LÕarchitecture de la base juridique de droit primaire en mati•re de rŽseaux transeuropŽens a ŽtŽ fortement influencŽe par le principe de subsidiaritŽ, dont constitue Ç ˆ la fois une excellente illustration et une mise en Ïuvre tr•s particuli•re È1.
La compŽtence en mati•re de rŽseaux ne comprend en fait seulement que des fonctions dÕorientations, de planification et de soutien ˆ la rŽalisation des rŽseaux, aux quÕelles sÕagr•gent des pouvoirs rŽsiduels dÕharmonisation dans le domaine de la normalisation. Ainsi, la lettre du TraitŽ semble exclure une compŽtence de gouvernement et de planification du territoire europŽen au lŽgislateur de lÕUnion2, ˆ la tutelle dÕun des fondements de la souverainetŽ nationale des ƒtats membres.
Sur la base dÕun crit•re chronologique il peut •tre distinguŽ deux genres dÕinstruments dÕexercice de la compŽtence de lÕUnion3.
Le premier opŽrant dans la phase de la planification des rŽseaux transeuropŽens, est constituŽ par le pouvoir dÕadoption dÕun Ç ensemble dÕorientations È, instruments de programmation4 qui dŽfinissent Ç les objectifs, les prioritŽs ainsi que les grandes lignes des actions È de lÕaction de lÕUnion europŽenne en mati•re de rŽseaux, et identifient des Ç projets dÕintŽr•t commun È dans ce secteur5.
Le second genre dÕinstrument au contraire, concerne la phase opŽrationnelle de rŽalisation des rŽseaux, et comprend en premier lieu, les actions de soutien aux Ç projets dÕintŽr•t commun soutenus par les ƒtats membres È et ensuite, celles visant ˆ assurer lÕinteropŽrabilitŽ des rŽseaux et ˆ promouvoir la coopŽration avec les pays
1
J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 101 ;
2
Cependant, comme soulignŽ par E. CHITI e S.CAFARO, I corridoi paneuropei. Ragioni,
fonti, amministrazione; Lecce: Argo, 2003, p. 85, Çbien que la CommunautŽ nÕa pas l'intention de
jouer un r™le dans lÕamŽnagement du territoire [..] il exerce ˆ travers cette compŽtence un r™le dans lÕallocation des ressources et dans lÕexercice du pouvoir de conformation du territoire qui ressemble ˆ ce dÕun EtatÈ ;
3
Quant ˆ la distinction entre attribution de planification et attribution opŽratives, V. les Conclusions de lÕAvocat gŽnŽral La Pergola prŽsentŽes le 22 novembre 1995, Parlement/Conseil, C-271/94, ECLI : ECLI : EU : C : 1996:133, para. 10, pp. 1696-1698 ;
4
En ce sens V. A. PREDIERI,1997, op. cit., p. 323 ;
5
tiers et la coordination des Ç politiques menŽes au niveau national qui peuvent avoir un impact significatif sur la rŽalisation des objectifs È en mati•re de rŽseaux.
Dans cette section, nous examinerons en particulier le premier et le plus important genre dÕinstrument dÕaction, alors que nous prendrons en considŽration les autres types dÕinstruments par la suite. Nous analyserons prŽcisŽment le statut juridique des orientations et nous mettrons en Žvidence le parcours, parall•le ˆ celui soulignŽ en premi•re partie, vers la Ç communautarisation È de la compŽtence en mati•re de rŽseaux transeuropŽens.
1. Le conflit entre forme et substance des actes dÕorientations en mati•re de rŽseaux.
LÕart. 171 TFUE, qui fait rŽfŽrence ˆ la notion dÕÇ ensemble dÕorientations È, semble envisager une nouvelle typologie dÕactes atypiques au sens propre6. Le
nomen de lÕacte semble en outre dŽsigner une mesure dÕorientation.
La notion dÕorientation sÕinspire en fait ˆ celle des Ç schŽmas directeurs È7, plans de coordination de la planification infrastructurelle nationale promus par le Conseil Transports en 1989 ayant nature de simple Ç mŽthode de travail des ƒtats membres È8.
A. Le caract•re obligatoire des orientations et les effets dans les ordres juridiques nationaux.
LÕentrŽe en vigueur du TraitŽ de Lisbonne a contribuŽ ˆ faire la lumi•re sur ces questions qui constituent, sans doute, un des aspects les plus controversŽs au sein des normes de droit primaire en mati•re de rŽseaux transeuropŽens.
Par analogie au prŽcŽdent art. 156 TCE, lÕart. 172 TFUE prŽvoit en fait que les orientations soient adoptŽes ˆ travers le recours ˆ la procŽdure lŽgislative ordinaire. ConformŽment ˆ lÕart. 289 TFUE cela a pour effet de produire deux consŽquences particuli•rement importantes. Premi•rement, lÕacte qui rŽglemente ces orientations assume nŽcessairement une nature lŽgislative, indŽpendamment de son contenu
6
Dans ce sens, entre autres, A. PREDIERI, Gli orientamenti sulle reti transeuropee, ne Il
Diritto dellÕUnione europea, 1997, 2 (4) : 569-631, p. 571 ;
7
Ë ce propos, voir V. J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., pp. 100, 103 e 112 ; dÕautre part, le terme a ŽtŽ employŽ rŽcemment dans la Communication de la Commission, PrioritŽs en mati•re dÕinfrastructures ŽnergŽtiques pour 2020 et au-delˆ - SchŽma directeur pour un rŽseau ŽnergŽtique europŽen intŽgrŽ, COM (2010) 677 ;
8
propre ; et ensuite, cet acte est nŽcessairement typique et doit ainsi adopter la forme du r•glement, de la directive ou de la dŽcision9.
En lÕabsence dÕindication de la part du TraitŽ, le lŽgislateur a Žgalement choisi de recourir ˆ la forme juridique des r•glements10. Dans le cas des orientations en mati•re de transports et de tŽlŽcommunication, ce choix a ŽtŽ motivŽ par des exigences de portŽe gŽnŽrale11; alors que dans le cas des orientations en termes de rŽseaux ŽnergŽtiques, par lÕopportunitŽ de garantir lÕapplicabilitŽ directe ainsi que lÕimmŽdiate entrŽe en vigueur de lÕacte12.
En dŽpit de la nature des actes lŽgislatifs et du nomen iuris de R•glement, lÕart. 171 TFUE attribue nŽanmoins aux orientations, la fonction et le contenu de la direction et de la programmation 13 . La seule affirmation du caract•re programmatique dÕun acte nÕest pas suffisante toutefois, ˆ en faire ressortir faiblement sa portŽe contraignante14. Le caract•re obligatoire constitue en fait une
9
Au sens de lÕart. 289, paras. 1 et 3, TFUE Ç la procŽdure lŽgislative ordinaire consiste en lÕadoption dÕun r•glement, dÕune directive ou dÕune dŽcision conjointement par le Parlement europŽen et le Conseil, sur proposition de la Commission È et Ç les actes juridiques adoptŽs par procŽdure lŽgislative constituent des actes lŽgislatifs È ;
10
Comme prŽvu par lÕart. 296 TFUE Ç lorsque les traitŽs ne prŽvoient pas le type dÕacte ˆ adopter, les institutions le choisissent au cas par cas, dans le respect des procŽdures applicables et du principe de proportionnalitŽ È ;
11
Voir lÕExposŽ de motif de la Proposition de R•glement du Parlement europŽen et du Conseil, relatif aux orientations de lÕUnion pour le dŽveloppement du rŽseau transeuropŽen de transport, COM (2011) 650, para. 3.5, pp. 9-10 et lÕExposŽ de motif de la Proposition de R•glement du Parlement europŽen et du Conseil, concernant des orientations pour les rŽseaux transeuropŽens de tŽlŽcommunications et abrogeant la dŽcision n¡ 1336/97/CE, COM (2011) 658, COM (2013) 329, para. 3, p. 8 ;
12
Cf- lÕExposŽ de motif de la Proposition de R•glement du Parlement europŽen et du Conseil, relatif aux orientations de lÕUnion concernant des orientations pour les infrastructures ŽnergŽtiques transeuropŽennes et abrogeant la dŽcision n¡ 1364/2006/CE, COM (2011) 658, para. 3, p. 9 ;
13
Les r•glements limitent de facto son champ dÕapplication ˆ Ç pouvoir de direction È, comme soulignŽ par M. MARLETTA, Energia. Integrazione europea e cooperazione
internazionale ; Torino : Giappichelli, 2011, 402, pp. 84-85 ; selon A. PREDIERI, 1997, cit., pp. 595-596 e 598 ff les r•glements sur les orientations renoncent, par consŽquent, Ç non ˆ la force obligatoire, [mais] au plus haut degrŽ de force obligatoire dont elles pourraient disposer È ;
14
Le principal terme de comparaison des orientations, en ce sens, est sans doute constituŽ par les Ç programmes dÕaction ˆ caract•re gŽnŽral fixant les objectifs prioritaires ˆ atteindre È en mati•re environnementale et le Ç programme-cadre pluriannuel È en mati•re de recherche, rŽglementŽs aux arts. 182 e 192, para. 3 TFUE ; il sÕagit des actes ayant une fonction dÕorientation, adoptŽs selon la procŽdure lŽgislative ordinaire ; ˆ ce propos V. A. PREDIERI,1997,
cit., pp. 570 e 589 et P. MENGOZZI,Istituzioni di diritto comunitario e dellÕUnione europea,
caractŽristique intrins•que du R•glement, de concert ˆ la portŽe gŽnŽrale et ˆ lÕapplicabilitŽ directe15.
Plus particuli•rement, les orientations produisent deux sortes dÕeffets juridiques. Dans lÕordre juridique de lÕUnion, ceux-ci ont nature dÕactes Ç prŽsupposŽs È16. En premier lieu, les orientations dŽterminent les crit•res et les procŽdures de sŽlection des projets dÕintŽr•t commun et ils conf•rent ˆ la Commission la dŽlŽgation pour lÕadoption ou la modification, ˆ travers des actes dŽlŽguŽs de la liste de ces projets17. Enfin, lÕadoption des orientations constitue la seconde phase principale dÕune procŽdure complexe vouŽe au financement des projets dÕintŽr•t commun.
Au contraire, dans les ordres juridiques nationaux Ð sous rŽserve des dispositions qui introduisent une premi•re harmonisation des procŽdures nationales dÕautorisation des projets dÕintŽr•t commun18 Ð les effets juridiques produits par les orientations sont limitŽs ˆ lÕobligation de mettre en Ïuvre lÕobjectif planificateur poursuivit par lÕacte. Les limites matŽrielles au caract•re obligatoire de lÕacte affectent dans un second temps la portŽe gŽnŽrale de celui-ci. Les effets juridiques contraignants des orientations, ne sÕappliquent en fait quÕaux acteurs publics titulaires du pouvoir de planification et de gouvernance territoriale et plus prŽcisŽment, en vertu du principe dÕautonomie procŽdurale aux seuls ƒtats membres.
Les orientations sÕadressent de facto aux seuls ƒtats, et leurs effets juridiques sont substantiellement limitŽs ˆ une obligation de rŽsultat, confiant ainsi au pouvoir discrŽtionnaire de chaque ƒtat membre la dŽtermination des formes (les procŽdures
Milano : CEDAM, 2006, 504, pp. 172-173 ;
15 15
Comme prŽvu par lÕart. 288 TFUE, Ç Le r•glement a une portŽe gŽnŽrale. Il est obligatoire dans tous ses ŽlŽments et il est directement applicable dans tout ƒtat membre È ;
16
Ainsi A. PREDIERI,1997, cit., p. 571, 582 et 589-590 ;
17
En ce qui concerne les orientations en mati•re de rŽseaux energetiques, V. lÕart. 3, para. 4, R•glement (UE) N. 347/2013, prŽcitŽ ; sur cette base la Commission a adoptŽ le R•glement dŽlŽguŽ (UE) n ¡ 1391/2013 de la Commission du 14 octobre 2013 modifiant le r•glement (UE) n ¡ 347/2013 du Parlement europŽen et du Conseil concernant des orientations pour les infrastructures ŽnergŽtiques transeuropŽennes, en ce qui concerne la liste des projets dÕintŽr•t commun de lÕUnion, JO L 349 du 21.12.2013, p. 28 Ð 43 ; en matiere de rŽseaux transeuropŽens de transport, une dispostion (partiellement) analogue est prŽvue par lÕart. 49, paragraphes 4 et 6, R•glement (UE) N. 1315/2013, prŽcitŽ ;
18
de programmation et dÕautorisation des Ïuvres infrastructurelles) et de moyens (en particulier, ceux financiers) ˆ travers lesquels ils poursuivent ces objectifs19.
Ces mesures Ð analogiquement aux prŽcŽdentes dŽcisions20 Ð se confondent donc avec le mod•le juridique de la directive, tout en ayant formellement nature rŽglementaire. Il est de consŽquence nŽcessaire de vŽrifier quels sont les effets juridiques qui peuvent produire les r•glements sur les orientations dans les ordres juridiques nationaux, mais aussi, dÕŽvaluer de quels instruments dispos lÕUnion europŽenne afin de sanctionner la violation des obligations de planification rŽgies par les r•glements.
Quant aux normes programmatiques des r•glements, elles sont dŽpourvues de tout effet direct21. Bien que dans la formulation plus rŽcente ces normes puissent •tre considŽrŽes comme suffisamment prŽcises, celles-ci ne sont certainement pas dotŽes du caract•re de lÕinconditionnalitŽ.
19
Ë ce propos, il est emblŽmatique la formulation de lÕart. 7, para. 1, R•glement (UE) N. 347/2013, prŽcitŽ qui rŽcite : Ç LÕadoption de la liste de lÕUnion Žtablit [..] que ces projets sont nŽcessaires du point de vue de la politique ŽnergŽtique, sans prŽjudice de la localisation, de lÕacheminement ou de la technologie exacts du projet È ;
20
Ivi ; selon L.FUMAGALLI, 2014, op. cit., p. 1059, au contraire, les orientations Ç peuvent etre comparŽs ˆ une sorte de programme dÕaction ˆ long terme È ;
21
Cette affirmation bŽnŽficie dÕun soutien ŽclairŽ dans la littŽrature ; de fait, comme soulignŽ par J.-V.LOUIS, Les r•glements de la CommunautŽ Žconomique europŽenne ; Bruxelles : Presses Universitaires de Bruxelles, 1969, 517, p. 273, Ç lÕapplicabilitŽ directe dans tout ƒtat membre È nÕimplique as nŽcessairement lÕapplicabilitŽ immŽdiate [rectius, lÕeffet direct] de toutes les dispositions du r•glement. [..] LÕapplicabilitŽ Ð dans ce dernier sens Ð est une question de fait qui dŽpend du caract•re Ç complet, clair et prŽcis È de la norme, selon les termes de la Cour. Un r•glement nÕa pas toujours ces qualitŽs sans quÕon puisse cependant pour ce motif lui dŽnier la nature de r•glement È ; en ce sens V. J. A.WINTER, Direct applicability and direct effect. Two
distinct and differenc concepts in Community law, in Common Market Law Review, 1972, 9 (4) :
425-438, pp. 431, 435 et 436 et, rŽcemment, G. TESAURO,Diritto dellÕUnione europea ; Padova :
CEDAM, 2012, 960, p. 170 ; D.CHALMERS,G.DAVIES et G.MONTI (2014), European Union
Law ; Cambridge : Cambridge University Press, cap 7, para. 5 ; T.C.HARTLEY, The foundations
of European Union Law, Oxford : Oxford university press, p. 215, qui rappelle les Conclusions
de lÕavocat gŽnŽral Warner prŽsentŽes le 19 novembre 1974, Filippo Galli, 31-74, ECLI : ECLI : EU : C : 1974:126 ; analogiquement A.DASHWOOD ET AL., Wyatt and DashwoodÕs European
Union Law ; Oxford : Hart publishing, 2011, pp. 256-258, CRAIG,P. et G. DE BòRCA, Eu Law : Text, Cases, and Materials, Oxford : Oxford university press, 2011, 1320, p. 190 et B. DE WITTE,
Direct effect, primacy and the nature of the legal order, in P.CRAIG etG. DE BòRCA (a cura di),
The evolution of EU law ; Oxford : Oxford university press, 2011, 917, p. 335, qui font reference
ˆ lÕArr•t du 11 janvier 2001, Monte Arcosu, C-403/98, ECLI : EU : C : 2001:6, point 28 ; contra J.P.JACQUƒ, Droit institutionnel de lÕUnion europŽenne ; Paris : Dalloz, 2012, para. 971 ;
La mise en Ïuvre de ces normes se fonde en rŽalitŽ dÕune mani•re explicite et implicite sur le concours des ƒtats membres et celui dÕautres acteurs publics et privŽs. On pense par exemple ˆ la modalitŽ de financement des infrastructures ou bien, ˆ la reconnaissance de lÕexigence des procŽdures nationales dÕoctroi des autorisations nŽcessaires ˆ la rŽalisation des travaux. Ces mesures nationales ne se limitent pas dÕailleurs ˆ donner lÕapplication au r•glement22, mais prŽcisent et rendent obligatoires les normes ˆ contenu planificatoire23.
LÕabsence dÕeffet direct de ces derniers ne les privent cependant pas de la directe applicabilitŽ. De fait, cette caractŽristique dŽrive de iure du choix de lÕinstrument juridique, sur la base de lÕapproche formaliste qui caractŽrise lÕart. 288 TFUE. Aussi, lÕapplicabilitŽ directe ne dŽcoule pas moins du fait que le r•glement requiert des mesures dÕexŽcution24.
De plus, ce qui ressort de lÕapplicabilitŽ directe des r•glements sur les orientations, en liaison avec la primautŽ du droit de lÕUnion Ð et en dŽpit du fait que les personnes physiques ou morales ne puissent pas faire valoir les orientations par voie juridictionnelle Ð rŽside dans le fait que le juge national soit cependant obligŽ,
ex officio, dÕŽcarter le droit national incompatible avec le droit europŽen25. DÕautre
22
Dans ce cas, lÕacte nÕŽtant pas dŽpourvu dÕeffet direct ; V. lÕArr•t du 26 fŽvrier 2008, Commission/Allemagne, C-132/05, ECLI : EU : C : 2008:117, point 68 Ç Ë cet Žgard, il convient de rappeler que la facultŽ dont bŽnŽficient les justiciables dÕinvoquer les dispositions dÕun r•glement devant les juridictions nationales ne saurait dispenser les ƒtats membres dÕadopter les mesures nationales permettant dÕen assurer lÕapplication pleine et enti•re lorsque cela sÕav•re nŽcessaire È ;
23
En ce sens, de mani•re implicite, E. BERGAMINI, 2006, op. cit., pp. 663 et 668 et PREDIERI, 1997, op. cit., p. 615 ff ;
24
En effet, ˆ partir de lÕArr•t du 27 septembre 1979, Eridania, 230/78, ECLI : EU : C : 1979:216, point 34, la Cour a soutenu que Ç lÕapplicabilitŽ directe dÕun r•glement ne fait pas obstacle a ce que le texte m•me du r•glement habilite une institution communautaire ou un Žtat membre a prendre des mesures dÕapplication [qui] aura pour effet de permettre aux juridictions nationales de contr™ler la conformitŽ de ces mesures nationales avec le contenu du r•glement communautaire È ;
25
Il importe de relever quÕil convient de distinguer Ç exclusionary effect È et Ç substitution effect È du droit de lÕUnion ; V., sur ce point, S. PRECHAL, Direct Effect, Indirect Effect,
Supremacy and the Evolving Constitution of the European Union, in C.BARNARD (a cura di) ;
The Fundamentals of EU law Revisited : Assessing the Impact of the Constitutional Debate ;
Oxford : Oxford university press, 2007, 328, 35-69, pp. 42-43 et 47, P.MANIN, De lÕutilisation
des directives communautaires par les personnes physiques ou morales, in AJDA : LÕactualitŽ juridique. Droit administratif, 1994, 50 (4) : 259-269, passim et contra, L.-J.CONSTANTINESCO,
LÕapplicabilitŽ directe dans le droit de la CEE ; Bruxelles : Bruylant, 2006, 145, passim ; dÕune
part, le vide juridique produit par la non-application de la norme nationale, sans lÕeffet de substitution de la part de la norme de droit de lÕUnion dŽnuŽe dÕeffet direct, pourra •tre comblŽ par analogie, en faisant recours au principe dÕinterprŽtation conforme26.
Finalement, la violation des orientations de la part des ƒtats membres peut Žvidemment donner lieu ˆ un recours en manquement.
Le fait que lÕeffet de prŽemption couvre les seuls objectifs, prioritŽs et grandes lignes des actions dans le domaine des rŽseaux transeuropŽens fait en sorte que les ƒtats membres soient encore lŽgitimŽs ˆ exercer les compŽtences de planification territoriale. Le contraste entre les normes nationales et celles de lÕUnion est ainsi limitŽ ˆ lÕhypoth•se dÕun conflit explicite. Le m•me principe de coopŽration loyale, qui impose aux ƒtats membres de sÕabstenir Ç de toute mesure susceptible de mettre en pŽril la rŽalisation des objectifs de lÕUnion È 27, est fortement conditionnŽ par la spŽcificitŽ de la rŽpartition des compŽtences en mati•re de rŽseaux entre ƒtats membres et Union28.
part, lÕinvocabilitŽ de substitution dŽcoulerait des normes dotŽes dÕeffet direct ; dÕautre part, lÕinvocabilitŽ dÕexclusion ne nŽcessiterait de vŽrifier la formulation et la portŽe obligatoire de ces normes ; en ce sens, entre autres, les Conclusions de lÕavocat gŽnŽral LŽger prŽsentŽes le 11 janvier 2000, Linster, C-287/98, ECLI : EU : C : 2000:3, points 57-89, fondŽe sur Ç un Ç dŽcouplage È entre lÕeffet direct et lÕinvocabilitŽ È ; une telle prise de position se fonde sur une interprŽtation tr•s restrictive de lÕinstitution de lÕeffet direct (sur laquelle V. S. PRECHAL, Does
direct effect still matter ?, in Common Market Law Review, 2000, 37 : 1047-1069, passim et P.
PESCATORE, The doctrine of "direct effect" : an infant disease of Community law, in European
Law Review, 1983, 8 (3) : 155-177, passim), qui nÕest cependant pas enti•rement convaincant (V.
lÕanalyse de B. DE WITTE, 2011, op. cit., pp. 331-333) ; dans le cas dÕesp•ce, il suffit de noter que lÕinvocabilitŽ du droit de lÕUnion dŽpourvu dÕeffet direct demeure des caractŽristiques juridiques qui sont propres au r•glement en vertu de lÕart. 288 TFUE et, en particulier, de lÕapplicabilitŽ directe dans les ordres juridiques nationaux ;
26
Sur ce phŽnom•ne V. S. PRECHAL, 2007, op. cit., p. 43, qui fait rŽfŽrence ˆ lÕArr•t 5 octobre 2004, Pfeiffer, Affaires jointes C-397/01 a C-403/01, ECLI : EU : C : 2004:584, point 118, qui rŽcite : Ç le principe dÕinterprŽtation conforme requiert donc que la juridiction de renvoi fasse tout ce qui rel•ve de sa compŽtence, en prenant en considŽration lÕensemble des r•gles du
droit national È ;
27
Ex art. 4, para. 3, point 3 TUE ;
28
Ë cet ŽgardE.BERGAMINI, 2006, op. cit., p. 666 a mis en Žvidence le fait que dans le cas dÕesp•ce la violation du principe de coopŽration loyale ne peut pas donner lieu ˆ un recours en manquement, par voie dÕexception ; quant au cas general V. V. J.P.JACQUƒ, Droit institutionnel
de lÕUnion europŽenne ; Paris : Dalloz, 2012, para. 1111 ; sur les relations entre principe de
Enfin, comme le signalaient certains auteurs29, le dŽfaut dÕexŽcution des orientations nÕa jamais conduit ˆ lÕengagement dÕune procŽdure en manquement. Au contraire, le non-respect des dŽlais prŽvus pour la rŽalisation des projets infrastructuraux a toujours conduit ˆ une rŽvision des orientations, si bien que les plus rŽcents r•glements ont prŽvu une procŽdure consultative dans le cas de retard significatif dans le dŽmarrage ou lÕach•vement des travaux, alternative au recours en manquement30.
B. Les limites ultŽrieures au caract•re contraignant des orientations dŽrivant de lÕintervention des ƒtats membres.
Les limites formelles au caract•re obligatoire des orientations dŽrivant du contenu de ces dispositions sÕajoutent ˆ celles substantielles dŽrivant de la procŽdure dÕadoption et de mise en Ïuvre de ces actes.
Le TraitŽ attribue un fort pouvoir dÕintervention aux ƒtats membres, dans la