE et ensuit lÕart. 3, para. 3, lett. o) avec la renumŽrotation introduite par le TraitŽ dÕAmsterdam et le Titre XII, article 129 B Ð 129 D, TCE, successivement Titre XV, article 154-156 TCE, avec la reformulation introduite par le TraitŽ dÕAmsterdam en 1997 ;
2
V. J.-A. VINOIS, Les rŽseaux transeuropŽens : une nouvelle dimension donnŽe au MarchŽ
unique, in Revue du marchŽ Unique EuropŽen, 1/1993: 93-125, p. 120 ; mŽritent ˆ ce propos
dÕ•tre signalŽ : la RŽsolution du Conseil du 22 janvier 1990 relative aux rŽseaux transeuropŽens, JO n¡ C 027 du 06/02/1990, qui ˆ invitŽe la Commission ˆ soumettre, dans les trois secteurs concernŽs, un Ç programme de travail et des propositions de mesures appropriŽes, en prenant en compte la possibilitŽ dÕŽtendre ces actions ˆ lÕensemble de la CommunautŽ È et le R•glement (CEE) n¡ 3359/90 du Conseil du 20 novembre 1990 relatif ˆ la mise en Ïuvre dÕun programme dÕaction dans le domaine de lÕinfrastructure de transport, en vue de la rŽalisation du marchŽ intŽgrŽ des transports en 1992, JO L 326 du 24.11.1990, p. 1 Ð 5 visŽ ˆ la Ç mise en Ïuvre dÕun programme dÕaction de la CommunautŽ visant au dŽveloppement harmonieux des infrastructures de transport dans la CommunautŽ È (premier considŽrant et Article premier), qui a constituŽ la Ç premi•re manifestation dÕune conception ˆ moyen terme des investissements dÕintŽr•t communautaire dans ce domaine È, comme soulignŽ par J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 100) ;
3
Voir L. FUMAGALLI, Commento agli arts. 170-172, in F. POCAR e M.C.BARUFFI (eds.),
induisaient ˆ reconna”tre une compŽtence partagŽe entre CommunautŽ et ƒtats membres en mati•re de rŽseau transeuropŽen. DÕautre part, lÕart. 3, let. n TCE limitait la compŽtence de la CommunautŽ ˆ Ç lÕencouragement ˆ lÕŽtablissement et au dŽveloppement de rŽseaux transeuropŽens È5, reconnaissant la responsabilitŽ fondamentale des ƒtats membres dans la promotion de cette politique et appelant principalement la CommunautŽ ˆ une action dÕincitation ˆ lÕexercice de ces responsabilitŽs6.
Les m•mes dispositions de la base juridique, reconnaissaient en outre aux ƒtats membres, une incidence particuli•rement incisive sur les modalitŽs de lÕexercice de la compŽtence de la CommunautŽ (V. section II, ¤ 2). Celle-ci limitait de fait lÕeffet de prŽemption et la capacitŽ dÕharmonisation du droit en mati•re et avait donc des rŽpercussions sur la nature m•me de lÕattribution7, lÕassimilant ainsi ˆ une compŽtence dÕappui8.
LÕentrŽe en vigueur du TraitŽ de Lisbonne a dŽfinitivement Žtabli la nature de la compŽtence de lÕUnion en la mati•re. Les Ç rŽseaux transeuropŽens È figurent de fait expressŽment dans lÕŽnumŽration des attributions partagŽes de lÕUnion, rŽglementŽes
4
Ainsi E.BERGAMINI, 2006, op. cit., p. 656, dans la mesure o• selon toute vraisemblance, il ne Ç serait pas envisageable la crŽation de rŽseaux europŽens, sans lÕintervention de la CommunautŽ m•me È ;
5
Voir lÕart. 3, n), TCE ;
6
Comme soulignŽ par J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 101 ;
7
En ce qui concerne la dŽfinition de prŽ-emption et dÕharmonisation comme traits saillants des compŽtences participantes de lÕUnion, voir L. S. ROSSI, Does the Lisbon Treaty provide a
clearer Separation of Competneces between EU and Member States Oxford ?, in A. BIONDI,P. EECKHOUT e S. RIPLEY (a cura di), The EU Law after Lisbon ; Oxford : Oxford University press, 2012, 85-106, p. 88 ; dans le cas singulier, le vulnus nÕest pas reprŽsentŽ par les modalitŽs de dŽlibŽration au Conseil, mais comme citŽ par la prŽvision dÕun droit dÕapprobation au sein de chaque ƒtat membre;
8
DÕautre part, comme prŽvu par lÕart. 2, para. 6 TFUE, non seulement les Ç modalitŽs dÕexercice des compŽtences de lÕUnion È mais aussi Ç lÕŽtendue È de ces compŽtences, sont Ç dŽterminŽes par les dispositions des traitŽs relatives ˆ chaque domaine È ; comme soulignŽ par J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 101, qui tout en niant la nature exclusive de la compŽtence des rŽseaux transeuropŽens stipulait que : Ç sÕil sÕagit dÕune compŽtence partagŽe entre la Commission et les Žtats membres, les dispositions du titre XII vont plus loin que les principes ŽnoncŽs ˆ lÕarticle 3 B du TraitŽ en prŽvoyant que rien ne peut se faire sans lÕaccord de tout ƒtat membre concernŽ par un investissement È ; dans ce m•me sens, G.BERTEZZOLO, op. cit., p. 797 et 800 ff, argumentait Žgalement pour la compŽtence Ç marginale È de lÕUnion (au sens dÕune compŽtence dÕappui) ;
par lÕart. 4, par. 2 TFUE9. Les dispositions introduites en 1992 sont toutefois restŽes substantiellement inaltŽrŽes au cours du processus successif dÕintŽgration. Les deux seuls amendements introduits par le TraitŽ dÕAmsterdam en 1997 nÕont pas concernŽ les traits distinctifs de la base juridique10.
Bien que les rŽvisions des TraitŽs nÕaient pas rŽsolu la contradiction entre la forme et la substance de la compŽtence de lÕUnion en mati•re de rŽseaux, lÕŽvolution de la jurisprudence et du droit dŽrivŽ en la mati•re ont conduit ˆ lÕaffirmation progressive dÕune compŽtence partagŽe autonome de lÕUnion.
En premier lieu, sous le profil Ç horizontal È, ils ont fait Žmerger la politique de rŽseau comme une politique sectorielle indŽpendante par rapport aux autres compŽtences de lÕUnion ; ensuite, en termes Ç verticaux È, ont promues lÕŽmancipation progressive des institutions de lÕUE par rapport ˆ lÕinfluence des ƒtats membres dans lÕexercice des compŽtences dans le domaine des rŽseaux transeuropŽens.
La premi•re dimension du processus dÕautonomisation de la politique de rŽseau sera analysŽe au cours de la premi•re section, alors que la seconde fera lÕobjet dÕun examen dans la deuxi•me section.
1. Les objectifs de la politique de rŽseaux.
LÕarticle 170 TFUE, qui ouvre le Titre XVI dŽdiŽ aux rŽseaux transeuropŽens, individualise deux couples dÕobjectifs de la compŽtence partagŽe en mati•re de rŽseaux transeuropŽens.
La politique de rŽseaux transeuropŽens est destinŽe, en premier lieu, ˆ contribuer ˆ Ç lÕŽtablissement et au dŽveloppement de rŽseaux transeuropŽens dans les secteurs des infrastructures du transport, des tŽlŽcommunications et de lÕŽnergie È et ˆ
9
Le TraitŽ a donc ŽliminŽ la mention prŽcŽdente de Ç lÕencouragement ˆ lÕŽtablissement et au dŽveloppement È ;
10
LÕart. 156 TCE, a Žtendu premi•rement ˆ tous les actes adoptŽs en mati•re de rŽseaux, la procŽdure de codŽcision que lÕart. 129 D TCE appliquait dŽjˆ toutefois aux orientations ; lÕart. 155, para. 1, troisi•me alinŽa TCE, a introduit deuxi•mement une lŽg•re modification dans la formulation de la disposition qui Žnum•re les instruments attribuŽs ˆ lÕUnion ˆ des fins dÕexercice de sa propre compŽtence : alors que lÕart. 129 C, para. 1, troisi•me alinŽa TCE prŽvoyait quÕÇ afin de rŽaliser les objectifs visŽs ˆ lÕarticle 129 B, la CommunautŽ : peut appuyer les efforts financiers des ƒtats membres È, en vertu de lÕart. 155, para. 1, troisi•me alinŽa TCE, comme modifiŽ par le TraitŽ dÕAmsterdam, la CommunautŽ Ç peut soutenir des projets dÕintŽr•t commun È ;
Ç favoriser lÕinterconnexion et lÕinteropŽrabilitŽ des rŽseaux nationaux ainsi que lÕacc•s ˆ ces rŽseaux È, Ç dans le cadre dÕun syst•me de marchŽs ouverts et concurrentiels È11.
Le TraitŽ encadre la conduite de ces objectifs dans un plus ample processus destinŽ ˆ lÕobtention dÕautres objectifs12, qui peuvent donc •tre considŽrŽs Ç finaux È en rapport aux premiers, qui au contraire ont une nature instrumentale ou intermŽdiaire13. Les objectifs finaux de la politique des rŽseaux sont constituŽs en particulier, par le fonctionnement du marchŽ intŽrieur comme Ç espace sans fronti•res intŽrieures È et par la cohŽsion Žconomique, sociale et territoriale ; rappelŽs par renvoi aux bases juridiques spŽcifiques respectives des deux politiques, constituŽes par les articles 26 et 174 TFUE.
La politique des rŽseaux poursuit en fait lÕintŽgration territoriale des marchŽs nationaux 14 , Žliminant les obstacles physiques et techniques de nature infrastructurelle qui sÕinterposent ˆ la crŽation dÕun espace sans fronti•res internes15. Ce politique crŽŽ (ou augmente) par la m•me occasion lÕoffre dÕacc•s aux marchŽs nationaux de la part des opŽrateurs extŽrieurs et donc en principe stimule (ou crŽŽ)
11
Cf - respectivement, les paragraphes 1 et 2 de lÕarticle 170 TFUE ; le discriminant entre les deux objectifs doit •tre recherchŽ dans le champ dÕapplication ratione territori des deux actions de lÕUnion. Ces derni•res seront destinŽes en voie principale, ˆ poursuivre lÕobjectif de la constitution et du dŽveloppement des rŽseaux dans chaque cas pour lesquels le dŽveloppement infrastructurel sera encadrŽ dans un contexte dÕintervention transeuropŽen et non simplement transnational ;
12
Dans ce sens : J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 102 ;
13
V. quant ˆ la distinction entre objectifs finaux et intermŽdiaires V. Martucci F., Objectifs et compŽtences en Union Žconomique et monŽtaire: rŽflexions sur lÕobjectif de stabilitŽ des prix, in
E. Neframi (ed.), Objectifs et compŽtences dans lÕUnion europŽenne, Bruxelles: Bruylant, 2012, 438, 87-117, pp. 92-94 en ce qui concerne lÕobjectif de lÕUnion Žconomique et monŽtarie ;
14
Comme soulignŽ par le Rapport au PrŽsident de la Commission europŽenne JosŽ Manuel Barroso prŽsentŽ par Mario Monti, 9 mai 2010, une nouvelle stratŽgie pour le marchŽ unique au service de lÕŽconomie et de la sociŽtŽ europŽennes, para. 2.9, p. 70 ; Ç il est impossible dÕimaginer un marchŽ unique sans les infrastructures physiques permettant de relier ses diffŽrents ŽlŽments È ; en ce sens J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 97, qui soulignait le fait que Ç la rŽalisation dÕun espace sans fronti•res intŽrieures doit donner lieu ˆ une augmentation significative des Žchanges intracommunautaires [et] les effets Žconomiques de ce phŽnom•ne attendu nÕappara”tront que si ces Žchanges peuvent sÕappuyer sur un rŽseau dÕinfrastructures adŽquates È ;
15
Comme soulignŽ par R. MAYET, Le rŽseau transeuropŽen de transport : le dessous des
cartes, in Revue du MarchŽ commun et de lÕUnion europŽenne, N. 484, janvier 2005 : 11-18,
p. 11, Ç en crŽant des effets dÕŽchelles, en offrant un marchŽ europŽen pour de grands projets industriels È ;
une demande de pŽnŽtration dans ces marchŽs, contribuant ˆ renforcer la concurrence au niveau national et europŽen16.
Au contraire, la Ç finalitŽ sociale È de cohŽsion de la politique des rŽseaux transeuropŽens est quant ˆ elle mise en lumi•re par les m•mes dispositions du TraitŽ dŽdiŽ aux rŽseaux17.
La fonction de la promotion de la cohŽsion dans le domaine infrastructurel est de garantir ensuite la jouissance des bŽnŽfices dŽrivant de lÕinstauration du marchŽ intŽrieur18, qui doit alors •tre retenu comme objectif principal et prŽvalent par rapport au premier19. La cohŽsion influence nŽanmoins la formulation de la politique de rŽseaux europŽens, en Žquilibrant de mani•re opŽrationnelle lÕobjectif du marchŽ pendant la planification des rŽseaux20, selon le mod•le de lÕÇ Žconomie sociale de
16
Dans ce sens, Žgalement N.MAGGI-GERMAIN, LÕapport du concept de statut du personnel dans la construction juridique des rŽseaux transeuropŽens, in Revue du MarchŽ commun et de lÕUnion europŽenne, N. 457, avril 2002 : 256-268, p. 259-260 : lÕobjectif de la rŽalisation du marchŽ interne ˆ laquelle la politique des rŽseaux est fonctionnelle Ç poss•de deux visages È : ouvrir ˆ la concurrence dÕun c™tŽ, et dÕun autre ˆ Ç coudre lÕEurope È ;
17
LÕart. 170, para. 1 TFUE, souligne en fait dÕun c™tŽ, comme la constitution et le dŽveloppement des rŽseaux transeuropŽens permet non seulement aux citoyens de lÕUnion et aux opŽrateurs Žconomiques, mais aussi aux Ç collectivitŽs rŽgionales et locales È de bŽnŽficier Ç des avantages dŽcoulant de la mise en place dÕun espace sans fronti•res intŽrieures È (sur ce point, voir C. DEREATTI, Sviluppo territoriale e servizi di interesse economico generale : verso un
nuovo diritto alla competitivitˆ ?, in Diritto del commercio internazionale, 2006, 20 (3/4) :
715-734, p. 715-716 et 722) ; lÕart. 170, para. 2 TFUE, au contraire, met en relation lÕinterconnexion des rŽseaux nationaux dÕavec la Ç nŽcessitŽ de relier les rŽgions insulaires, enclavŽes et pŽriphŽriques aux rŽgions centrales de lÕUnion È ;
18
Selon lÕart. 170, para. 1, TFUE, la politique de rŽseaux doit Ç permettre aux citoyens de lÕUnion, aux opŽrateurs Žconomiques, ainsi quÕaux collectivitŽs rŽgionales et locales, de bŽnŽficier pleinement des avantages dŽcoulant de la mise en place dÕun espace sans fronti•res intŽrieures È ;
19
Dans ce sens, Žgalement : P. STEPEHENSON,The role of Working Groups of Commissioners in Co-ordinating Policy Implementation : The Case of Trans-European Networks (TENs), in Journal of Common Market Studies, 2010, 48 (3) : 709 Ð 736, p. 709 ;
20
Comme relevŽ par L. SALOMONI, le dŽveloppement des rŽseaux transeuropŽens de
tŽlŽcommunication entre marchŽ et intervention publique, in C. BUZZACCHI (a cura di), LÕEuropa a rete. Il modello delle reti tra concorrenza e coesione sociale ; Milano : Giuffr•, 2011, p. 181, la
cohŽsion sociale et territoriale reprŽsente le principe correctif qui assure le dŽveloppement pŽriphŽrique de lÕinfrastructure et le dŽpassement des Ç externalitŽs nŽgatives È dŽrivant dÕune concentration et dÕune centralisation de lÕinfrastructure rŽpondant aux logiques du marchŽ fondŽes sur la simple rentabilitŽ financi•re de lÕinvestissement infrastructurel, en termes de flux des biens et des personnes ;
marchŽ hautement compŽtitive È qui int•gre lÕobjectif de la cohŽsion et de la solidaritŽ entre les ƒtats membres dans lÕoptique dÕun Ç mod•le social europŽen È 21.
A. Les consŽquences du rapport fonctionnellement orientŽ entre les objectifs Ç instrumentaux È et Ç finaux È de la politique des rŽseaux.
Le choix rŽalisŽ par les auteurs du TraitŽ afin de lier expressŽment la compŽtence de lÕUnion en mati•re de rŽseaux transeuropŽens ˆ la poursuite dÕautres compŽtences sectorielles, comme celles reprŽsentŽes par le marchŽ interne et par la cohŽsion, constitue une des particularitŽs de lÕart. 170 TFUE.
De mani•re gŽnŽrale, les bases juridiques spŽcifiques sont en fait accompagnŽes au catalogue dÕattributions dŽfini par les arts 3, 4 et 6 TFUE et se mettent en relation en termes de cause ˆ effet avec les objectifs gŽnŽraux de lÕUnion dictŽs par lÕart. 3 TUE, et non pas comme dans le cas particulier, avec les autres bases juridiques spŽcifiques. Ë cet Žgard, il faut rappeler que lÕart. 170 TFUE fait rŽfŽrence aux arts 26 et 174 TFUE et pas aux objectifs correspondants du marchŽ intŽrieur et de la cohŽsion.
Cette rŽfŽrence peut •tre justifiŽe ˆ la lumi•re du fait que le fonctionnement du marchŽ intŽrieur constitue le Ç cadre È dans lequel le TraitŽ range lÕexercice de nombreuses compŽtences sectorielles parmi lesquelles figurent Žgalement celles en mati•re ŽnergŽtiques22. Le renvoi ˆ lÕart. 174 TFUE, est en outre liŽ ˆ la fonction de lŽgitimer la crŽation de Fonds de cohŽsion visŽe ˆ lÕart. 177, par. 2 TFUE ˆ des fins de financement des rŽseaux transeuropŽens.
IndŽpendamment des raisons qui la motivent, la formulation de lÕart. 170 TFUE produit dÕimportantes consŽquences du point de vue du choix du fondement des actes de droit dŽrivŽ en mati•re de rŽseaux transeuropŽens. Ce renvoi rend de fait nŽcessaire de dŽfinir quel serait lÕobjectif poursuivi non seulement de tels actes mais aussi, plus en gŽnŽral, de la politique de rŽseaux.
21
Ansi, L.FUMAGALLI, 2014, op. cit., p. 1056, qui identifie ce Ç mod•le social È comme Ç caractŽristique architecture institutionnelle, Žconomique, sociale et culturelle de la sociŽtŽ europŽenne [É] ˆ laquelle les rŽseaux peuvent fournir un instrument prŽcieux de promotion et de consolidation È ; ˆ ce propos, v. entre autre, G. CAGGIANO, La disciplina dei servizi di interesse
economico generale : contributo allo studio del modello sociale europeo ; Torino : Giappichelli,
2008, 160 , passim ;
22
V. lÕart. 3, para. 1 TUE et lÕart. 194, para. 1 TFUE, qui souligne comme la politique de lÕUnion dans le domaine de lÕŽnergie doivent sÕexŽcuter Ç dans le cadre de lÕŽtablissement ou du fonctionnement du marchŽ intŽrieur È ;
En vertu de la constante jurisprudence de la Cour de justice de lÕUnion europŽenne (CJUE)23, dans le cas o• les mesures de droit de lÕUnion, m•me au titre principal et non exclusif, poursuivent en fait les objectifs de marchŽ intŽrieur ou de cohŽsion Žconomique, sociale et territoriale et non ceux Ç instrumentaux È de la constitution des rŽseaux ou de lÕinteropŽrabilitŽ, lÕinterconnexion et lÕacc•s ˆ ces rŽseaux, ces mesures devraient •tre adoptŽes en faisant recours aux arts 114 ou 174 TFUE.
De toute Žvidence, de telles hypoth•ses surviennent surtout en regard ˆ lÕart. 114 TFUE, la soi-disant clause marchŽ intŽrieur. IndŽpendamment de la nature de la base juridique spŽcifique ou gŽnŽrale de cet article, notoirement controversŽ24, lÕinterprŽtation extensive de cette disposition promue des juges du Luxembourg se pr•te de mani•re abstraite ˆ englober Žgalement les actions en mati•re de rŽseaux transeuropŽens.
La Cour de justice a en fait reconnu dÕun c™tŽ au lŽgislateur, une Ç marge dÕapprŽciation quant ˆ la technique de rapprochement la plus appropriŽe afin dÕaboutir au rŽsultat souhaitŽ È 25, qui permet Žgalement de rapporter au champ 23
Selon lÕArr•t du 26 mars 1987, Commission/Conseil, 45/86, ECLI : EU : C : 1987 :163, point 5 et lÕArr•t du 6 novembre 2008, Parlement/Conseil, C-155/07, ECLI : EU : C : 2008 :605, point 35, rŽcemment rappelŽ par lÕArr•t du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C-130/10, ECLI : EU : C : 2012 :472, points 42-43, le choix de la base juridique Ç doit se fonder sur des ŽlŽments objectifs susceptibles de contr™le juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalitŽ et le contenu de cet acte È ; dans le cas o• un acte poursuit une double finalitŽ, si lÕune de ces finalitŽs est identifiable comme Žtant principale, lÕÇ acte doit •tre fondŽ sur une seule base juridique, ˆ savoir celle exigŽe par la finalitŽ principale È ; m•me lorsquÕen outre il sÕŽtablit que lÕacte poursuit Ç ˆ la fois plusieurs objectifs [..] qui sont liŽs de fa•on indissociable, sans que lÕun soit accessoire par rapport ˆ lÕautre È le lŽgislateur serait lŽgitimŽ, de mani•re exceptionnelle, ˆ faire recours aux Ç diffŽrentes bases juridiques correspondantes È seulement au cas o• les procŽdures prŽvues pour lÕune et lÕautre de ces bases sont compatibles (voir a contrario lÕArr•t du 11 juin 1991, Commission/Conseil, dit Ç Dioxyde de titane È, C-300/89, ECLI : EU : C : 1991:244, points 17-21 et lÕArr•t du 10 janvier 2006, Commission/Parlement et Conseil, C-178/03, ECLI : EU : C : 2006:4, point 57 ; une telle approche a ŽtŽ considŽrŽ comme valable dans le contexte de la procŽdure lŽgislative ordinaire par lÕArr•t du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, prŽcitŽ, point 46 ;
24
Appuient la qualification de lÕart. 114 TFUE comme base juridique gŽnŽrale, entre autres : A. TIZZANO,La hiŽrarchie des normes communautaires, in Revue du MarchŽ unique europŽen,
1995, 219-232, p. 225 et R. SCH†TZE, European constitutional law ; Cambridge : Cambridge University Press, 2012, p. 157, m•me si en y regardant de pr•s, la base juridique ne poss•de pas, sous lÕaspect matŽriel, les caract•res dÕuniversalitŽ qui doivent •tre agrŽŽs ˆ lÕ art. 352 TFUE ;
25
Arr•t du 6 DŽcembre 2005, Royaume-Uni/Parlement et Conseil, C-66/04, ECLI : EU : C : 2005:743, point 45 ;
dÕapplication de la norme les mesures non directement destinŽes ˆ lÕharmonisation du droit national mais qui se limite ˆ rŽglementer une Ç Žtape intermŽdiaire en vue dÕun rapprochement des dispositions juridiques des ƒtats membres È 26. DÕun autre c™tŽ, les juges du Luxembourg ont lŽgitimŽ le recours ˆ ce fondement juridique et ce, m•me de mani•re prŽventive, afin de Ç prŽvenir des obstacles futurs aux Žchanges rŽsultant de lÕŽvolution hŽtŽrog•ne des lŽgislations nationales È 27, parmi lesquels pourraient aussi certainement •tre censŽs englober celles de nature physiques ou techniques, objet de la compŽtence en mati•re de rŽseaux transeuropŽens.
B. Le rapport de spŽcialitŽ entre base juridique en mati•re de rŽseaux et clause marchŽ intŽrieur.
Avec lÕArr•t de mars 1996, Parlement/Conseil28, la Cour de justice sÕest prononcŽe sur le rapport entre les articles 114 et 170 TFUE, annulant une dŽcision du Conseil en mati•re de rŽseaux de communication, dans la mesure o• elle avait ŽtŽ adoptŽe sur le fondement de lÕactuel art. 352 TFUE et non de la base juridique sectorielle en mati•re de rŽseaux transeuropŽen (lÕactuel art. 172 TFUE, qui rŽglemente la procŽdure dÕadoption des mesures prŽvues par lÕart. 171 TFUE).
Au-delˆ des considŽrations spŽcifiques par rapport ˆ lÕacte contestŽ29, il mŽrite dÕ•tre signalŽ le fait que les juges du Luxembourg auraient relevŽ un rapport de
spŽcialitŽ entre les articles 114 et 170 TFUE, le faisant dŽriver de la relation entre les
intŽr•ts juridiques protŽgŽs par le deuxi•me30.
26 Conclusions de lÕAvocat gŽnŽral Kokott, Royaume-Uni/Parlement et Conseil, C-66/04, ECLI : EU : C : 2005:743, points 25 et 36 ;
27
Comme affirmŽ ainsi par lÕArr•t du 14 dŽcembre 2004, Swedish Match, ECLI : EU : C : 2004:802, C-210/03, point 30 et comme confirmŽ par lÕArr•t du 12 DŽcembre 2006, Allemagne/Parlement et Conseil, C-380/03, ECLI : EU : C : 2006:772, point 38 et plus rŽcemment par lÕArr•t du 8 juin 2010, Vodafone, C-58/08, ECLI : EU : C : 2010:321, points 32-33 ;
28
Arr•t du 26 mars 1996, Parlement/Conseil, C-271/94, ECLI : ECLI : EU : C : 1996:133 ;
29
Ibidem, point 32 ; les juges de Luxembourg ont relevŽ que Ç sÕil est vrai que la dŽcision sert Žgalement les objectifs du marchŽ intŽrieur, ceux-ci ne sont quÕaccessoires par rapport ˆ lÕobjet principal È qui serait ici Ç lÕinteropŽrabilitŽ de rŽseaux nationaux par des actions opŽrationnelles dÕordre technique È ; d•s lors, lÕarticle 100 A (114 TFUE) Ç ne saurait constituer la base juridique adŽquate pour son adoption È ;
30
Ibidem, point 33 : lÕactuel art. 171, para. 1, second tiret TFUE, rŽglementant les actions en mati•re dÕÇ interopŽrabilitŽ des rŽseaux dans lÕŽtablissement du marchŽ intŽrieur È, constitue une Ç rŽglementation plus spŽcifique È de lÕart. 114 TFUE ; Les Conclusions de lÕAvocat gŽnŽral Mengozzi prŽsentŽes le 18 Avril 2012, Parlement/Conseil, C-490/10, ECLI : EU : C : 2012:209,
Comme relevŽ par lÕAvocat gŽnŽral La Pergola, lÕactuel art. 114 TFUE et la base juridique en mati•re de rŽseaux Ç se trouvent donc sur un plan que nous qualifierions de convergence tŽlŽologique È par rapport ˆ la rŽalisation de lÕobjectif du marchŽ commun, mais la seconde Ç rŽgit lÕaspect particulier de lÕintŽgration Žconomique qui concerne la crŽation de rŽseaux È 31. CÕest pourquoi, m•me lorsque lÕacte poursuit ˆ la fois les objectifs du marchŽ interne et ceux de lÕinteropŽrabilitŽ des rŽseaux ou bien, ait plusieurs composantes non accessoires lÕune en rapport ˆ lÕautre, lÕart. 172 TFUE doit toujours rŽgir de fa•on exclusive lÕadoption de la dŽcision en question32.
Dans la mesure o• tous les instruments de lÕexercice de la compŽtence de lÕUnion en mati•re de rŽseaux transeuropŽens prot•gent le m•me bien juridique (lÕŽtablissement et le fonctionnement du marchŽ intŽrieur, selon lÕart. 26 TFUE), le principe de spŽcialitŽ affirmŽ par la Cour de justice doit •tre considŽrŽ comme applicable ˆ lÕensemble de lÕart 171 TFUE, et donc aussi, aux autres actes concernant la constitution et le dŽveloppement des rŽseaux transeuropŽens (et notamment aux Ç ensembles dÕorientations È) 33. DÕautre part, le fait que, comme anticipŽ, les normes
points 35-36, ont relevŽ ˆ ce propos, en quoi le Ç crit•re traditionnel de rŽsolution des contradictions entre r•gles selon lequel la r•gle spŽciale dŽroge ˆ la r•gle gŽnŽrale [..] fonctionne si lÕon est en prŽsence de dispositions qui rŽgissent la m•me mati•re, quÕil faut identifier en faisant rŽfŽrence ˆ lÕintŽr•t juridique protŽgŽ, et qui se diffŽrencient dans la mesure o• la r•gle spŽciale soumet une partie de la mati•re rŽgie par la r•gle gŽnŽrale ˆ une rŽglementation diffŽrente È ;
31
Conclusions de lÕAvocat gŽnŽral La Pergola prŽsentŽes le 22 novembre 1995, Parlement/Conseil, C-271/94, ECLI : ECLI : EU : C : 1996:133, para. 14, p. 1702;
32
Voir lÕArr•t du 6 Septembre 2012, C-490/10, Parlement/Conseil, ECLI : ECLI : EU : C : 2012:525, point 44 et lÕArr•t du 6 Novembre 2008, Parlement/Conseil, prŽcitŽ, point 34, selon lequel Ç lorsquÕil existe, dans le traitŽ, une disposition plus spŽcifique pouvant constituer la base juridique de lÕacte en cause, celui-ci doit •tre fondŽ sur cette disposition È ; comme stipulŽ par lÕArr•t du 26 Mars 1996, Parlement/Conseil, prŽcitŽ, point 33, Ç m•me si cette rŽglementation vise Žgalement des objectifs qui sont poursuivis par lÕarticle 100 A, il ne saurait •tre tirŽ argument de lÕexistence de celui-ci pour restreindre le champ dÕapplication de lÕarticle 129 C, paragraphe 1, deuxi•me tiret È ;
33
Font exception en ce sens, les mesures concernant lÕinterconnexion et lÕacc•s aux rŽseaux nationaux ; lÕart. 171, para. 1 TFUE, nÕa en effet pas confŽrŽ ˆ lÕUnion dÕinstrument spŽcifique dans le but de leur poursuite et ainsi ces mesures devraient •tre adoptŽes en faisant recours ˆ lÕart. 352 TFUE, exceptŽ la seule exception de lÕinterconnexion des rŽseaux ŽnergŽtiques, qui figure au sein des objectifs de la compŽtence sectorielle de lÕUnion en mati•re dÕŽnergie et peut ainsi •tre poursuivie sur le fondement de lÕart. 194 TFUE ; il sÕagit toutefois dÕun cas hypothŽtique, vu que comme il se dira, les actes de lÕUnion ont seulement poursuivi en mesure accessoire les objectifs instrumentaux de lÕinterconnexion et de lÕacc•s aux rŽseaux nationaux, dÕune part, dans le cadre de plus amples interventions de libŽralisation et dÕouverture des marchŽs nationaux sur le
de droit primaire soient restŽes substantiellement inaltŽrŽes depuis lÕarr•t rendu par la Cour de Justice, rend cette dŽcision encore actuelle.
Ë la lumi•re de la progression de la jurisprudence concernant la clause marchŽ intŽrieur, nous pouvons retenir que la prononciation de la Cour dans lÕArr•t
Parlement/Conseil ait limitŽ la portŽe de lÕaction de lÕUnion dans le domaine
infrastructurel.
En vertu de la formulation restrictive de lÕart. 171, par. 1 TFUE34 et ˆ la vue du principe de proportionnalitŽ, par exemple, une intervention lŽgislative qui harmoniserait les procŽdures nationales de programmation et dÕautorisation des travaux infrastructuraux, ou Ð ˆ la lumi•re des Ç potentialitŽs institutionnelles È reconnues ˆ lÕart. 114 TFUE par la rŽcente jurisprudence de la Cour dans les arr•ts
ENISA et ESMA35 Ð qui, dans le cadre de ce processus dÕharmonisation, attribua
fondement de lÕart. 114 TFUE et dÕautre part, dans le domaine des actions de constitution et de dŽveloppement des rŽseaux, comme soulignŽ par le m•me Arr•t du 26 Mars 1996, Parlement/Conseil, prŽcitŽ, point 26, Ç lÕŽtablissement et le dŽveloppement de rŽseaux transeuropŽens [..] impliquent lÕinterconnexion et lÕinteropŽrabilitŽ des rŽseaux nationaux ainsi que lÕacc•s ˆ ces rŽseaux È ;
34
LÕart. 171, para. 1 TFUE, limite en fait le cadre dÕapplication ratione materiae des ensembles dÕorientations ˆ la dŽfinition, les Ç objectifs, les prioritŽs ainsi que les grandes lignes des actions È mais aussi, ˆ lÕidentification des Ç projets dÕintŽr•t commun È ;
35
En ce sens, MARTUCCI F, Les pouvoirs de lÕAutoritŽ europŽenne des marchŽs financiers ˆ l'Žpreuve du droit constitutionnel de lÕUnion: CJUE, gde ch., 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil C-270/12, Revue des affaires europŽennes = Law & European affairs, 2014, 21(1) : 191-200 , pp. 193-195 (sur ce point v. aussi CHAMON,M., The empowerment of agencies under the Meroni doctrine and article 114 TFEU: comment on United Kingdom v Parliament and Council (Short-selling) and the proposed Single Resolution Mechanism, European Law Review, 39(3): 380-403, pp. 385-390); avec lÕArr•t du 2 mai 2006, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (ENISA), C-217/04, ECLI : EU : C : 2006 :279, points 44-45 en particulier, la Cour de justice a lŽgitimŽ le recours au fondement juridique de lÕart. 114 TFUE pour lÕinstitution des organes, comme les agences dŽcentralisŽes, en tant que mesures de rapprochement ; alors que dans lÕArr•t du 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (ESMA), C-270/12, ECLI : EU : C : 2014:18, points 102-108, les juges du Luxembourg ont affirmŽ que le lŽgislateur de lÕUnion puisse, sur la base juridique de lÕart. 114 TFUE et dans le cadre dÕun processus dÕharmonisation multiphase mais aussi, dÕun cadre normatif plus gŽnŽral, non seulement instituŽ un Ç organisme de lÕUnion chargŽ de contribuer ˆ la rŽalisation dÕun processus dÕharmonisation È mais Žgalement dŽlŽguer ˆ cet organisme Ç des compŽtences visant ˆ la mise en Ïuvre de lÕharmonisation recherchŽe È, et ce m•me ˆ travers Ç lÕadoption de mesures applicables dans lÕensemble de lÕUnion È qui peuvent prendre la forme de dŽcisions ayant une portŽe gŽnŽrale ou individuelle ; ces considŽrations valent ˆ plus forte raison, par la mise en Žvidence du fait que comme dŽjˆ observŽ par R.BARENTS, Case C-271/94, European Parliament v. Council of the European Union ; judgment of 26 March 1996, in Common Market Law Review, 1996, 33 : 1273-1277, p. 1276-1277, l ; la prise de position de la Cours dans la
certains pouvoirs dŽcisionnels rempla•ant ceux des autoritŽs nationales compŽtentes ˆ un organisme europŽen, devrait •tre considŽrŽ comme illŽgitime.
LÕimportance de la prononciation de la Cour, rŽside nŽanmoins dans le fait dÕavoir conciliŽ la nature instrumentale de la politique des rŽseaux transeuropŽens avec lÕexigence de garantir la poursuite concr•te des objectifs de cette politique sectorielle. Affirmant la spŽcialitŽ de la base juridique de la compŽtence en mati•re de rŽseaux transeuropŽens, la Cour en a ainsi affirmŽ lÕautonomie avec fermetŽ.
2. Les relations tŽlŽologiques et axiologiques entre politique de rŽseaux et les autres politiques de lÕUnion.
La politique des rŽseaux transeuropŽens, prŽcisŽment en raison de sa nature instrumentale, peut •tre mise en relation avec de nombreuses politiques sectorielles de lÕUnion. Avec le marchŽ interne et la cohŽsion qui constituent, comme ŽvoquŽs prŽcŽdemment, les objectifs finaux de lÕaction en mati•re de rŽseaux, il figure Žgalement au sein de ces politiques sectorielles les compŽtences partagŽes en mati•re de transport, dÕŽnergie et dÕenvironnement, ainsi que la compŽtence exclusive de lÕUnion au sujet de la concurrence.
Deux tendances Žvolutives se distinguent de ce contexte : dÕune part, lÕaffirmation dÕun rapport de spŽcialitŽ entre la politique des rŽseaux et celle de la concurrence ; puis de lÕautre, lÕhŽtŽro-intŽgration du catalogue des objectifs de la politique des rŽseaux transeuropŽens, duquel lÕart. 170 TFUE.
Toutes deux complŽmentent le principe de spŽcialitŽ affirmŽ par la Cour de justice et contribuent ˆ renforcer les caract•res Ç horizontaux È de lÕautonomie de la compŽtence en mati•re de rŽseaux.
A. LÕhŽtŽro-intŽgration du catalogue des objectifs de la politique des rŽseaux transeuropŽens.
La relation entre la politique des rŽseaux transeuropŽens et les autres politiques sectorielles de lÕUnion se mesure sur le plan de la cohŽrence et de lÕefficacitŽ de
prononciation de 1996 doit •tre vŽritablement encadrŽe dans la consolidation progressive de lÕinterprŽtation restrictive du recours ˆ lÕart. 100A (actuel art. 114 TFUE) promu par les juges du Luxembourg ;
lÕaction de lÕUnion europŽenne, au sens de lÕart. 13, par. 1 TUE, en corrŽlation avec lÕart. 7 TFUE36.
En dÕautres termes, il est nŽcessaire de vŽrifier si les effets des actes juridiquement contraignants adoptŽs en mati•re de rŽseaux transeuropŽens font obstacle ou entravent la mise en Ïuvre des actes adoptŽs par lÕexercice des diffŽrentes politiques sectorielles, violant ainsi lÕobligation de cohŽrence entre les politiques et les actions de lÕUnion rŽglementŽe par le TraitŽ. Les normes de droit primaire en mati•re de rŽseaux transeuropŽens, nÕexplicitent toutefois pas le rapport avec les autres politiques sectorielles mentionnŽes, et ne dŽterminent pas non plus, les modalitŽs de solution des Žventuels conflits qui peuvent Žmerger au sein des diffŽrentes bases juridiques.
DÕautre part, la rŽsolution de ces conflits ne peut •tre dŽterminŽe ˆ travers le recours aux crit•res traditionnels de rŽsolution des antinomies et en particulier, au crit•re hiŽrarchique et chronologique. M•me le crit•re de compŽtence ne serait pas mis en relief dans un tel cas. Les actes de lÕexercice des diffŽrentes compŽtences sectorielles, sont en fait assurŽment et lŽgitimement adoptŽs sur le fondement des bases juridiques spŽcifiques respectives.
Le conflit potentiel entre ces normes doit alors •tre reconduit sur le plan tŽlŽologique, dans la mesure o• celui-ci est lÕexpression dÕun Ç conflit de fins È37, cÕest-ˆ-dire dÕune contradiction des objectifs gŽnŽraux poursuivis par la politique des rŽseaux et par les autres politiques sectorielles. La solution de ce conflit doit •tre par consŽquent recherchŽe ˆ travers un crit•re axiologique dÕŽquilibrage des objectifs gŽnŽraux poursuivis par les politiques de lÕUnion38, et donc constituŽe par lÕart. 3 TUE, o• ce crit•re est paramŽtrŽ39.
36
Au sens de lÕart. 13, para. 1 TUE, Ç LÕUnion dispose dÕun cadre institutionnel visant ˆ promouvoir ses valeurs, poursuivre ses objectifs, servir ses intŽr•ts, ceux de ses citoyens, et ceux des ƒtats membres, ainsi quÕˆ assurer la cohŽrence, lÕefficacitŽ et la continuitŽ de ses politiques et de ses actions È ; alors quÕˆ lÕex art. 7 TFUE Ç LÕUnion veille ˆ la cohŽrence entre ses diffŽrentes politiques et actions, en tenant compte de lÕensemble de ses objectifs et en se conformant au principe dÕattribution des compŽtences È ;
37
Ainsi E. CANNIZZARO, Regole di concorrenza e reti transeuropee : la coerenza fra
politiche comunitarie, in A.PREDIERI e M.MORISI, LÕEuropa delle reti ; Torino : Giappichelli, 2001, 101-110, p. 103 ;
38
Voir : G. CAGGIANO, La regolazione delle reti delle comunicazioni e dellÕenergia nel
diritto dellÕUnione europea, in Studi sullÕintegrazione europea, 2011, 6 (1) : 41-63, p. 42, sur la
possibilitŽ dÕindividualiser une relation axiologique entre les Ç valeurs de m•mes rangs
