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Introduction au droit suisse de la sécurité sociale
GREBER, Pierre-Yves, KAHIL-WOLFF, Bettina
GREBER, Pierre-Yves, KAHIL-WOLFF, Bettina. Introduction au droit suisse de la sécurité sociale. 2e éd. Genève : Université de Genève/Faculté de droit, 2003, 273 p.
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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:43853
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AVANT-PROPOS
Cet ouvrage a été conçu essentiellement comme un support d’enseignement pour les étudiants des Universités de Genève, Lausanne et Fribourg. Ainsi nous avons essayé d’aller à l’essentiel, de sorte que les références jurisprudentielles et doctrinales sont par- fois limitées.
De par sa généralité, ce document est susceptible d’intéresser d’autres lecteurs. Il contient des éléments de théorie générale, une approche globale de la sécurité sociale en Suisse, un bref aperçu du système de santé, l’assurance-maladie (LAMal), l’assurance- accidents (LAA), l’architecture relative aux pensions, l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (AVS/AI), la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), des éléments de droit international et européen intéressant directement la Suisse.
Il prend en compte le droit en vigueur. Dès lors il ne mentionne que très brièvement la 11e révision AVS et la 1ère révision LPP, dont l’entrée en vigueur n’est pas prévue pour 2003-2004. Ne sont pas inclus dans ce document l’assurance-chômage, les allocations familiales, l’assurance militaire ainsi que le régime APG.
La présente version constitue la 2e édition, mise à jour, du CGSS Hors Série N° 2 (1998) (paru sous le titre : « Cours d’introduction au droit suisse de la sécurité sociale »). L’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), ainsi que la 4e révision de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) sont prises en compte.
Les auteurs expriment leur reconnaissance à Madame Renée Pisteur, chargée de la réalisation technique de l’ouvrage.
Décembre 2003
Bettina KAHIL-WOLFF Pierre-Yves GREBER
SOMMAIRE
N°
PREMIÈRE PARTIE ÉLÉMENTS DE THÉORIE GÉNÉRALE :
La notion de sécurité sociale, défis et stratégies ... 1
DEUXIÈME PARTIE L’APPROCHE GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN SUISSE ... 63
TROISIÈME PARTIE LE SYSTÈME DE SANTÉ ... 145
QUATRIÈME PARTIE L’ASSURANCE-MALADIE ... 171
CINQUIÈME PARTIE L’ASSURANCE-ACCIDENTS ... 257
SIXIÈME PARTIE L’ARCHITECTURE RELATIVE AUX PENSIONS ... 330
SEPTIÈME PARTIE LE RÉGIME DE BASE DE PENSIONS : L’assurance-vieillesse, survivants et invalidité ... 358
HUITIÈME PARTIE LES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES DE PENSIONS : La prévoyance professionnelle obligatoire et surobligatoire ... 534
NEUVIÈME PARTIE ÉLÉMENTS DE DROIT INTERNATIONAL ET EUROPÉEN ... 616 ANNEXES A. Extraits de la Constitution fédérale
B. Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales C. Convention de sécurité sociale entre la
Confédération Suisse et le Canada
D. Accord sur la libre circulation des personnes E. Règlement (CEE) N° 1408/71
F. Rentes AVS/AI
PREMIÈRE PARTIE ÉLÉMENTS DE THÉORIE GÉNÉRALE :
La notion de sécurité sociale, défis et stratégies ... 1
DEUXIÈME PARTIE L’APPROCHE GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN SUISSE ... 63
TROISIÈME PARTIE LE SYSTÈME DE SANTÉ ... 145
QUATRIÈME PARTIE L’ASSURANCE-MALADIE ... 171
CINQUIÈME PARTIE L’ASSURANCE-ACCIDENTS ... 257
SIXIÈME PARTIE L’ARCHITECTURE RELATIVE AUX PENSIONS ... 330
SEPTIÈME PARTIE LE RÉGIME DE BASE DE PENSIONS : L’assurance-vieillesse, survivants et invalidité ... 358
HUITIÈME PARTIE LES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES DE PENSIONS : La prévoyance professionnelle obligatoire et surobligatoire ... 534
NEUVIÈME PARTIE ÉLÉMENTS DE DROIT INTERNATIONAL ET EUROPÉEN ... 616 ANNEXES A. Extraits de la Constitution fédérale
B. Loi fédéral sur la partie générale du droit des assurances sociales C. Convention de sécurité sociale entre la
Confédération Suisse et le Canada
D. Accord sur la libre circulation des personnes E. Règlement (CEE) N° 1408/71
F. Rentes AVS/AI
PREMIÈRE PARTIE
ÉLÉMENTS DE THÉORIE GÉNÉRALE :
LES BESOINS DE PROTECTION, LA NOTION DE SÉCURITÉ SOCIALE, LES DÉFIS, LES STRATÉGIES
N°
1. Les besoins de protection ... 1
1.1 Les soins de santé... 2
1.2 Le revenu social de remplacement et les ressources de base ... 4
1.3 L’insertion et la réinsertion ... 8
2. L’évolution historique ... 11
2.1 Les modes anciens de protection et l’assurance privée ... 11
2.2 L’émergence de l’assurance sociale ... 20
2.3 L’émergence de la sécurité sociale ... 23
3. Les notions ... 33
3.1 Assurance sociale et assistance sociale ... 33
3.2 La sécurité sociale ... 35
3.2.1 Approche de la sécurité sociale... 35
3.2.2. Proposition d’une définition de la sécurité sociale ... 40
3.2.3 Les qualités de la sécurité sociale ... 42
3.2.4 Qu’attend-on aujourd’hui de la sécurité sociale ? ... 44
3.2.5 Peut-on approcher ce domaine complexe avec une méthode simple ? ... 48
4. Les défis auxquels la sécurité sociale est confrontée ... 51
5. Les stratégies internationales ... 52
1. Les besoins de protection
ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements. AISS. Genève 1995.
BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : Introduction à la sécurité sociale. 3e éd. BIT. Genève 1986.
BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : La sécurité sociale à l’ho- rizon 2000. BIT. Genève 1984.
DUPEYROUX, Jean-Jacques/BORGETTO, Michel/LAFORE, Robert/
RUELLAN, Rolande : Droit de la sécurité sociale. 14e édition. Dalloz.
Paris 2001.
DURAND, Paul : La politique contemporaine de sécurité sociale. Dal- loz. Paris 1953.
EUZÉBY, Alain : Sécurité sociale : une solidarité indispensable. Revue internationale de sécurité sociale, 3/1997, pp. 3 sv.
La sécurité sociale en Europe à l’aube du XXIe siècle. Helbing & Lich- tenhahn. Basel/ Frankfurt am Main 1996.
1. L’existence comporte un certain nombre de risques ainsi que des faits positifs, qui ont en commun de générer des besoins de protection. Ainsi, chaque être humain peut être atteint dans sa santé, physique ou psychique, de manière plus ou moins mar- quée, pour une période plus ou moins longue. A la suite d’une atteinte à la santé ou de la perte d’un emploi, chacun est susceptible d’avoir besoin d’un revenu de remplace- ment à court ou à long terme. La maternité, le décès du soutien de famille, le divorce, la retraite entraînent la nécessité d’une telle protection. Certaines personnes ont besoin de conseils, de services, de mesures de réinsertion ou d’accompagnement. Ce sont des données de l’existence. Elles posent des questions fondamentales : est-ce l’affaire des individus et des familles, faut-il qu’une société adopte et applique des mesures de soli- darité ? Quelle part de la richesse nationale un Etat peut-il, devrait-il, consacrer à la pro- tection sociale ?
1.1 Les soins de santé
2. Il peut être utile de rappeler quelques évidences :
– chaque être humain peut être atteint dans sa santé, physique ou psychique, de manière plus ou moins marquée, pour une période plus ou moins longue. Certes, la prévention des maladies et des accidents, la protection des lieux de travail et du milieu de vie font reculer les risques. Ceux-ci ne disparaissent pas cependant.
Et certaines avancées (p. ex. à l’égard de maladies infectieuses) sont contreba-
lancées par des risques nouveaux (SIDA) ou dont l’importance croît avec le vieillissement de la population (cancers, maladies dégénératives, dépendance du grand âge);
– la médecine est devenue très performante, au moins dans les pays économique- ment développés, elle a utilement bénéficié des progrès de la biologie, de la chi- mie, de l’informatique, mais cette médecine développée est devenue coûteuse;
– un droit à la santé a émergé : « Même réduite à sa dimension raisonnable, qui impose à l’Etat une obligation de moyen non plus seulement au regard de l’hy- giène du milieu, mais aussi en vue d’assurer à tous l’égale faculté de recourir aux moyens préventifs et thérapeutiques de la médecine, l’affirmation du droit à la santé a achevé de situer l’organisation des soins médicaux dans la sphère de la politique sociale assumée par la puissance publique ».1
3. Le besoin de soins de santé peut être considéré comme une constante. Il nous amène à une alternative :
– l’accès aux soins de santé représente-t-il une question individuelle (ou fami- liale) ? Il s’agit alors d’acquérir un bien si et dans la mesure où l’on bénéficie des moyens financiers nécessaires. Si ces moyens sont disponibles, il est pos- sible de s’acheter une protection, en concluant un contrat avec un assureur. Ce- lui-ci, œuvrant selon une perspective commerciale, cherchera les « bons risques »2, pratiquera ainsi la sélection et fixera les primes en fonction du risque assuré. Sous réserve des régimes Medicare et Medicaid, c’est la voie suivie par les Etats-Unis ;
– ou, au contraire, l’accès aux soins de santé est-il considéré comme une ques- tion sociale ? Il s’agit alors de le garantir en fonction du besoin de protection, indépendamment de la capacité financière de l’intéressé (ou de son inexistence).
Des mécanismes collectifs, fondés sur une solidarité, doivent alors être institués.
C’est la voie indiquée par le droit international, de la Recommandation OIT N° 69 concernant les soins médicaux (1944) à la Convention OIT N° 130 et à la Recommandation OIT N° 134 concernant les soins médicaux et les indemnités de maladie (1969), en passant bien sûr par la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de sécurité sociale (1952). C’est la voie suivie entre autres en Europe.
1 Guy PERRIN : Le droit à la santé et l’évolution des régimes de soins médicaux. In : ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : Assurance-ma- ladie et politique de santé. Documentation de sécurité sociale, série européenne, N° 2.
AISS. Genève 1979, pp. 29 sv. (p. 32).
2 Représente un « bon risque » pour un assureur une personne jeune, en bonne santé et qui a une situation financière lui permettant de payer régulièrement les primes.
1.2 Le revenu social de remplacement et les ressources de base
4. A nouveau, il peut être utile de rappeler quelques réalités bien connues :
– chacun peut tomber malade, être accidenté, perdre son emploi et se retrouver au chômage et nécessiter ainsi un revenu de remplacement succédant à un salaire ou à un gain d’indépendant;
– la maternité et la charge d’enfants peuvent entraîner un tel besoin;
– la retraite, le décès du soutien de famille, le divorce, l’invalidité entraînent aussi la nécessité d’un revenu de remplacement;
– pour des raisons démographiques, sociales et économiques, l’actualité met en évidence les situations de dépendance (essentiellement liée au grand âge), de précarité et d’exclusion, qui nécessitent des appuis financiers et en services.
5. Ces situations évoluent dans un contexte fragilisé, tant sur le plan social (aug- mentation des divorces, des familles monoparentales, régression des mariages, p. ex.), qu’économique (chômage important et partiellement de longue durée, précarisation des emplois, globalisation), marqué par l’évolution démographique (moins de jeunes, allon- gement de la vie).
6. Il y a aussi présence d’une alternative :
– la garantie d’un revenu, à court ou à long terme, plus ou moins développée, re- lève-t-elle de la responsabilité individuelle et familiale ? L’individu est alors censé assumer les risques de l’existence par l’épargne, par l’assurance privée.
Un filet minimal peut être mis en place par les autorités, parce que, comme le re- lève si justement le préambule de la Constitution de l’OIT, l’injustice, la misère et les privations mettent en danger la paix sociale;
– ou, au contraire – et dans des limites à définir – la garantie de revenu est considérée comme une question sociale, impliquant certaines mesures, une so- lidarité, une véritable politique sociale.
7. Dans la lignée ouverte par les assurances sociales et par l’assistance publique, le droit international de la sécurité sociale, nombre de législations nationales, ont op- té pour le second terme de l’alternative. Comme pour la question de l’accès aux soins de santé, il s’agit d’un choix de société, de civilisation.
1.3 L’insertion et la réinsertion
8. Un simple rappel peut encore s’avérer utile :
– certaines personnes commencent leur parcours terrestre de manière difficile, frappées dès leur naissance ou leur jeune âge par la maladie, physique ou psychi- que ;
– d’autres sont écartées de leur « cheminement normal » par des atteintes à la san- té, par d’autres chocs (tel un divorce, la mort d’un proche), par un licenciement, par l’obsolescence de leurs connaissances professionnelles ;
– d’autres vivent des situations d’exclusion dont les causes peuvent être multiples;
– d’autres enfin, à un moment donné de leur vie, souhaitent changer d’orientation commencer peut-être de nouvelles études, s’engager dans un nouveau projet (so- cial, humanitaire, culturel, artisanal, artistique, etc.).
9. Les situations vont du subi au choisi. Elles entraînent plus qu’un besoin de res- sources : des conseils, des services, un accompagnement pour les dernières années de vie pendant lesquelles la capacité d’indépendance faiblit. L’accélération des mutations, notamment économiques et technologiques, exerce certainement une pression dans ce domaine.
10. Ici, plutôt qu’une alternative, la combinaison d’efforts privés et publics paraît aller de soi. L’intégration dans une société, avec respect de la liberté individuelle, est l’affaire de chacun, des familles, des rapports de voisinage et professionnels, des mou- vements associatifs, religieux, idéaux. Une combinaison de droits et de devoirs. L’expé- rience montre que cette intégration ne va pas de soi. Les politiques sociales, les sys- tèmes de sécurité sociale sont ainsi appelés à apporter leur contribution, mettant en œuvre des flux financiers comme des services. Le droit international de la sécurité so- ciale met l’accent sur l’insertion des personnes handicapées et de ceux qui sont à la re- cherche d’un emploi. A l’époque actuelle, les législateurs nationaux mettent davantage l’accent sur les mesures d’insertion et de réinsertion.
2. L’évolution historique
2.1 Les modes anciens de protection et l’assurance privée
11. De tout temps, les individus ont cherché à se protéger à l’égard des risques de la vie. La famille, en tant que cellule de base, a le plus souvent assumé cette tâche, selon ses possibilités.
12. Parmi les modes de protection, qui ont précédé la sécurité sociale, il convient de citer :
– l’épargne – la charité
– la responsabilité de l’employeur – la mutualité
– l’assurance privée
– l’assistance (ou aide) sociale – l’assurance sociale.
13. L’épargne consiste dans le fait, pour un individu, une famille ou une autre enti- té, de garder en réserve une partie de ses ressources. Elle traduit un souci, une volonté de faire face aux risques de la vie ; elle est l’expression d’un sens de la responsabilité individuelle. Ces qualités entraînent, dans certains cas, un soutien de la part des autori- tés3. Elle présente aussi des défauts : elle est peu ou pas accessible aux catégories de population les plus défavorisées ; il est très difficile de faire face de cette manière à des risques tels la maladie ou le chômage de longue durée, la dépendance liée au grand âge.
Ainsi, l’épargne peut jouer un rôle de complément à des mesures plus substantielles de protection.
3 Tel est le cas, en Suisse, de l’encouragement de la prévoyance individuelle vieillesse, survivants et invalidité (voir la sixième partie).
DUPEYROUX, Jean-Jacques/BORGETTO, Michel/LAFORE, Robert/
RUELLAN, Rolande : Droit de la sécurité sociale. 14e éd. Dalloz. Paris 2001, pp. 14 sv.
PERRIN, Guy : L’assurance sociale ses particularités son rôle dans le passé, le présent et l’avenir. In : Beiträge zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialversicherung. Duncker & Humblot. Berlin 1983.
PERRIN, Guy : Le plan Beveridge : les grands principes. Revue interna- tionale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 45 ss.
14. La charité peut être décrite comme une épargne mise à la disposition des per- sonnes dans le besoin. Elle a joué un grand rôle historique. Elle est l’expression d’une solidarité à l’égard des démunis. Mais elle a pour défauts une absence de garantie quant à la protection (le généreux donateur peut se lasser ou se ruiner) et l’assisté vit une si- tuation de dépendance.
15. La responsabilité de l’employeur est historiquement liée au risque des acci- dents du travail : « ( … ) la victime pouvait tenter de mettre en jeu la responsabilité ci- vile de l’auteur de l’accident en application des principes traditionnels du droit de la res- ponsabilité ; mais ces principes traditionnels, qui supposent établie la preuve de la faute d’autrui, ne sont d’aucun secours dans trois cas : lorsque l’auteur fautif du préjudice est insolvable ; lorsque la cause de l’accident est inconnue ; lorsque l’accident résulte d’une faute de la victime elle-même ».4 L’évolution législative a ainsi mené à une responsabi- lité sans faute de l’employeur : celui-ci répond des risques survenus dans son entreprise.
Même avec cette amélioration, les inconvénients de cette solution sont clairs : le travail- leur doit formuler une prétention à l’égard de son employeur (risque de détérioration des relations de travail, voire de licenciement) ; l’employeur n’est pas un assureur (il n’a pas planifié les risques ; il peut être exposé à des situations financières difficiles, voire à la faillite). D’où le remplacement de cette solution par l’assurance-accidents.5
16. Autre est la question des tâches incombant aux employeurs dans les systèmes de sécurité sociale : ceux-ci jouent un rôle important à l’égard de la protection de leurs sa- lariés, s’affiliant à une caisse, annonçant lesdits travailleurs, payant des cotisations, sup- portant des contrôles, éventuellement versant certaines prestations.6
17. La mutualité est une solution mise sur pied notamment par les travailleurs déci- dés de faire face ensemble aux risques de la vie. D’où la création de caisses mutuelles, sans but lucratif, encaissant des cotisations et versant des prestations. C’est une forme remarquée de solidarité ; historiquement, elle n’a parfois pas pu remplir pleinement sa mission en raison de ressources financières insuffisantes par rapport aux demandes de
4 DUPEYROUX/BORGETTO/LAFORE/RUELLAN : Droit de la sécurité sociale, p. 20.
5 La première assurance-accidents sociale a été introduite en Allemagne (loi du 6 juillet 1884, en vigueur depuis le 1er octobre 1885). Voir ci-dessous les N° 20 sv. Cette légis- lation a exercé une influence importante sur la Suisse, où une loi sur l’assurance-ma- ladie et accidents (LAMA), du 13 juin 1911, a remplacé la responsabilité civile de l’en- trepreneur. Cf. p. ex. Alfred MAURER : Suisse. In : Un siècle de sécurité sociale 1881- 1981. L’évolution en Allemagne, France, Grande-Bretagne, Autriche et Suisse. Edité par P.-A. Köhler/H. Zacher/P.J. Hesse. Max-Planck-Institut für ausländisches und inter- nationales Sozialrecht, München/CRHES, Université de Nantes, 1982, pp. 525 sv. (p.
557 sv.)
6 En Suisse, les employeurs jouent un tel rôle à l’égard de plusieurs régimes de sécurité sociale, notamment l’assurance-accidents, l’assurance-vieillesse, survivants et invalidi- té, la prévoyance professionnelle.
prestations. Selon les Etats, les caisses mutuelles peuvent gérer des régimes de sécurité sociale ou compléter ces derniers.
18. L’assurance privée met en présence deux partenaires : les personnes exposées à un risque et un assureur. Les premières transfèrent le risque au second et paient des primes. Le second prend en charge ces risques et verse des prestations. Cette relation con-tractuelle se réfère habituellement à des conditions générales d’assurance établies par l’assureur. Il s’agit d’un mode de protection très développé sur le plan technique et présentant des garanties sérieuses de sécurité. Mais les assureurs privés poursuivent – c’est normal pour des entreprises – une politique commerciale, ils recherchent des pro- fits. Cela signifie concrètement qu’ils préfèrent assurer les « bons risques »7 : ils peu- vent re-fuser les « mauvais risques » ou accepter de les assurer, mais en tenant compte de cette caractéristique dans la fixation du montant des primes. Cette manière de procé- der est absolument normale dans l’économie privée ; elle peut être catastrophique sur le plan social (cf. p. ex. invalidité de naissance, maladie chronique, affiliation maladie à un âge avancé, insuffisance de revenus). Dès lors, l’assurance privée – qui a beaucoup ap- porté techniquement à l’assurance sociale8 – peut jouer un rôle utile dans les protections complémentaires.9,10
19. Autre est la situation d’une compagnie d’assurance admise à gérer un régime de sécurité sociale : elle doit alors observer une législation de droit public ; elle n’est pas autorisée à pratiquer une sélection quant aux risques ni à moduler les cotisations (primes) en fonction du risque ; la protection à garantir est celle prévue par la loi.11 2.2 L’émergence de l’assurance sociale
20. L’émergence de l’assurance sociale remonte à la fin du XIXe siècle, dans le ca- dre du deuxième Empire allemand. Le contexte est celui de l’industrialisation, de l’ac- croissement d’un prolétariat urbain misérable et de l’évolution des idées sociales. L’Em- pereur Wilhelm I et le Chancelier impérial Otto von Bismarck recourent tant à la répres- sion qu’à la réforme sociale dans la lutte qu’ils mènent contre les socialistes. L’Empe- reur adresse, le 27 novembre 1881, un message au Reichstag, demeuré célèbre et son Chancelier pilote la réforme, qui est effectivement acceptée par le Reichstag en 1883 (loi sur l’assurance-maladie), 1884 (loi sur l’assurance-accidents) et 1887 (loi sur l’assu- rance-invalidité et vieillesse). Ainsi naissent les premières législations d’assurance so- ciale dans le monde.
7 Voir ci-dessus la note 2.
8 Voir ci-dessous les N° 33-34.
9 Complémentaires aux protections publiques.
10 Tel est p. ex. le cas, en Suisse, en assurance-maladie (soins) et en assurance-accidents.
11 Cette situation se présente en Suisse, où une partie de l’assurance-accidents sociale est gérée par des assureurs privés (voir la cinquième partie).
21. Les caractéristiques de cette nouvelle forme de protection sociale sont les suivantes :
– la reprise de la technique de l’assurance privée, mais avec une finalité sociale ; – l’affiliation est obligatoire de par la loi (pas de sélection selon le risque). Elle
vise au départ les salariés les plus défavorisés ; – les risques sont définis par la législation ;
– la gestion est confiée à des caisses indépendantes de l’Etat (tout en étant sous sa surveillance) ;
– le financement est bipartite (employeurs/travailleurs) pour l’assurance-maladie, tripartite (employeurs/travailleurs/Etat) pour l’assurance-invalidité et vieillesse et à la charge des employeurs pour l’assurance-accidents. Les cotisations ne sont pas fixées en fonction du risque, mais elles sont proportionnelles au salaire (pas de distinction entre les « bons » et les « mauvais » risques).
22. Ce modèle a connu un retentissement mondial ; il a influencé l’Organisation internationale du Travail (OIT) et beaucoup de législateurs nationaux (y compris en Suisse). Sa pertinence demeure : dès lors, la sécurité sociale n’a pas remplacé l’assu- rance sociale, mais elle a intégré celle-ci dans un ensemble de protection plus vaste12. 2.3 L’émergence de la sécurité sociale
23. L’émergence de la sécurité sociale se situe au milieu du XXe siècle. Deux évé- nements majeurs doivent être brièvement évoqués à cet égard.
24. Il s’agit tout d’abord de la publication du Plan Beveridge, en 1942, au Royau- me-Uni. Le contexte est donc celui de la Seconde guerre mondiale : comment concevoir une protection sociale qui réponde aux besoins et qui puisse accompagner la reconstruc- tion ? La commission présidée par William Beveridge a analysé et critiqué les institu- tions existantes, avant de proposer une vision globale de la protection.
12 Jacques BERRA : La structure des systèmes de sécurité sociale. Etude de droit comparé.
IRAL. Lausanne 2000, pp. 132 sv. – Anne-Françoise CAMMILLERI : La protection so- ciale en Europe. Etude de droit public comparé. GLN Joly éditions. Paris 1993. – Eber- hard EICHENHOFER : Sozialrecht. 4. Auflage. Mohr Siebeck. Tübingen 2003, pp. 17 sv. – Detlev ZÖLLNER : République fédérale d’Allemagne. In : Un siècle de sécurité sociale, cité à la note 5, pp. 7 sv. (pp. 39 sv.)
25. Le Plan Beveridge a comme premier but l’élimination de la pauvreté. Il propose un triptyque composé d’un service national de santé, d’une assurance sociale natio- nale et d’une politique de plein emploi. Le service national de santé doit protéger l’en- semble de la population, avec un financement fiscal, en matière de prévention, de trai- tement des maladies et de réadaptation. La protection inclut les soins ambulatoires et à l’hôpital, donnés par des médecins généralistes comme spécialistes. Le Plan est consa- cré essentiellement à la partie centrale du triptyque, celle de l’assurance sociale.
26. Les caractéristiques en sont les suivantes :
– application du principe de l’universalité : le plan vise la protection de l’en- semble de la population à l’égard de l’ensemble des éventualités (risques) ; – uniformité : le montant des prestations ne dépend pas des revenus des personnes
protégées (seulement des personnes à charge), celui des cotisations non plus (le projet délimite quelques catégories : salariés, pensionnés, p. ex.) ;
– unité : la protection fait l’objet d’un grand système d’assurance sociale nationa- le, sous la forme d’un service public (lequel comprend des bureaux régionaux et locaux) ;
– intégration : plusieurs modes de protection sont associés – assurance sociale, service public, assistance sociale – au service d’une vision globale.
27. Le Plan Beveridge a lui aussi connu un retentissement mondial13 ; il a égale- ment influencé l’OIT et les législateurs nationaux. Ce sont incontestablement les prin- cipes d’universalité et d’intégration qui ont eu et qui ont toujours le plus d’impact.
28. Le deuxième événement est l’adoption de trois instruments par l’Organisation internationale du Travail (OIT), qui dessinent les contours et donnent un contenu à la sécurité sociale. Il s’agit de :
– la Recommandation OIT N° 67 concernant la garantie des moyens d’existence (1944),
– la Recommandation OIT N° 69 concernant les soins médicaux (1944),
13 Voir ci-dessus le N° 22. Brian ABEL-SMITH : Le rapport Beveridge : ses origines et ses conséquences. Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 5 sv. – Peter BALDWIN : Beveridge dans la longue durée. Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 61 sv. – William BEVERIDGE : Social Insurance and Allied Services.
His Majesty’s Stationery Office. London 1942 (American edition : The Mac Millan Company. New York 1942). – Guy PERRIN : Pour le quarantième anniversaire du Plan Beveridge. Journal des tribunaux du travail 1983, N° 259, pp. 89 sv. (même article re- pris dans la Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 45 sv.).
– la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale (1952)14.
29. Ces textes contiennent des normes sur le champ d’application personnel (qui doit être protégé ?), le champ d’application matériel (dans quelles situations – appelées éventualités – le système doit-il intervenir ?), les prestations (lesquelles prévoir, à quel niveau ?), la responsabilité générale de l’Etat à l’égard du système. Ils ont guidé les Etats lors de la mise sur pied des systèmes de sécurité sociale puis – au moyen d’au- tres instruments plus exigeants – lors de leur développement.
30. L’œuvre de l’OIT est soutenue de manière significative par l’Organisation des Nations Unies, laquelle a reconnu le droit de chaque être humain à la sécurité so- ciale, sans discriminations (Déclaration des droits de l’homme, 1948 ; Pacte interna- tional relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1966, Conventions interna- tionales interdisant les discriminations raciales, 1965 et à l’égard des femmes, 1979).
31. En ce début de XXIe siècle, la réalité demeure cependant très en deçà de ces plans et instruments : d’après le BIT, un être humain sur deux est totalement privé de protection sociale !15
32. Trois éléments relatifs à la terminologie, à l’intérêt du droit comparé et aux sources peuvent être brièvement mentionnés :
a) Terminologie : Il n’existe pas de terminologie unifiée, sur le plan international comme sur un plan régional tel que l’européen. Dès lors, chaque système est dé- fini par un législateur national. Il n’est guère possible de tirer des conclusions à partir des termes employés : ce n’est pas parce qu’un pays n’emploie pas formel- lement la dénomination de sécurité sociale qu’il ignore ce concept. Cela n’est guère étonnant : les systèmes de sécurité sociale sont marqués par leur histoire, par les institutions d’un pays, par les acteurs sociaux.16
14 Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale. Tome V de La sé- curité sociale. Son histoire à travers les textes. Association pour l’étude de l’histoire de la sécurité sociale. Paris 1993, pp. 228 sv., 500 sv. La Suisse a partiellement ratifié la Convention OIT N° 102.
15 Sécurité sociale : Questions, défis et perspectives. Rapport VI à la Conférence interna- tionale du Travail (89e session-2001). In : BUREAU INTERNATIONAL DU TRA- VAIL : Sécurité sociale : un nouveau consensus. BIT : Genève 2002, p. 37.
16 Hans ZACHER : Ziele der Alterssicherung und Formen ihrer Verwirklichung. In : Al- terssicherung im Rechtsvergleich (H. Zacher éd.) Nomos. Baden-Baden 1991, pp. 25 sv., 95. – Hans-Joachim REINHARD (éd.) : Demographischer Wandel und Alterssiche- rung. Nomos. Baden-Baden 200l.
b) Intérêt du droit comparé : Dans chaque pays, des besoins de protection ana- logues sont présents (accès aux soins de santé, garanties de revenus de rempla- cement à court et à long terme, services sociaux), des choix de valeurs s’imposent (quelle part accorder à la solidarité ?), l’économie et la démographie fournissent ressources et contraintes, des débats politiques portent sur la place du social. La compréhension de son propre système, comme son application et son développe-ment, sont ainsi enrichies par une approche de droit comparé. Par exemple, l’Union européenne organise des échanges réguliers d’informations sur la protection sociale des Etats membres; les pays en transition, avant de procéder à des réformes, ont étudié les systèmes notamment d’Europe occidentale, non pas pour les copier, mais pour tirer parti de leurs expériences.17
c) Sources : L’accès aux sources de droit relatives à la sécurité sociale d’un Etat est plus ou moins aisé selon s’il existe ou non une codification des règles légales.
Des législateurs nationaux se sont attelés à rassembler dans un code des régle- mentations éparpillées. C’est le cas de la France18 et de l’Allemagne19, qui dispo- sent de véritables codes de la sécurité sociale, adoptés dans le but notamment de systématiser et de rationaliser une matière devenue trop complexe.
3. Les notions
3.1 Assurance sociale et assistance sociale
33. L’assistance ou aide sociale et l’assurance sociale sont deux modes collectifs publics de protection particulièrement importants. Ils sont intégrés, au moins sur le plan théorique (doctrine contemporaine), à la sécurité sociale.20
34. Afin de mettre en évidence leurs caractéristiques respectives, les deux modes sont présentés sous forme d’un tableau comparatif :
17 Voir les études de Ottó CZÚCZ, Karel PINC, Vera ŠTANGOVÁ, Vladimir RYS et Petr TRÖSTER publiées dans les Cahiers genevois et romands de sécurité sociale depuis 1995 (cf. liste à la fin du volume).
18 Code de la sécurité sociale.
19 Sozialgesetzbuch (comprenant dix livres).
20 En ce qui concerne la terminologie « sécurité sociale/assistance sociale », employée en droit communautaire, voir la neuvième partie.
Assurances sociales Aide sociale ______________________________________________________________________
1. Conception générale
2. Champ d’application personnel
3. Champ d’application matériel
4. Prestations
• Régimes de protection destinés en principe aux salariés; droits fondés sur le paiement de cotisations.
• Régime de protection public visant à combattre la misère ou la pauvreté.
• A l’origine, couverture des salariés les plus défavorisés de l’industrie.
• Evolution : autres catégories de sa- lariés; ensemble des salariés; indé- pendants.
• Stade ultime : assurance sociale na- tionale.
• Ensemble de la population, mais avec prescription d’une condition de res- sources (ou condition de besoin). Seul celui qui est dans le besoin bénéficie d’une protection effective.
• Référence à des risques, définis pré- cisément par la législation : maladie, accident, vieillesse, invalidité, décès du soutien de famille; plus récents : protection de la maternité, chômage.
• L’état de besoin : ressources inexis- tantes ou insuffisantes, quelle que soit la cause de ce besoin.
• Fixées en rapport avec le gain assuré, perdu, dans certaines limites.
• La garantie des besoins vitaux n’est pas nécessairement prévue (peu de cotisations = peu de prestations).
• Garantie du minimum vital ou d’un minimum social (un peu plus élevé).
5. Organisation
3.2 La sécurité sociale
3.2.1 Approche de la sécurité sociale
35. Les objectifs de la sécurité sociale peuvent être résumés comme suit :
a) La sécurité sociale doit tendre à couvrir l’ensemble des risques sociaux, appelés éventualités, vu la prise en considération de la maternité, de la retraite et des charges familiales (qui n’ont pas la qualité de risques).
b) Les instruments internationaux entendent guider les Etats vers la réalisation d’une protection globale (en privilégiant la prise en compte des besoins plutôt que l’évolution historique), laquelle est appelée à s’étendre progressivement (cf.
le problème du coût !) à l’ensemble de la population. Concrètement, par exemple, cela revient à opter pour l’institution d’un régime de retraites pour tous
des compléments étant bien sûr possibles plutôt que pour l’existence d’une multitude de régimes de retraites (salariés du secteur public, industrie, artisanat, agriculture, etc.).
c) L’accent est mis sur le but de protection. Celui-ci peut être réalisé de plusieurs manières. Ainsi, les assurances sociales et l’aide sociale, comme d’ailleurs le service public, deviennent des techniques au service de la sécurité sociale. Con- crètement, un Etat peut opter entre l’assurance-maladie et le service national de santé21, entre une assurance sociale retraites ou un régime de retraite financé et administré par l’Etat, etc. Les choix dépendront notamment des réalisations exis- tantes et des préférences d’une population. Le droit international ainsi axé sur la protection définira les éventualités, les personnes à protéger, les prestations (dans leurs toutes grandes lignes); il laisse une très grande liberté aux législa- teurs nationaux quant à l’organisation administrative (institutions, mises en œuvre), financières (sources de financement, modes de prélèvement, techniques financières) et contentieuses (autorités de recours, procédure).
21 Voir la troisième partie.
• Coexistence de plusieurs assurances sociales; certaine autonomie vis-à-vis de l’Etat.
• Financement généralement tripartite : assurés, employeurs, Etat.
• Droit de recours.
• Organisation par les pouvoirs pu- blics.
• Financement par les pouvoirs pu- blics.
• Droit de recours dans la conception moderne de l’aide sociale.
36. La sécurité sociale, au sens de la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale couvre neuf éventualités :
– soins médicaux,
– indemnités de maladie, – maternité,
– vieillesse (ou retraite),
– survivants (ou décès du soutien de famille), – invalidité,
– accidents du travail et maladies professionnelles, – chômage,
– charges familiales (ou prestations familiales).22
37. Ces éventualités sont prises en compte par les systèmes de sécurité sociale en Europe. Sous la pression des besoins, cette liste tend à s’élargir à deux éventualités sup- plémentaires : la dépendance (liée au grand âge) et la pauvreté (exclusion) ; certaines législations les protègent (p. ex. pour la première, la Pflegeversicherung en Allemagne, pour la seconde, le Revenu minimum d’insertion en France).
38. La sécurité sociale, considérée au sens large, a de plus en plus tendance à être composée de plusieurs étages de protection (ou « piliers »). En effet, il est générale- ment admis que l’Etat n’a pas à se charger de l’ensemble du domaine (cf. par exemple les revenus de remplacement pour la retraite) et qu’il est adéquat de laisser un certain espace aux initiatives professionnelles et individuelles. Dans cette perspective, qui peut théoriquement se présenter pour toutes les éventualités, peuvent être distingués :
– les régimes publics de sécurité sociale,
– les régimes complémentaires de sécurité sociale, – les protections individuelles complémentaires.
39. L’Europe occidentale tend vers une telle construction générale, que l’on peut re- présenter sous la forme d’une pyramide à trois étages. Cette construction est progressi- vement reprise par les pays en transition. Dans la conjoncture actuelle, les débats relatifs à cette répartition des responsabilités sont fréquents.23
22 Voir p. ex. : BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : Introduction à la sécurité sociale. 3e éd. BIT. Genève 1986, pp. 21 sv.
23 La question est évoquée dans la sixième partie.
3.2.2 Proposition d’une définition de la sécurité sociale
40. Il n’y a pas de définition unique de la sécurité sociale. On peut par exemple ap- procher le concept sur la base du droit international, considérer la législation d’un pays déterminé ou voir comment les juges communautaires ont cerné la notion dans un con- texte de coordination des systèmes.24
41. Reprenons ici la définition proposée pour le Dictionnaire suisse de politique so- ciale25 :
La sécurité sociale est née au milieu du XXe siècle, dans un contexte très diffi- cile marqué par la Seconde guerre mondiale et la reconstruction. L’Organisation inter- nationale du Travail (OIT) a joué un rôle essentiel dans l’élaboration de cette grande institution : elle a notamment adopté la Déclaration de Philadelphie (1944), la Conven- tion OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale (1952) et plu- sieurs instruments l’améliorant. Les Nations Unies ont reconnu à chaque être humain le droit à la sécurité sociale (Déclaration universelle des Droits de l’Homme, 1948 ; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1966). La sécurité so- ciale tend à une vision globale : protection de l’ensemble de la population, à l’égard des risques ou éventualités considérés comme les plus importants.
Selon sa définition classique, la sécurité sociale couvre neuf éventualités : soins médicaux, indemnités de maladie, maternité, accidents du travail et maladies profes- sionnelles, vieillesse, survivants, invalidité, chômage, charges familiales. Cette liste tend à être complétée par la dépendance et la pauvreté. Selon sa définition fonctionnelle, la sécurité sociale a pour missions de garantir l’accès aux soins de santé, des ressources de base, un revenu de remplacement, l’insertion et la réinsertion sociale et profession- nelle.
La sécurité sociale est une institution complexe, au service des êtres humains, qui peut combiner : des conceptions de la protection (unifiée ou diversifiée); des ré- gimes universels ou à portée plus réduite; des prestations en nature, en espèces et en servi-ces, inconditionnelles ou liées à des conditions de ressources; des techniques de protection (assurances sociales, service public, assistance sociale), différentes institu- tions (publiques ou privées, mais alors contrôlées); des techniques de financement (ré- partition, capitalisation, systèmes mixtes), liées à des sources (cotisations sur le revenu du travail, sur l’ensemble des revenus, fiscalité directe et indirecte, placements).
L’assurance sociale joue généralement un rôle important dans les systèmes.
La sécurité sociale implique la solidarité entre revenus et entre générations.
Avec une intensité extrêmement variable (de l’ébauche de régimes à des systèmes qua-
24 Voir la neuvième partie.
25 P.-Y. GREBER, in : Dictionnaire suisse de politique sociale. 2e édition. J.-P. Fragnière/
R. Girod éditeurs. Réalités sociales. Lausanne 2002, p. 286.
siment complets), la sécurité sociale est actuellement présente dans le monde entier. Elle constitue un mode essentiel de répartition des richesses créées et amortit les chocs cau- sés par les transitions économiques et par la mondialisation.
3.2.3 Les qualités de la sécurité sociale
42. Le « plus » apporté par la sécurité sociale est incontestablement sa vision tendant à être globale. Les besoins sociaux représentent une donnée. Si la législation procède de manière sectorielle, « par petites touches », elle va inévitablement laisser de côté des be- soins réels et des personnes à protéger. La juxtaposition d’une série de modes de protec- tion, sans une certaine architecture, va cumuler une complexité extrême (et la sécurité sociale elle-même est déjà loin d’être simple !), des chevauchements inutiles, des la- cunes qui peuvent être graves.
43. Il est nécessaire, lorsque la protection sociale connaît un certain niveau de déve- loppement, d’avoir un minimum de vue d’ensemble, d’organisation, aussi bien pour lé- giférer que pour gérer, de même que pour prévoir le long terme. Cela est d’autant plus vrai dans la période de mutations rapides et profondes que nous connaissons.
3.2.4 Qu’attend-on aujourd’hui de la sécurité sociale ?
44. L’institution doit répondre à un besoin élémentaire de l’être humain, celui de la sécurité. Il y a un paradoxe : l’avenir est incertain (que sera la situation politique et éco- nomique dans un, cinq ou vingt ans ? Nul ne le sait). Une composante peut cependant être relativement bien prise en compte : c’est l’évolution démographique. Une autre peut probablement aussi être cernée : l’évolution des besoins. Mais l’incertitude demeu- re la caractéristique fondamentale du futur. Et simultanément, la revendication légiti- me de la sécurité demande d’instituer et de piloter des systèmes de protection, avec le plus d’efficacité possible. Le problème peut être envisagé de plusieurs manières, avec la conjugaison des meilleures analyses, ce paradoxe sera cependant toujours présent et il faut vivre avec ! En d’autres termes, la sécurité sociale est condamnée à coexister avec une certaine insécurité, d’où la nécessité pour les autorités législatives de s’adapter aux besoins et ressources changeants. Les impondérables auxquels doit faire face la sécurité sociale expliquent en même temps que, dans ce domaine spécialement, des normes in- ternationales ou constitutionnelles ne peuvent fixer qu’un cadre souple à l’intention du législateur.
ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements. AISS.
Genève 1995.
45. Dans quels domaines ce besoin de sécurité se manifeste-t-il le plus ? Les deux secteurs prioritaires sont certainement la garantie des soins médicaux (entendus au sens large, y compris notamment l’hospitalisation) et les pensions26. Une très large partie de la population pourrait être exposée à la gêne et au recours à l’assistance vu le coût de la médecine, science développée et largement efficace sans une socialisation de la sauvegarde et du rétablissement de la santé. La prise en charge, par exemple, d’une opération et d’un séjour de quelques semaines dans un hôpital au coût réel est hors de portée de beaucoup ou entraînerait la création de dettes longues à rembourser. L’évo- lution prévisible n’indique pas de tendance contraire27. Les « cas bagatelles » pourraient en revanche être supportés par la majorité de la population, à condition de bien tenir compte du revenu familial et du nombre de personnes qui en vivent. Ce besoin de pro- tection sociale vaut aussi à l’égard de la retraite, du décès du soutien de la famille et de l’invalidité. Il est très difficile de gérer convenablement sur le plan individuel des réser- ves suffisantes pour la retraite (cf. inflation, durée de vie, besoins particuliers du grand âge). Il suffit de rappeler ici que l’espérance de vie est actuellement à la naissance d’en- viron 76 ans dans les pays de l’OCDE.28 Quant aux risques décès et invalidité, ils sont aussi difficilement planifiables à l’échelon individuel si l’on veut une garantie à long terme, sous forme de revenus périodiques.
46. Le besoin de sécurité se manifeste ensuite à l’égard des risques professionnels : accidents du travail et maladies professionnelles (besoin de soins, de revenus à court et à long terme), chômage. Ici également, les pertes de revenus peuvent être lourdes (par exemple invalidité totale survenue à l’âge de cinquante ans; chômage de longue durée).
Un besoin réel existe enfin en matière de perte de gain maladie ou maternité, de charges familiales (ces dernières, de manière prioritaire évidemment pour les familles nombreuses à petits revenu) et de formation (reconversion non considérée par l’assu- rance-chômage).
47. Quelle garantie apporter : une protection minimale pour toute la population ou un revenu de remplacement établi en fonction des gains perdus et préservant le niveau de vie ? Face à ces deux sortes de besoin, les systèmes de sécurité sociale et leurs com- pléments doivent tenter de répondre aux deux demandes. Des régimes universels de soins de santé, des prestations en espèces de base (avec ou sans condition de res- sources29), des services sociaux peuvent ainsi être combinés avec des régimes
26 En sécurité sociale, le terme de pensions regroupe les prestations de retraite (ou vieil- lesse), de survivants et d’invalidité.
27 Cf. le développement de nouveaux diagnostics et de thérapies plus efficaces, de même que l’allongement de la durée de vie.
28 Cf., p. ex. Colin GILLION/John TURNER/Denis LATULIPPE (Eds) : Social security pensions. Development and reform. International Labour Office. Geneva 2000, p. 641.
29 On distingue en droit de la sécurité sociale : a) les prestations inconditionnelles (ou non sélectives), qui ne sont pas soumises à des conditions de ressources ; une personne peut prétendre à cette forme de protection quel que soit le montant de ses revenus et de sa fortune (p. ex. en Suisse : l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité) ; b) les presta-
d’assurance sociale. Les protections de base et plus développées peuvent faire l’objet d’une répartition des tâches entre l’Etat et les partenaires sociaux.30
3.2.5 Peut-on approcher ce domaine complexe avec une méthode simple ?
48. Il faut partir du général pour aller aux points particuliers : avoir une idée généra- le de la grande ville avant d’en explorer toutes les rues ... Il convient dans cette perspec- tive de voir comment un système national de sécurité sociale est conçu : système unifié, présence de grands régimes, multitude au contraire de régimes, en se rappelant les neuf éventualités couvertes (cf. ci-dessus).
49. A l’intérieur du système considéré, tout régime peut ensuite être analysé selon la méthode simple suivante31 :
critère 1 : La conception de la protection, (but, grands principes, législation appli- cable).
critère 2 : Le champ d’application personnel (personnes assujetties au régime).
critère 3 : L’éventualité ou les éventualités couvertes (p. ex. comment l’invalidité est -elle définie ? par rapport à l’atteinte à la santé ou à la perte de la ca- pacité de gain ? ; quel est l’âge d’ouverture à une pension de retraite ?).
critère 4 : Les prestations (conditions générales d’octroi, sortes de prestations, du- rée de service, indexation).
critère 5 : L’organisation administrative (les institutions de sécurité sociale, les enti- tés et personnes avec lesquelles elles collaborent, p. ex. le corps médical), financière (méthode de financement : répartition, capitalisation ; sources, modalités de prélèvement) et contentieuse (droit de recours, autorités compétentes).
tions sous conditions de ressources (dites aussi sélectives ou ciblées), qui elles ne sont octroyées qu’après un examen de ressources : seul celui qui se trouve en dessous des limites fixées par la législation a droit à la protection (p. ex. en Suisse : les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité). Pour cette probléma- tique complexe et très actuelle, voir p. ex. James SCHULZ : Le débat continue, sélecti- vité, oui mais jusqu’où ? In : ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURI- TÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements. Etudes et re- cherches, N° 36. AISS. Genève 1995, pp. 45 sv.
30 Voir la sixième partie.
31 Cette méthode, si utile, était utilisée par le Professeur Guy PERRIN lors de ses ensei- gnements. Cf. L’apport de Guy Perrin à la théorie générale de la sécurité sociale. Par P.-Y. Greber. In : Repenser la sécurité sociale. J.-P. Fragnière (éditeur). Réalités so- ciales. Lausanne 1995, pp. 177 sv.
50. Cette méthode est appliquée pour l’analyse proposée ci-dessous des régimes suisses d’assurance-maladie, accidents, vieillesse, survivants et invalidité et de pré- voyance professionnelle. Elle peut faciliter la comparaison entre systèmes nationaux.32 4. Les défis auxquels la sécurité sociale est confrontée
51. Pour terminer cette approche sommaire de la sécurité sociale, considérée de ma- nière générale, l’on peut mentionner brièvement les défis auxquels l’institution est con- frontée :
a) Une sélection adéquate et humaine des besoins sociaux qui seront pris en compte par la législation. Il ne sera pas possible de répondre pleinement à toutes les demandes, en toutes circonstances (p. ex. évolutions démographique et éco- nomique défavorables). Les besoins élémentaires doivent en tout cas être satis- faits (soins, revenu de remplacement jusqu’à un niveau à prescrire pour les éven- tualités de la sécurité sociale, garantie minimale de ressources). Il convient de bien délimiter les responsabilités des collectivités publiques, des partenaires so- ciaux et des individus ; il en découle presque naturellement plusieurs formes de protection appelées à se superposer33. Parmi les questions actuelles les plus im- portantes, l’on peut citer : l’accès de toute personne aux soins de santé ; le risque de dépendance (ou perte d’autonomie) des grands âgés, dont le nombre s’accroît de manière significative ; l’allongement de l’espérance de vie ; la non-concor- dance pour certains entre l’âge normal ouvrant le droit à une pension de retraite et l’âge effectif réel de la retraite ; la diversification et la fragilisation des fa- milles (nombre des divorces, familles monoparentales, unions libres) ; l’accroisse-ment des travaux dits atypiques34 ; le chômage (singulièrement : des jeunes, des travailleurs proches de la retraite ; de longue durée). Au vu de ces éléments, il apparaît que les demandes adressées aux systèmes de sécurité so- ciale, en Suisse, en Europe comme dans le Monde, ne vont pas diminuer à l’avenir35 ;
32 Voir ci-dessus le N° 32.
33 Voir la sixième partie.
34 Des travaux qui s’écartent des « travaux typiques », c’est-à-dire : salariés, basés sur un contrat de durée indéterminée, exercés à plein temps ; ou qui relèvent des activités indé- pendantes « classiques » : paysannerie, artisanat, professions libérales.
35 ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : Sécurité sociale et mutations du monde du travail. Série européenne, N° 28. AISS. Genève 2002. – COMMISSION EUROPÉENNE : Moderniser et améliorer la protection sociale dans l’Union européenne.COM(97) 102, 12 mars 1997. – Alain EUZÉBY : Sécurité sociale : une solidarité indispensable. Revue internationale de sécurité sociale, 3/1997, pp. 3 sv. – Francis KESSLER : Premier inventaire des approches nouvelles et renouvelées de la sé- curité sociale. In : ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIA- LE : Réunion régionale européenne « Formes nouvelles et renouvelées de la protection sociale en Europe ». Budapest, 13-15 novembre 2002 (ISSA/EUR/BUDA/02). – OIT.
b) L’évolution des valeurs : quelle importance accorder à la sécurité d’existence, à la solidarité (entre revenus, générations, biens portants et malades, travailleurs et chômeurs), à l’égalité (entre femmes et hommes, nationaux et étrangers, entre catégories professionnelles) ? La sécurité sociale n’est pas « naturelle », mais
« construite » ; elle nécessite des consensus, à confirmer, au moins implicite- ment, ou à renégocier ;36
c) L’évolution économique : les ressources et les limites économiques représen- tent aussi un élément essentiel pour la sécurité sociale. L’économique ne doit pas considérer le social comme un sous-produit; le social ne doit pas être anti- économique. Le défi est ici politico-économique : compte tenu de ce qui est pro- duit dans un pays, comment répartir les ressources entre la politique sociale, l’in- novation, la formation, l’environnement, ... ? La sécurité sociale est-elle un
« poids » pour l’économie, ou, au contraire, apporte-t-elle à celle-ci une contri- bution positive ?37
d) L’évolution démographique : nos sociétés vieillissent, cela marquera tout le XXIe siècle et le phénomène est mondial. Les charges seront d’autant augmen- tées pour les régimes de soins et de retraite. Cependant, la question est liée à l’évolution économique : si celle-ci est positive, même modérément, le défi dé- mographique sera plus aisé à surmonter.38 Roland SIGG a trouvé une bonne for-
CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (89e session-2001) : Rapport VI : Sécurité sociale. Questions, défis et perspectives. BIT. Genève 2001.–Hedva SARFATI /Giuliano BONOLI (éds) : Mutations du marché du travail et protection sociale dans une perspective internationale. Voies parallèles ou convergentes ? Sécurité sociale, vo- lume 5, publié par l’AISS. Peter Lang. Bern 2002. – Social Security at the Dawn of the 21st Century. D. Hoskins/D. Dobbernack/C. Kuptsch (editors). Transaction Publishers.
New Brunswick/London 2001.
36 Alain et Chantal EUZÉBY (éds) : Les solidarités. Fondements et défis. Economica.
Paris 1996. – Numéro spécial : L’évolution des valeurs des Européens. Futuribles, N°
200, juillet-août 1995. – Numéro spécial : Les valeurs des Européens. Les tendances de long terme. Futuribles, N° 277, juillet-août 2002. – Pierre ROSANVALLON : La nou- velle question sociale. Repenser l’Etat-providence. Seuil. Paris 1995. – La sécurité so- ciale en Europe à l’aube du XXIe siècle. Mutations, nouvelles voies, réformes du finan- cement. Helbing & Lichtenhahn. Basel 1996.
37 Voir dans la note 35, les références AISS, Commission européenne, OIT, SARFATI/
BONOLI, Social Security. Egalement : OIT. CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (81e session-1994) : Des valeurs à défendre, des changements à entre- prendre. La justice sociale dans une économie qui se mondialise. Bureau international du Travail. Genève 1994. – Winfried SCHMÄHL : Protection sociale et compétitivité.
In : AISS : La sécurité sociale demain : permanence et changements. Etudes et re- cherches, N° 36. AISS. Genève 1995, pp. 23 sv.
38 ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : Le vieillisse- ment : un défi pour la sécurité sociale. Numéro spécial. Edité par Roland Sigg. Revue internationale de sécurité sociale, 1/2002. – BUREAU INTERNATIONAL DU TRA- VAIL : L’évolution démographique et la sécurité sociale en Europe. BIT. Genève 1991.
Géraldine LUISIER/Stéphane COTTER/Ludwig GÄRTNER : Chances, risques et défis
mulation pour résumer l’enjeu : « L’échéance d’une ‘société de longue vie’ se rapproche pour tous les pays du globe et la solidarité, plus nécessaire que jamais, doit se parer de nouveaux atours pour maintenir sa pertinence. D’une part, cette solidarité devra s’exprimer dans l’acceptation d’un nouveau partage des ri- chesses : il ne s’agit pas de spolier les catégories actives de la société, mais de consacrer une part plus importante des gains de la croissance économique aux personnes âgées. D’autre part, pour préserver une cohésion sociale et éviter toute tentation de ‘guerre des âges’, les personnes vieillissantes seront amenées, en fonction de leurs capacités, à contribuer davantage au bien-être de la société.
Dans certains pays, en particulier les moins favorisés économiquement, aucun développement durable ne sera possible sans leur contribution et ils seront sou- vent appelés à remplir des tâches d’action et de protection sociales. Dans les pays plus favorisés, l’enjeu consiste à donner une pleine place aux personnes âgées, et cela ne pourra se réaliser qu’en supprimant toutes formes de discrimi- nation sur l’âge. Les programmes de sécurité sociale, qui sont aux premières lignes pour permettre à hommes et femmes de vieillir dans la sécurité et la digni- té, devront veiller à ce que les prestations servies ne deviennent pas autant de cages « argen-tées », mais qu’elles favorisent au contraire une pleine participa- tion des personnes âgées au bien-être de la société ».39 ;
e) Le pilotage même des systèmes de sécurité sociale : nous ne nous trouvons pas face à des expériences théoriques de laboratoire; la sécurité sociale fonctionne, les cotisants d’aujourd’hui s’attendent légitimement à être pensionnés lorsqu’ils seront âgés. Or, les systèmes sont généralement compliqués et les révisions par- tielles qu’ils subissent régulièrement doivent pouvoir être cernées dans toutes leurs conséquences. Quelle vision de la sécurité sociale ont l’auteur du projet, le parlementaire, le gestionnaire de l’une de ses institutions, le citoyen, l’usager ? Une rationalisation devrait permettre de déboucher sur une conception plus effi- cace de la sécurité sociale, à l’exemple de la réforme qui a permis de passer des modes disparates de protection à la sécurité sociale au milieu du XXe siècle40. Il en est, pour la sécurité sociale comme, par exemple, pour l’environnement, la formation et la recherche : nous sommes « condamnés » à réussir ! Les enjeux sont fon- damentaux.
de l’évolution démographique. Démos, Bulletin d’information démographique [Office fédéral de la statistique, Neuchâtel], N° 1/2003.
39 Roland SIGG : Le vieillissement : un défi pour la sécurité sociale. Revue internationale de sécurité sociale, 1/2002, pp. 3 sv. (p. 10).
40 Guy PERRIN : Rationalisation et humanisation, deux objectifs prioritaires pour une ré- forme de la sécurité sociale. In : Emploi et politique sociale. Réalités sociales. Lausan- ne 1982. Publié également dans : Travail et société, vol. 6, N° 4, octobre-décembre 1981, p. 409 ss.
