DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

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Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06)

DELLEY, Jean-Daniel, et al .

DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06) . Genève : CETEL, 1981

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:4861

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LUCERNE ~ UNE RIGUEDR BIEN TL':MPEREE Lnzius YJ1;DER ! Danie l SCHNE IDER

Nous aVOns choisi le CBJlt.on de Lucerne /2:ssentiellement pour deux r&.isons~ D'unf: part pi1Ui. sa rép1ltation de sévé~ité

ri

11éga-;:d des acquisitions dt immeubles par des étrangers; ITtalgré l'importance.

du tourisme pOtlr l !économie cantonal~, Lucerne n"8 accordé. des autorisations quI avec parcimonie et :'3' est constamrar=.nt prononcé en faveur dfune politique fédérale r8stcict:l.\re en la matière~

D"autre part pour sa structure dtapplication de La législation fédérale qu.i diff~n~ dE. celle des deu.x au.tree ca.ntons étudiés:

décentralisation

de

institutioDnalisation

com:arùnale.s ~

1. ^t autorité de la

de ins tance. et

consultation

des auto!" i tés

Par 1.; politiqu.e qui il a sui~.rie et par 1.8. structurA ô:^r appli.cation choisie., Lucerne nous .;:: paru représent.atif d~ au.tres canto-ns alémaniques" Bien que c.ette appréciation ait été confirmée par des pe.r::;onnes bénéficiant d'une grande e~q}éT.i€nct:. clans le dorn~in€:

de la LAIE, elle reste. hypothétique fmte de comparaison empl.rlque ..

2. ~e ::ontexte économiqu.e

Le déve loppement économique du canton cie Lucerne au Gours aes vingt dernières années ne E 'écarte pas notablement:. de la flloyenne suisse~ Comparable à Be.rn.e et à St···Ga.ll_J Lucerne. nia ni souffert de la récession. comme les cantous industriels) [Il. profit.é àe l'évolution économiquE:! COr..îme les C.t:!.ntons urbains; il n'a pas connu non pIns le développement remarquable des can~ons de mOli.tagne (FischeJ: 1980). Entre 1965 et ]978 Vl,:erne a gArdé sa 16e place au c.lassement de.s CJ.3nton8 se LOil. Le revenu par habj tant.

Le tourisme qui nous intÉresse particulièrement en raison d~ son rapport étroit avec la LAIE, constituE tU1'? l:?ranche import.,gnte de

1: économie can tona le ~ Sa s itu.a t ion fiC tüe Li.e es t COliS idér ée ,:omrn2 satisfaisante (nie Situation des Fr.'ernd.enverkehrs im. Kanton Luzeru

1.976/1977~ Rapport sur 1(:;:s résultats d1'.ill sondage nupres de.S

entrep-t'ises et institutions con.cernées) mars 1977)~ AJ.ors que le- nombre de lits dfhôCel est rest~ p1.~atiqU2mL:::nt Btable~ l ~offrf' a considérablement augmenté dans la parahête.l1.erie au cours des années 70~ Pour ltensemhle du C3.D.ton le rap-p01:t entrE nuitées hôtelières et parahôteLière.s est de .J à 2: mais de l à 5 pour le district de lIEnt lebuch (GriJ!Jdlagenbericht lN"irtschaftsfordernng 1977 L'augmentation des nuitées d'hôtel est restée inférieure à celle dt autr.es cantons de. Suisse centraLe et la ville de Lucerne a connu un net t'€.cuI durant cef.te période (Forderung des Fremdenve.rkehrs dUT.CD dEU Ranton Luze"!"l1 1974 : 8);

la pact des étrangers est allée en diminuant: en raison notamment de l t évo lut ion de la si tuat ion monét ,-sire ~ Nous ne disposons pa~

de données en ce. qui conceT':1e la 1?Brt des fer a.ngets iltŒ nuitées dans la par.ah6tel.ler.ieJ ;:nais il. est pr'ob;:ïble que dans ce secteu.r

la tendance est inverse ..

3. Notre dém.a:.r che

Contrairement à celles des autr'es c:a;Jt;JU~-: étudiés ~ lAS aut.orités lü:cernoises conce.rnées pa;: la LAIE n' ! .. mt pas été cOTlfrontées à un problème spécifique particulièremen.t important pDUT. le canton tel que les logements à loyers modé'r:és à Genève ou l.e déve loppernent

privilégié un aspect particulJ.ér de 1.':l p.:d.itique d'applicat.io:1.

ou de refus d~ 8Htoris8.tiQn~ Toute.fois: le- prédomin.anc€ toujours plus marquée des 8utoT."isations basées sur le mot~f de la

nécessité

du déve loppement tour ist:i.que jus tif ie. nous traitions cet aspect de manière plus apprcfondie.

La seconde particularité de nütre (il~nw;:che résuLe d;u'Gi? des caractéristiques: de la stJ..'uct'lre d! appli<':3tion cantonalE~ à s avo l.r la conslÜ t at ion des Butor i tés- comm:"ina le s ~ Vn q 1.l' à Genève et en Valais les communes ne sont p!1f ;:,:ssoci.ées aux décisions prises dans le cadre. de: la mis€! en oeuvre di;! la LAIE ~ nous Evens

pensé qu'il était intéressant de portéT une attention tO!lte particulière à cet aspect~ Comme i l ne nous était guèr(! "Dossiblp.

de prend.re en considérat ien l' ensemb le des COmT!lUn,,~S tucerT1(jises}

nous en avons retenu trois : 1-"leggisj Horw et PHihl i! confro-nté~'"

chacune à. des problèmes speclJ_ lques. ^{, • 1; ,} Ce choix limité ne nous 8.

pourtant pas conduit à exciure dl autres COmITiUnP..5 lorsque nous

avons pu di~poser d'informations pertinentes à leur sujet.

Notre étude de lfapplication cantonale est. ba..sée esse~ti!?llement

sur des entretiBDS avec toutes impOY."tA.nte.s

concernées et sur l ^f analyse des dossiers~ A cet égard~ nous devons préciser: toutefois que pour la période de la Lex von Moos (1961.-72) no':.s nouË sommes limités à un seul district en ce qUl.

concerne les décisions pr~ses par la 1ère instance~ Pour la période çûmm,ençêr~t 0.11 i9ï4! nous avons e-;.:aminé les décisions de coutes les prE:mitres instances malS nous n~avons eu des

Roch:o~f. Tr2t"!. ière de procéder est

justifiée

par 1; importance inégale du [.ombre d'autorisations délivrées ;3elon.

les districts~ t70tGns enC0re qu'un T.wmbre i:mport3nt de décis:l.-'yns inror:.'1_elles échappe d cettE' f:1.I1alyse d.e d(}esiers~ En effet! il l'époque de le Lex von 1-1005 Gomme il ce Ile de lE Lex F1Jrgler ~ le::::

disent avoir Eréquemœnt donné nÉ'sac ifs ~

4.

Des affaires

qui

font du bru_it

Camme ~u ^{0 0 '} nlveau c'est eH 1959 que

rense ig-ueIiJênts

1! acguisitio'ü d'immeubles pa:::- des étraügers devienr: C_D problème poli.tique

a

~lcprne. Dans une question ordinaire déposée le 29 ]Uln 1959 un député socialiste s'inqlliète de sBvoi_r le g uu ve -cn emen t

cantonal est attentif à Cf.::; probl~me et s' il est prêt à fG!J'cnl.r des données su!:' les achats effectués au c.Ours des derniÈres ar..nées; i l se demande en outr.e quelles sont les possibilités cl-::- fre iner ce phénomène (Verhand lungen des Grossen Rates 1959 303) •

A la même époque un vif débat occupe l t op iilion publique,. f.';oixe à l'autorisation de construire un. village de vacances destiné e.ssentiellel11ent à la clientèle allemande" aux abords immédiats de la chapelle de Guillaume Tell.., Ce projet est contesté avec succès par les organisations de défense de la nature et du paysag~

pu~sql..1e ~ Le 26 cc tobre 1959 déjà, toute la région est

,

, cJ.aSSef!

comme site à~ importance nationale digne d'être proté.gé et soumise à une interdiction de construire (Vate.rland, 23 décembre. 1960 : Uri kauft histor ischen Bodel1~ Die Liegenschaft HAusser.Er Tel lent!

gerettet).

Dans sa réponse du 19 octobre 1959 le. Conseil d'Etat cons-tetl?!

l ^r au.gmenta.tion impor-tante des acquisitions immobilières par des étrangers, ressortissants allemands pour la plupart~ Ces ach.ats portent, dans les trois quarts des cas sur des immeubles locatifs et commerciaux; i l st agit donc de placeme.nt de capitaux ~ en comparant le. prix de vente €.t la valeur cadastrale le. Conseil dtEtat conclut que ces acquisitions contribnent à la h.:msse d.es prix sur le marché il!.'1lIlobilier. Il se Ulontre néanmoins sceptique quant aux possibilités d' intervention du canton pour préve.nir Hn.t=!

infiltration étr angère et saluerait des mesures fédér a les appropr iée.s.

Le même: député revient à l.a cbarge lE 7" "JlP.!":"S 1960; j t veut. être renseigné sur l'évolution de la situation depuis

pr.oportion des transactions imr.nJbiliè.res où des ét:rang~rs sont

• 1 • .,..

~mp.J.l.ques -'" l ^r inf luence des acha.ts 118 .(" 1"5 ^~t:..r angers l 'évolu.t·ion d~s prix et les mesu.res It,!ga.les possibles au niveau cantoTI.a.l et fédéral (Verhandlungen des G:cossen Rates 1960

62).

Dans sa réponse du .5 mai 1960 le Conseil d'Etat fourûit ô.es

informations intéressantes

⁴

ValeuT immeubles

en 1959 2CqU1.S en 1959

---_._---_._-_._-_.-

Tot .aJ étr â.ng. total

Luzern 352

---'--_._---_._---_._---.-_._._---_._-

HOTW

123

Kr iens 182 12 (6 ~59%; .1 8 ~3

Lit t au 81

Errme,ï Il) IiI. (12~17';';) 17.0

--_._--- ---_._---_._---_.,- ,.---

Ebikon

69

^,3

,

^'7 .

---

Hegge.n 64 5,5

Weggis ïl 7 (9,85:1;)

---_._---_._---

----'---.- Vitznau ^{i. /}

TetaI

88 (8,7 l,;) 138, ]

Le Conseil drEtat eetiJTte que dans certaifies COIT!:ff1nnes lA part Ge::;

préoccupé par ce déveloPPE:::!üent qUl selon 1.:-,"1 pGi.l'i:r..'"lit a~Y;ut jr .il

possibilités d} action tr.ès restreintes et se dér.lare p:cêt 11 soutenir

a

^fév€.ntuelles. me:8:urr~s fédéra.les9

5" Un canton ace if

Ltinquiét.ude de la popuLation et des aut(n~i{:és }ucerno:i.pE-s t[-!(~e- ?1 l'accroissement des acquisitions immobiLil~rE'$ f;texprime dans Ifactivité que déploient le gotJvexoement et les parlementais.~es

lucernois au nivE.:au fédéral",

Le 22 ma:r.s 1960 ie. conseiller nationa.l Rl.:t1:mann (de) ^dAns une ques t ion or cl inaire E:S t imi?: qUE! le G banque fJ dr"'vr R j en t con c lure sans délai nn accord pour r-estr,e:indre lloctroi de

hypothécaires aux acquér eu:r.s étr.an..gers ⁶ Dans

Conseil fédér al informe qüe des pourpar :ters sont en C(lüT s à ce sujet et qui i l poursuivra ses (>-ffort~.

Mo. KüTzmeyex, également cODse: .... ller natio!181 (rad) et illSI,c',bre-. du

mise à l~encan de la patI-iel:~ constitué le. 14 juillet 1960 à l'instigation du conseiller d'Etat Ur.-s Dietschi de Soleure.

Ayant pris conscience relativement tôt du problème. et ayant tr::.nté

• '.c' •

dE:.:..ln:tr l'ampleur, l...ucE'rne con tr a ire_nlrlD. t be ;me DUI"

-ir autres cantf'}DS _. est à mê.we de fournir df.'S don.nées statlstic;nES en répon~se à le. demande du Conseil fédèral du 13 juin 1960. On peu.t noter à cet égard 'lu.€: les auto:t iLés lucernoises aV'ah;nt déj.s transmis .à Berne de leur pr'opre initiative les donnéf's PO'.!T les

ann~es 1957-1959, puisqu€: le (~onseil fédéra} s.fy r~fr--:re da1!!? sa.

réponse à l' interpell-03tiou Sc:hern~:r (BOAl" CN 1960 ; ~;28)~

Le gouvernement l.uGernols

a.utomne 1960, puisque, W1S 8. paxt une répons0 tardi",re. du Tr.~ssi11~

Lucerne es t le seu l canton à donner f,on 2V1S au sujf"! !. des mesures envi.sagéFlfi p8.1 le. COl1sei 1 fédéral tl.sl1S le do·mHint: de s 2C'1Uis itions d; iTI1ïueubles par des étr'ange:rs (lettrê du Départ2:rJGnt de justice eu Dépar-telI'1€r:t fédéral de ]ustJ_Cf:: et policË! ï novembrË 1960; ]JOAF Cl' 1960 744)~ Il a profité Gt": :ettE- procédure de cc-nsültat.ion informelJe pour fair-e valoir SOT! point de vue et appuyer. ] ~Bctj'1n du gouver;1eme:::nt. :-'.~ntn::.l~

A la même époque les parlementaires fédéraux lucernois sont très actifs au- sein de la commission du Con.seil national qui e.xamine le projet à'arrêté .. En effet, c:~est N:~ Kt.1rmann qUI. est à l'origine de la dispos ition-clé de 11 arrêté, à savo ir 1. ⁱ exigence d'un intérêt légitime à acquérir; c'est cette dispositi.on qui permettra à la Commission fédérale de recours d'exclure le placement de capitaux, alors que le projet du Conseil fédéral visait uniquement à combattre les opérations spéculatives et l'entrave. aux acquisitions par des Suisses~ H. Kurzmeyer, pour sa part, insiste: sur la nécessité de protéger la nature et le paysage et attache une grande importance au problème des sanctions et du contrô le; Cf est lui qui propose que les conditions et charges soient inscrites au. registre foncier. Si les deux parlementaires lucernois sont favorables à une liberté totale pcmr les cantons en mat ière d'organisation et de procédure, ils défendent néanmoins le droit pour la Confédération de donner des instructions aux autorités cantonales (proposition de minorité BOAF eN 1960 : 762).

6. Une solution décentralisée

L'adoption de l'arrêté fédéral urgent du 23 mars 1961 a fourni aux autorités cantonales la base jur idique attendue et indispensable à une intervention quI elles jugaient nécessaire ..

Mais en même temps, cet arrêté laisse une très grande liberté aux cantons en ce quI. concerne la procédur:-e et la politique d' app lication. Comment les autor ités lucernoises ont-elles utilisé cette liberté?

Tout d'abord l' aspe,ct procédural. Le clécret d'exé.cution adopté le 18 mai 1961 par le Conseil dTEtat sur proposition du Département de justice charge les autor.ités suivantes dé l'application de la LAIE :

Première instance districts du canton Willisau).

il Y en a clnq; il st agit des préfets de 5 (I,ucerne, Entlebuch, Hochdorf, Sursee,

instance d? surveillance : le Département de justice~

instance de recours ; le Conseil dtEtat.

Le décret prévoit en ou.tre que les autel' i tés communales do ivent être entendues au sujet de l'octroi et du refus des autorisations. Dr autres autorités interviennent occ:asionnelleIIlE;nt de manière directe ou indirecte dans

Itapplication

de la LAIE. Il s'agit tout particulièrement des conservateurs àu registre foncier et de la police des étrangers et du Département des finances.

Par rapport à. Genève et au Valais,. deux caractéristiques méritent cl 1 être mises en évidence la décentralisation de Ir autorité de première instance et la consu Itation des communes.

Selon M. Muheim (soc): à Ifépoque chef du Département de justice, le choix des préfets comme autorités de première instance résulte de l' éliminat i011 des so lutions Hcantonales ^Il et "communales ^{I l ;} la procédure de x·ecours 2urait ma.l fonctionné si un département de l'exécutif cantonal

avait

été chargé de

délivrer

les a.utorisations et les autorités comnrùnales ne présentaient pas de garanties suffisantes dt imp,"Olrtialité. Cf est ainsi que 1.a solution régionale s~est imposée. Les préfets~ dont la tâche essentielle est la surveillance des communes, bénéficient tout à la fois dfune bonne connaissance des réalités locales et dE la distance.

nécessaire à une

d.écision

objective~ pa.rt décentr alisat ic·n constitue une solution adéquate à

la

la localisat iqn du problème en cause en effet, pendant longtemps, un seul district celu.i de Lucerne a été touché par les acquisitions dl immeubles par de.s étrangers~ De plus! les préfets sont chargé.s du contrôle d.u prélèvement des droits de ml.1tation.~

ce qui leur permet théoriquement dl examiner le travail des rr..!gistres fonciers sous l'angle de la LAIE. Enfin} la désignation des préfets correspond à une volonté générale de re.va.loriser leur fone: ion.

La décentralisation nécessite une certaine coordination pour assurer une application cohérente et uniforme sur tout le territoire cantonal. En plus de la surveillance exercée. par le Département de justice et de la jurisprudence des instances de recouxs, cette coordination a pu se faire dans le cadre des conférences pér iodiques (2-3 par an) des préfets. Elle s'es t

développée éga,lement ft. travers les contacts inforrœ 15 entre autorités de pr.emière instance; on peut noter à cet ég;1'rd que les préfets des districts mOH1S concernés ont fréquemment cherché conseil auprès de leur collègue du district de I.iucerne-. Par contre, dans des cas dtespèce, Itautorité de surveillance nfa jamais favorisé les contacts entre elle et les préfets~ par souci de garder entière sa. liberté de décision.

La seconde car ac tér is tique de

la

structure d^f applica.t ion cantonale, la consultation préalable des autorités communales} ;J

été prévue d'une part parce que le gouvernement cantonal a jugé équ.itable de donner aux communes une possibilité formelle de faire valoir leur point de VU€:, puisqu'e.lles sont haute.ment intéressées par les décisions prises e-u cette ma.tière; dt autre part, les autorités

les acquisitions disproportionnée.

locales sont les mieux placées pour savoir si par des étranger.s ont atteint une mesure De plus, le contact entre les premières inst ances et les autor i tés communi91es es t un moyen de contré 1er.

la véracité des allégations des requérants en vue de justifier. la demande d'autoris8tion~

L' avis des autorités communa.les ne lie pas décis ion;

pratique les cas

juridiquement il nta qu'unE portée restrei.nte. En il peut toutefoif: avoir un poids non négI.igeable~ dans où l'octroi ou le refus àe l'autorisation n!est pas

impératif~

L'obligation de consu Iter les autorités communa L~S un coro llaire import ant la communication des décisions pr.l.ses~

Ceci ne signifie cependant pas que la commune dispose d'un droit de rec.ours contre les décisions de la première insta.nce. Pal~

contre, la comurunicat ion perme t aux au tor ités commana le-g dl intervenir a.uprès de l' instance ~antonale habilitée à retour ir

pour qu'elle fasse usage de sa compétence~ De plus, elle met les commu.nes en rr.esure de surveiller le respect des conditions et charges par les acquéreurs ..

En vertu du décret d!application cantonal ciest l'exécutif de la commune qui donne liavis

n'empêche toutefois pas les parlement s f il en existe unJ

de la commune.. Cette disposition autres autor.ités comtrunales le ou Ifassemblée communale - d'être associées à la procédure de. consultation .. Il arr.lve en effet que l'avis de l'exécutif fasse l'objet d'une délibération voire d'un -vote de l·'assemblée communale dont i l est d,ifficile pour la première instance de ne pas tenir compte, même sfil diverge de

l'avis de l'exécutif.

7.

L'application en chiffres

La structure d'.application est misc.;: eu place~ Quelle politique exprime-t-elle ? Nous avons cherché. 18_ réponse à cette question dans 11 analyse des différentes activités de. mise en oeuvre déployées par les autorités cantonales décisions portant sur Itassujettissement, lloctrci ou le refus dtautorisation~

l ^f impositioD de conditions et de charges ~ let: activités de contrôlej l'utilisation des .sanctions administratives: civiles et pénales: l'exercice du àroit de recours, les avis et prise.s de posit ion concernant des décis ions in:div:i.due Iles ou législat ives.

Toutes cependant ne sont pas d^V impor.tance ég.ale et nous avons concentré notre attention sur la principale, à savQ ir l toctroi/refus d'autorisation.

Mais avant de. retracer les gr.andes lignes de la prat igue cantonale sous l~empt'ise de la lex '\JOll Muas, examinons d'abord quelques données qui pe.rmettent de mieux saisir le. phénomène:

Tableau 2: Les acquisitions dl imi'Iteubles par des é~range!.E.

avant l. ⁱ entrée en vigueur de la Lex von Moos

Achats d' immeubles Va leur des immeubles par des étrangers acquis (en Mio)

1957 13

2,79

1958

20 2,39

1959

88

25) lS

1960

89 18,96

1961(jan-mars) 28

11,83

(source: rifj10nse d.u Conseil dfEtat du 8 novembre 1962 à. la question ordinaire Arnet)

Tableau 3: Les acquisitions immédiatement apl:-ès 1: entrée en

v~gueur de la Lex von Moos

décisions non'-assujett~ autorisat. refus nbre valeur

1961(avr-déc) 21 4 11 1,48 6

1962

32

H

15

6

1963

28 5 13 1,83 8

(Source: Staatsverwa1tungsbericht des Kantons Luzern, 1960/61 et

1962/63)

I l est évident que les chiffres des années ^qUl précèdent et suivent iTIb'llédi atement l'entrée Gn vigueur de la

LAIE

ne constituent pas une preuve irréfut able de l'efficacité même momentanée de la légis lat ion~ Ils ne sont en prlnC1.pe pas compar able pU1Sq ue les personnes qualifiées d' "étrangères" ne sont pas les mêmes dans les deux périodes. ^{Nous es timons qu10n} peut néanmo ins

-

comme l'a fait d'ailleurs

le

Conseil d'Etat

-

les cons idérer ^{comme l'indice} di '-l,le net te: diminut ion des acquisitions pe.r des étrangers apl-ès la mise en vigueur de La LAIE.

Le type à' immeubles acquis par les étr.angers donne une certaine idée de la nature de la demande. Nous avons déjà vu qu'avant l'adoption de la LAIE, la majorité des immeubles acquis par des étrangers étaient des bâtiments locatifs ou commerciaux (cf~

réponse du Conseil dtEtat du 19 octobre 1959 à la question ordinaire Arnet). Pour les trois années suivant la mise en vigueur de la LAIE la situation est la suivante

Tableau 4: La nature des immeubles acguJ"s par des étrangers en 1961/63

1961 11 atltorisat ions nbre

dont terrains ind. 1 terrains à bâtir 5

ma~sons

famil.

3 immeubles loc. 2

1962/63 28 autorisations

dont terrains pr arrond ... 7 pr maisons 2 pr imm.loc .. l pour rés id. second. 4 pour. exp la it. ind. 6 pour stations dtess. 3 immeuble locatif l parts de copropriét .. 3 à exploitat.comrnerc~

autre l

(Source: Staatsverwaltungsbericht 1962/63)

surf (ml)

36'000 4'130 2' 261

1'661

2'362 2' 377 636 8'002 51' 397 2'831

972

133' 775

des Kantons

valeur (1000 fr.)

320 67 206 888

57 153 175 35 590 223

375

224

Luzern 1960/61 et

d:tsp,

impér.

clisp. :l,.mper.

(entrepri,'.38 ) (entreprise)

1961 7 5,1 ^1,60

^l.f 6.~

3 ^1,04

1962 l8 37,2 1,30

^{il r:-) , ( ,",}

0,49

1963 13 169,11 28,1 ^{J '}

^{_ , j-r JI}

1::23 1) :),

)

1, 118

196

1) Ilj

214,6

20'7!t 5

.3.'1

5~)

2,91 8 13,8 5,63

1%5 * ^{68 1605,l. 1592,3}

^l.tf,

^{:28 12 Il li}

"

^{2 1,9 0,13}

jc)66 12

IW,9

40,0 1,2'5 1,08

^{Il ,- , i ') '7}

0,

if

3

196'{

^lij

68,2 'ST,8 1.,41.1 4 2,6 0,139

1968

^{1 ') _. L} _:L1¹_+>3

110,5 1,118 0,62

)

1)0 0,13 1969 ** 32 197,

:1

18:),'? 8,79 6,5'1

^,.~

2,1

^{1) ,}

7:i

19'/0 23 ^1'72,8 1

¹

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^{0,92 4 0,68}

19T1 23 235,7

^{11 ,24 2}

197

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,,) 't

^'1 C'

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. 1 .,0 \ "")lf

- ,

0 ,) li ^{C.l '_}

9./ 1,19 \0

^{:> '7(' 1 )}

l'ln 17 179,7 6,'71

^1.)

(

Source: l,a Vle economlque

• > ' )

* 6] des ES autorisations concernent l'acquis:ltion de terrains en vue de la construction d1une raffinerie de p§trole dans le

distIli~t

de Willisau.

**

^tTll

tiers dos autorj.sations et

^pIL1S

de J.a moiti€ de la surface concernent des terrains à Rathenburg, utilisés pour des r§servoires de p§trole.

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Ce dernier tab le.21J. met en évidence 1 ^J importance des transactions immohi lières que les autor i tés lucerD.o ises on.t dû autor iser en vertu de. la LAIE! à savoir les acquisitions dl immeubles servant à

l ^f établissement st ab le d'une. indtlstr ie Ile commerciale. montre également les

limites

relativement étroites - à en juger par la surface et la valeur des immeubles - dans le cadre desquelles les autorités cantonales ont exercé leur p,ouvoir d' appréciation.

Les acquisitions basées sur une autorisation en vertu de 1.3. LAIE constituent une part -relat lverœnt faible des changements de propt: iété opé.rés dans le canton ..

1'3,bleau 6 Chan.gements de propriété et autorisations 1961-·1973 Changements de p'r-opr ~ Autori.s:.itions LAIE (en :~)

---_.--_

..

_---

61 2777 7

62

2969 18

63

307& 13

64 2666 _.!-'-\ ^'

,

65 2721

68

66

3066

12

67

2636

14

68

2827 12

69

3243

32

70 ^324L~

23

71

3820

23

72 3945 10

73 ~299 17

(Source: Rechenschafcshericht des Obergerichts et La. 'lie é conomiq ue )

O}25

0:61 0,42 0,53 2,50

(! '~Q

' J ~ _~-'

0,53 0,42 C ~ ~~9

G, II

o

^{~ 60}

0,25 O! I,j-O

Avant même de connaître la JUI:" isprudence. de la Commission fédérale de recours ,. les a.u.torités lucernoises et plus particulièrement le préfe t du district de Lucerne et le Départen::.ent de jus t ice rua rq uent leur va Ion té cl! ut. i liser les

pOS sibi lités offertes par L~ LAIE pour limiter le nombr€ des acquisitions irmnobilières par des personnes domiciliées à i'étranger .. ('est la. conclusion géné.rale qufon peut tirer de leu.r interprétation de l'intérêt légitime et de l'utilisation qufetles font des conditions et charges .. Elles ont eu néanmoins le souci de respecter. le droit ordinaire notamment en mat ière.

d'assujettissement d.es: personnes physiques - alors même que leur politique en matiè,,:re dt application de la LAIE s'en trc7tlvait

affaiblie.

Commençons par la pratique relative l' a.s sujet t issement ~

Il nt est pas nécessaire di insister sur l'importance de cet aspect. Une déc.ision r..égative à ce Sl.ljet) implicite ou explicite;

dispense 11;;lcquéreur de justifier dtun intérêt légitime.

La qu.E.stion de l'assujettissement comporte deu;-~ aspe.cts d (un€:

pa.rt les actes juridiques (l'objet) et d¹ âu.tre part les person.nes (le sujet) qui sont soumis au régime de l' ~utorisation. Le premier aspect nt ay.:mt pas posé de problèmes aux autorités

nous

nous

limiterons 8U second et plus particulièrement à II assujetti.ssement des personnes phys:i.ques~

A cet égard,. il faut rappe.ler que, selon 1.' Al" de 1961 .. le domicile est le crit2,.!,~ essentiel de IfaGsujettissement des personnes physiq!JêS~ Il arr@:té fédéral renvoyant en prHlclpe au.

code civil. Le parletfif5nt tn⁷Eât renoncé à introduire un délai de carence de cinq ans (EOAF eN 1.960 : 757),mais iJ av,git jugé utile, contrairement au projet du. Conseil fédéral, de préciser qu1une autorisation de séjour temporaire ne crée pas de domicile en Suisse.

Les problèmes dtapplication sont de deux types d1une part l'interprétation de la notion de do micile~ d/autre part le degré.

d~ autonomie de l'autorité de première instance par rapport aux

d~cisions de la police des ,:~trangers et des autor:i.té5 ^{~. L} IScal.es. ^"

Nous A'lO::lS cons t até Clue 1.::> préfe t de Luce"rne a tenu. à. marquer d.'entrée de cause son indépendance à l'égard des autm:-ités fisca.Les et de police et a usé d~une int,?:rprét at ion trè.s

restrict~ve de la. notion de domicile" A son avis les étrangers désireux de: ve.nl-r passer leur retraite en Suisse ne doivent pa.s obtenir dt autorisation d^f acquérir et~ à fortiori₁ ne pa.s échapper au régime de. l ^t autorisation (lettres du 11 avril 1962, affaire G.

et du 23 mai 19&2, affaire W. au Département de justice).

L; autorité de recours le Consei.l dfEtat n'a pas toujours

SlllV~ la première Instance,. Dans une des premiê-::-E:s déC'.Lsions où elle a traité de manière approfondie le problème dt; domicile (décision du 29 octobre 1962, affaire

lt/J

elle a confirmé que le statut de lfétranger en vertr.; d'une décision. de police Ou fiscale ne préjuge pas de la déci-sion Stlr l! assujettissement, bien qui il soit un

indice

important .. Le

bénéficiaire permis

d'établissement (permis C) n'est en principe pas a~;.sujetti; par coutre le titulaire cl 'un permis de séjour provisoire (per.mis A) est soumis au régime. de l'autorisation puisque son statut juridique ne lui pe .. -met p2.3 de rempli:- les conditions d1u.n séjour durable en Suisse; enfi-::: pour les personnes au bénéfice dfun penES B autor isat ion 1 imi tée dans le temps mais en règle génér ale renoltve lée pér iod iquement la situation doit être examinée de cas en ('&3 .. Plu.:5 tard l'autorité de ret:ours li

assoupli sa position: estimant qu~ le cas échéant ⁼ le titillaire d'un permis A peu'::': ne pas être as~ujetti si, se. Lon les circonstances, On doi.;: admsttre qu~ il réside effe:ctiver"ennt en {décision du juin 196 7,

affaire

Cette décision tient compte de la pratique de la police des étrangers accordant le permis A à des étrangers qui viennent résider durablement en

Suisse sans

y

exercer d'activité

lucrative~

Ces précisions de l[lll.lt:ori.tÉ. de. recours nient pas surfi à changer.

la pratique sévère du préfet de l. ... sc(~rne dont plu.sieurs .cièC:181.0ns

ont été" annulées par le Conseil dtEtat. Dans le ca.dre de l! aff<:iTe Ch~ ~ l f autorité de p-re.m.ière instance, déttlS une lettre à l ~ autoi:icé dE'. recoU.rs ^l critiqu.e en 1972 l'attitude trop souple de la police des ét.ra.nger-s e.n matière de permis de séjour 2_insi que la prl.se e.n considération d'aspects fiscaux. Le Conseil dt Etai:: a maintenu sa pos it ion se Ion laque Ile. le car actère tenlporai::e du permi.s A et E nrempêc.he pas la cr.éation d¹un domicile en Suisse;

il a toutefois. re.connu que cette solution ur offre pas une protection su.ffisante contre Ifem-prise é.trangère dans 1(; secteur

im!"'!!obilier~ Le Conseil J'Etat a reooae,:§; à une p-ratique plus

sév~rE- en sot.::.ha.itan.t que cette insuffisance de lA légis1.atior~

soit éliminée d~ns le. cadre <1..:: la révision en cours de l ^f 8.rrêté fédéral. Le p:;:~:-lemeilt a effectiveIT"l€nt mis fin à ces difficultés en introduisant uu G"élai de carence de c.inq ans poux I.e non -as suje t t is.qemËü t ~

En ce qu3 concer.'"le 1. ~ "H';fnje:ttissement des pe.rsonnes morales} nous avons pn con:;teU~r qU( le cC':ltr61.e exercé sur 12s sü;;;:iétés

domiciliées

en dominées par d{~s peT.sonnes à l f étr anget" a bien' fonct ionné COflî:ra.ire.ment à c.e qUl. sr est p8sè:é dans ^rj' autres cantons; u.ne sociét2 de siège $UJ.sse n^f était pas automatiquement sGuGtr3ite au. régime de J.f -3.ut.o·ri.sation. J..faffail-e suivante illustre bien 1: attitude de: la première instance en cette. matière: un Suisse Je l ; étranger veut acquérir un immeuble:

par le biais dtune société de. siège suif;:':?'!?' dont il contrôle le

capital~ Conforménl-ent ;:;.:x instr1Jl:f:.l,)ns. I.-e:çnesj' Ir:!, conservateur du registre foncie1.- informe 11 autorité fie premiè.l:e ir1stauce .. En

ccnsidèTB que Itopé.-:-ation est assujettie! contrairement à une jurispru.dence antérieure de ln CFR connue de lui ma::. s qu ^{r '} 1 ^~ L

CO'0teste {arrêt Felleube:rgstrasse N::.'f RNRF 1967

LI intéressé Si adresse alors au Départe'l'Ol!::nt fédéral de. jUS::.iCE et police pour. se plaindre de. l'attitude du préfet~ Par la suite 1 r in.stance fédér.ale se di.stance par écrit de- Ir interprét.."3.tiofi de 1. ~ autorité lucer-noise de premiËre Înstauce.

9. I,^la.utorisatiol1 doit être l'exceœ.tion •• ~

La décision d^f autorisation est la pièce centrale de la politique C.::l.ntonale en matière d^t applic2t.ion de la LAIE~ L'analyse de la pratique da.ns ce d01l1.3ine est donc particulièrement importante en 1.} absence de définitions générales de cette po litique~

D.;m.s les grandes ligl1.es) la pratique cantonale que nous ~vons

dégagée Ckê l! ana.lyse des décisions concrètes peut être r.ésumée de la menière suivante un lOOtif que la plupart des requérants peuvent t13iT0 valoir ni est pas suffisant pour just ifier l'octroi d1une autol~isation; en d; autres termes le refus doit être la règle et 1 t autorisation l' exception (cf~ décision du Conseil d?Ztat du 28 juin 1962, affaire B ..

L

Les autorités lucernolses ont après certaine.s hésitati.ons il est vra~! puisque tout au déhlJ.t quelqu€5 placements non spéculatifs ont été autorisés (c:L décision èu 28 octobye 1961 concernant 11.a.chat d tun immeuble locatif) 8carté ainsi les deux principales catégories de dem.an.deurs ~ .g. SB.\o--oi:r: ce;jX qui cherchent à placer des capitaux Ou à a,cquérir une résidence secondaire .. M,is à part les cas où la LAIE prévoit impérativement l'octroi de l'a.utorisation., i l faut des raISons

spé-ci.:.lles

et pe'rtinente-s ptmr obtenir une autorisation .. De m.anière générale, l t existence de telles raisons per t ::tnentes a éLé admise dans denx 5 Ltt.;.at lons ^{, ,} lorsque

le

requér3.i"1t. a l ^t intention fé.rme de rés ider durablement en Suisse et lorsque des circonstanc.es. personnelle.s particulières justifient 11octroi d.e l ^t autorisation.

lO~ L^f intention de rési2.e:r durablement en Suisse suffit-elle- ? En. ce qui con.cerne le séjour dl.lr8ble? les autorités cantonales concernées n'ont pa.s t0!.1j:Jurs été du même av~s~ Au début, le Conseil d'Etat~ confirmant les décisions de. la première instance, a j:~gé que la simple intention de prendre domicile: dans le canton.

ne justifie pas l.^t octroi d'une autorisation (cf« les décisions du CGns€.i l dl Etat du 27 mars 1962 dans l' aff&.ire B .. et du 28 juin

;'962 dau!;;: l'affaire G,,)~ Peu de temps aprëE!, il est cependant reve'au sur cette position, puisque dans l'affaire W. (décision du

29 octobre 1962) il Ji déc idé q üe 1. ~ autor is at ion peut être accordée Lorsque, d,'.après les circons ta.nces; i l appara.ît clairemertt que le requérant va résidËr durablement en Suisse; en effet, un refus ne ferait que retarder 1~acqu.i5ition, ma_is ne

pourrait aC-::j-'Jérir sans être. assujetti~ Il s'agit donc simplement cette car:égorie d^f étra_n_gers

des

frais et déS

difficultés inutiles résultant dl-une obligation de louer dt abord penàant un certain temps un logement.,

Cette déc~Lsiqll va à. l^fenconî:re de la politique préconis~e par le pr.éfet de Lucerne favorable au refus de l ^f autorisation dans ces cae .. Dans une lettre du 23 mai 1.962 adressée au Département de.

justice i l écrit en effet 111,2. motif de la retraite tranquille

C~geru.hsamer Lebensabend^H) ~ qui est toujours invoqué~ ne. peut et ne doit pas être prise e.n considération.^H

Lors de la révision de 1.970 ce problèrùe a été éliminé par.

l' introdu.ct ion d :Lspe s it ion prévoy13nt l'octroi Ir s.u t or isat ion lot:' s'lue le tr .ens fert du domie:. i le de l ^f :1cqué:ceur est imm:_nenf: €:t que CQ. dernier hénéficie de. 1 t autot'i&8tion

Il. ~ Des c.ircon.stances bien. part iculières

En ce qui concerne les circçnst auces personne lies particu liÈ:res, les E'utcrités lucernoises ont précisé d^femb1.ée que le fait dt avoir passé se" vacancps à plu.sieurs reprJ.ses en Suisse) VOlre au lieu où s€ trouve i· immeuble dont Ir achat est envisagé~ ne crée: pa.s des r,~J..GtiO;'lS étroites (cf. lettre du préfet de Lucerne du. 26 octobre i961 conc<.:r,·: ·;::lt 1. ~ affair.e L~; décision du Conseil

d

¹

Etat Ju 26 avril 1962 dans l'affaire

Mn)~

L'ettitude des autrjrités cant.onales n~ a pas beaucoup évolué il cet égSTd. Ainsi sfagissaut comme dans l'affaire f1~ de l'acquisition d'une cés idence secondaire, la pre.mière inst ance du dist.r ict de

Luc€j~ne a estimé dans une décision du 5 août 1966 (affaire S~)

que selon la pr.atique constante Hseu l un lien d'une certaine

inttr.sité entre le requérant et le lieu en question, à la suite de séjours de vacaDces réguliers et de longue durée) peut e.xcept ionne llement just ifier l'octroi de 1 t autorisation'i'~

Toutefois on peut conscater que les autorités ont été mOlUS

exige antes quant à l ^t in~E:nsité du lien dans

le

cas de Il acquisition. d^f'..].:, 8.?~3.rte:G!ent, en particulier d'un appartement

c!'~ petite surface (cf. à titre dl exemple la décision du 17 juillet 1967 en la cause S~). Elles ont été également moins strictes lorsque l'immeuble se trouvait dans un lieu où le danger de 1.!emptise étrangère n'existait pas .. Ainsi, dans l'affaire H.

(décision du ?l"éfet du 18 octobre 1961) le Conseil d'Etat a rejeté un ree.ours de 11 autorité cantonale habilitée à recourir et a confir-mè Itoctroi de. l'a'.l-::orisation en disant que l'acquéreur

,1~ avait pas v4ritablement 11::1 intérêt légitime mais que Itimmeuble était situ? dans une région - Willisau - où la mise à l'encan du sol n1était pas à craindre~

Des consid.Ératio:ls sembl2L~les 110nt fait: rejeter un recours du Dfpartement de justice ê.a.-:.s Il a~faire D. (décision du préfet du 26 (~ctobre 1970) O\,l}_ cc.nce:l,-ait l t acquisition èl,-~r'-e résidence

Les fr.équents séjour,; de va..:ances plont pas été le seul fait

inv0qu~ pour prcJtl'ler llexi~tencp de c.irconstances personnelles particulièrc.:i. Souvent les requé.:-a:üs ont essayé de justifier

l'acqtlis~tion par d¹aut:r:?!s arguments, notP..mment des problèmes de S.êt:1t.<2. Ainsi dans l'a.ffaire M., contrairement au préfet qui:à la lumière de des circonstances invoquées par le requérant, avait .s.ccc::dé Il:?1.~~:,: .• !'i3[;'.:~()n, 18 Conseil d'Etat, sur re;::ours de 11 ..:u.tor i ~:é cantcflé:.le nabi li tée, ^-1. cone lu au re tus ~ '~e::te décis.Lor, a dl aill.Er.l:!:"s par la s;Jite été confi-.::mée par la CO!n0ticsion f:éd0:':4Le de recours (cf. B.NRF 1962 : 358 ss)~

Da:1S un autre cas il':lportant (affaire K., décision du 30 septembre 1969) ,.f:. pré[e.t a refusé l'autorisa.tion à un requérant qui inv0qU.:-'iit - certificat médical à l'ap1lui.

le besoin d'une villa

p~ur soigner un enfant gravement malade auquel le. climat de la l:égion coœ.'erzlt bien. Sur recours du requérant le Conseil d'Etat a admis l'existence d'un intérêt légitime dans sa décision du 1er juin 1970 que la première instance a par la suite qualifiée d,uaberrante" (cf. lettre au conseiller jD.ridique du Conseil d'Etat, du 6 sept. 1971).

La nationalité suisse du requérant a également constitué une circonstance personnelle particulière. Dans l'affaire Würzenhof (RNRF 1965 105 58) le préfet a conclu à l'existence d'un intérêt légitime pour cette raison, alors même qu'il s'agissait d'un pur placement de capital. Le Conseil d'Etat a confirmé la décision de la première instance en précisant qu'il ne fallait pas être trop exige&~t dans le cas d'un acquéreur suisse (décision du 2 septembre 1963). Cette décision a fait l'objet d'un reCOurs de l'autorité fédérale auprès de la Commission fédérale de re.cours; cette dernière a conclu au refus de l'autorisation peu avant

la

révision de

1965

qui a éliminé l'assujettissement des Suisses de Itétranger.

La modification de la LAIE en 1970 est soutenue par le gouvernement cantonal et en particulier par le Département de just ice qui en attend une uniformisation des pratiques cantonales; par contre le préfet de Lucerne ne la considère pas comme souhaitable. De toute manière elle n'affecte pas la pratique des autorités lucernoises qui estiment que la dispos it ion nouve Ile sur les re lat ions étroites dignes d'être protégées correspond à leur interprét at ion antér ieure (décision du

8

octobre 1971 en la cause R.). On peut même se demander si le Conseil d'Etat n'est pas devenu plus sévère puisque, dans cette dernière décois ion, il affirme que "seules sont dignes d'être protégées les relat ions qui, objectivement} font de l'acquisition un véritable besoin, de sorte qu'un refus de ltautorisation serait ressent i comme une rigueur excessive" .. Dans cet te affaire le Conseil d'Etat a refusé l'autorisation à un étranger né à Lucerne, y ayant passé une partie de sa jeunesse et ayant gardé des contacts .ivec la Suisse~

12.

Une petite concession au tourisme

Nous avons vu que le simple désir d'acheter une rés idence de vacances ou un terrain en vue d' y construire une telle résidence ne constitue pas en principe un intérêt légOitime. Confirmant la décision de la première instance dans l'affaire B. (décision du 29 septembre 1961), le Conseil d'Etat a en effet jugé que

l'admission de ce motif dévaloriserait largement la condition es-

sentiellE. de l'octroi de Itautol"~~sation et ferait perdre toute efficacité au régime: de l'autorisation en particulier dans les

régions attrayantes du pays qui ont le plus besoin de protection

(décision du 28 juin 1962).

Cette pratique a été suivie assez longtemps .. Ainsi, la première instance du district de Lucerne rappelle dans une décision du 5 avril 1966 (affaire S.) que "conformément à la pratique constante l'acquisition dtun immeuble en vue d'y passer les vacances n'est

pas autoriséee, puisqu'un séjour de vacances ne constitue pas un

intérêt légitime au sens de la LAIE".

C' est en 1967 qu'un léger changement s'amorce dans la politique lucernoise en cette matière : ~~-appelant d'abord que l'acquisition d'une résidence secondaire ne constitue pas, en règle généralej

un intérêt légitime, le préfet estime que l'existence d1un intérêt légitime n^f est pas ,-1écessairement exclue dans tous les cas de ce genre et qu'il y a donc lieu, pour chaque requête) de mettre en balance l'intérêt de l'acquéreur et l'intérêt public

qU2 la LAIE a pour but de s.auvegarder. S'a;;:,issant de l'acquisition d'un s.tudio à Rigi-Kaltbaè, c'est-à-dire d'une très petite surface à un er:.droit où la propriété étrangère est peu importante,. i l arrive;;' la ccnclusic,TI que l'intérêt public

à

efilpêchèr l'emprise étrangère sur le sol est négligeable en l'espèce par rapport à 11 intérêt de 1 t acquéreur d'une part et à celui àu dé'l1elorpement économique de la région d'autre part. Il accorde par conséquent l'autorisation (décision du 4 septembre 1967) affaire H~). Pour. 1.": première fol.s le préfet semble donc de Weggis (dont écouter l'avis des autorités: communales

Rigi-Kaltbad rait

. ,

part.l.e ^{j ,} ont fréquemment

souligné

les effets économiques bénéfiques des acquisitions de résidences de vacances par des étrangers. App~ lé à se prononcer à la suite d iun recour s de 1 ^f acqpéreur dir igé contre les charges, le Consei 1

d'Etat a d'ailleurs confirmé - en s'appuyant sur la jurisprudence

de la Commission fédérale de recours, en particulier sur If :.:rrêt

La

Pratolina du

27

octobre

1965 -

que l'intérêt

de

la commune de Weggis au développement économique de Rigi-Kaltbad est bien un motif justifiant l'octroi de l'autorisation (décision du 2 novembre

1967).

Il ne faut toutefois pas exagérer la portée de ce changement de pratique 'lui est de nature limitée, comlOO le Conseil d'Etat a bientôt l' occas ion de le préciser ~ Le 15 décembre 1967, statuant sur une demande cie reconsidération faite par trois étrangers auxquels l'acqui.sition d'appartements de vacances à Weggis a été refusée (affaires

C., Z.

et

T.)

et qui invoquent la décision du

4

septembre 1967 dans l'affaire H. pour se plaindre d'une inégalité de traitement, le Conseil d'Etat rœt en évidence les circonstances qU1 permettent l:octroi d'autorisations à des étrangers à Rigi-Kaltbad et celles qui interdisent de faire de même dans le .village de Weggis d'une part, Rigi-Kaltbad n'est pas soumis à une emprise étrangère e.t serait entravé dans son déve loppement économique sans

étrangers tandis qu'à Weggis

l ^t octroi cl ¹ autor isat ions à des étrangers ont acquis

des ces derniè ... ·es années des immeubles ;...ans une mesure disproportionnée;

d'autre part, dans le cas invoqué par les recourants, l'appartement a(:quis a une surface très modeste, tandis que les appartements que se proposent dl acheter les recourants sont d'une dimension plus importante.

Dorénavant donc le Conseil d'Etat admet l t existence dl un intérêt légitime !!lorsque, sans l'octroi d'autorisations pour l'achat de résidences de vacances par des étrangers, le développement économique d'une région vivant du touriSi,e subirait à la longue un préjudice et que pal conséquel:t des intérêts publics requièrent exceptionnellement l'octroi de 11 autorisation"

(consid. 3 de la décision du Conseil d'Etat du 25 septembre 1967 en la cause

.C., Z

et

T.l.

L'application pratique de cette règle ne va pas sans poser des problèmes; en particulier le préfet du district de Lucerne et l'instance habilitée à recour~r n'ont pas la même position à ce sujet. Ainsi, dans une déc.'sio" du 4 décembre 1969 (affaire G.

l

la première instance cormnunales et autor le.:!

pièces à Riedsort, dans

suit 11 argumentation des autorités l'acquisition d'un appartement de 3 1/2 la commune de Vleggis. Elle est ime que

"les circonstances à Rieàsort sont assez semblables à celles de Rigi-Kaltbad, où quelques ventes d' appartements à des étrangers

ont été admises. D.8l1S les deux cas la demande de la part de Su.isses n'est pas particulièrement impoItantetl~ Le Département de justice. ne partage pas cet. aVlS et obtient l ^f appui du Conseil dtEtnt q!.ii casse la d2C:'sioâ de la première instance.

L8 modification de l'Z'rrêté: .i2dé::-al en 1970 ne semble pas avoir t:ffecté ~a p_ ... ::?_tique lUCe"i""Tl •. )ise en la matière~ En fait) la nouvelle disposition rels.t ive à l f acquisition de résidences de vac;J.nces précise biel~ q~..:e la -situation économi'lue ne peut être prlse en considération que ciar:.s des lieux °dont l ;économie dépend du tour isme et requiert pour développer ce lui~ci, l'établissement de rés idences seron da ir es} en part i cu lier d ans les rég ions de monta,gne^H (art. 6 II d. 3) .. Les autorités lucernoises ont limité au minimum les a..::.quisitions ba~;êe'; ~~xciusi'Jement sur ce type de

Elles ont été strictes taEt en ce qUl concerne la qualification

lieu

touxistique appréciant

la

nécessité du déve loppement écotî.o;nique. Ains i le vréfe t a jugé ~ par ex{;!mp le, que

:2

commune ù'Udligcnswil ne pouvait pas être considéré.~ comme touristiq'3 2 (décis ion du 10 avril 1972) ^,~~--., ----mt il un lieu

l'instance habilitée ^i; recour ^lX et au ConS8: il d'Etat, l ü:; on t clai:r(~ment exprimé dans Ifaff:llre R~ (cr. décl.si...:m du Conseil d'Etat du 8 octobre 1971) que 1f!éggis nra p3S besoin pour son développement économiquE'_ Q2 la vent~::: j,;. -cé.s:;dences secondai?'"es aux étr-angers. Le ca-::3.ctèn~ touristique d'un lie1_l ne signifie .rlonc pas autolû8_ti'Juewent que la vente de résidences secondaires aux étrang'7rs y e::;t pussible.

L ^T étab l 1.ssement_ oS t .,lb le. ent~:epr. isc est un motif

d~ autoTisr.L.lon très imj1ortant. d IfépnquE: cl.:: la Lex von }îoos, en

par[ic~lier 61 ~n se réf~re à La surface vendue à cette fin à des

étranger::;~ Dans S,':l réponse du 25 j,::mvie.r 1972 aux questions ordinairc:s Zimmermann (soc.) et Schürmann (Action nationale), le Conseil ~t~tat fournit en effet les chiffres sUlvants en C~ qui concerne la proport ion de la sur face affec tée à l'établissement

Tableau 6 Proport ion de la surface utilisée industrielles ou commerciales

1966 1967 1968 1969 1970

97}9%

8q ~ 8i~

96,7%

94.2%

86 ~ 7%

à des fins

Aux yeux du gouvernement cantonal ces chiffres expriment la réussite des efforts vis&,t a promOUVOlr

Itétablissement

de nouvelles entreprises COiJ~.12rciales et industrielles da.ns le can.ton; cette évolution est favorisée en particulier par le Département des finances et facilitée par une modification de la législation fiscale de 1960~ Dans ce contexte, l'acquisition en 1965 de plus de 1,5 million de m2 pour l'installation d'une raffinerie de pétrole dans le district de Willisau représente un cas particulièrement important; bien que jusqu ^r à maintenant le projet n'ait pas été réalisé l'acquéreur n'a pas eu à transférer les terrains aux anciens propr: iétaires qui continuent à exploiter leurs domaines comme tenx,iers.

Les efforts raits en vue de la promotion économique du C-~E!.ton

n'ont pourtant pas conduit les autorités It1cernoises à accorder sans autre des autorisation~) pour ce mocif; elles ont veillé à ce que la loi ne soit pas éludée par le biais de 1_3 disposition en question; il y a des cas oü LIles conte~:.2nt le caractère sérieux du motif invoqué et concluent au refus de J'autorisation.

14~ Pas de pénurie de logemen-::s sociaux?

La jurisprudence de la Commission fédérale de recours, puis la révision de If arrêté fédér~l en lS-70 one l)UVert la possibilité d'acquérir un terrain dans un lieu souIfrant dÎune pénurie de logements pour y construirE: t1es logement.'5 à loyers mo.Jérés~

Ltagglom~ration de Luc€.t:"re~ COflnne. d'.8.1Jtres régions urbaines, souffrait d:une pénurie chronique de logements~ Ainsi elle figure dans l'arrêté d~ Conseil fédéral du 12 juillet 1972 désignant :-"r::s commune::: soumises à la législation contre les abus danc le secteur locatif. Néanmoins les autorités canton~les ont refusé de

prendre en considération ce motif d'autorisation d'ailleurs r.erement invoqué et à l ^t introduction duque 1 M~ Muhe im~ conseiller

;1ational et membre de l'exécutif cantonal sIest v-igcureuse.ment

opposé (BOAF eN 1970 : 98; 404-405).

15. ^G ~ ~ et le reft.:s la règl€~

Le mot if pr incipal de refus pour les refus forme 18 comme pour les refus informe 18, au dire des autor ités beaucoup plus nombreux.

que les p~emiers - est incontestablement l'absence d'un intérêt légitime" Q-:.lant aux motifs spécifiques de refus mentionnés dans

13 LAIE,

un

seul - l'acquisition dans une mesure disproportionnée

- a joué un certain rôle; en effet les refus pour raison de sécurité militaire ont ét~ très rares et, à notre connaissance}

le critère du site d;irnportance nationale n'a jamais été utilisé~

La disposition prévoyant la facultê de refuser 11 autorisation dans un lieu où des étrangers ont déjà acquis Hdans une mesure disproportionnée^fl exprime sans doute la préoccupation centrale de la LAIEœ Son caractère non-impéra.tif et imprécis rend l'examen de la pratique d'application indispensabh,,: et intéressante pour saisir la politique cantonale en la matièl~e~ Nous avons pu observer que, contrairement semble-t-il à celles d'autres cantons (MGF, FF 1972 II 1243 s) les autorités lucernoises ont assez souvent fait référence à cette disposition: Horw (àécision de la première instance du 25 septembre 1961 dans l'affaire B.) ~ Weggis (décision de la ~,remière instance du 29 septembr2_ 1961 dans l'affaire B .. ) et la ville de Lucerne et ses environs (décision du Conseil d'Etat du 26 avril 1962 cans l~affaire M .. ) ont été touchés et ce jUf..-;qu'en 1972~ Toutes les autorités première instance, autorité de surv,;illance, autorité de recours - l'ont utilisée. Toutefois l'analyse des dé~isions montre que cette disposition a été appliquée dans un sens variable et peu précis.

Est-ce que l'élém<2nt décisif est la proportion d'immeub12s en mains àe personnes domiciliées à l'étrange.r ou d'étrangers sans égard à leur domicile?

st

agit-il dtune proportion en soi cu de

l'augmentatior~ rapiàe de celle-ci à un moment précis ? La disproportion

doit-elle

exister ou ^suff it -i 1 qu'elle soit