1. Un
accueil
discretA la fin des années 50 l t écono:nie genevolse est caractérisée p.ar une forte activité dans le secte~r ~~ la construction et dans les transactions immobilières, et !)3:r un~ croissance constante du prix des terrains. Dans un portr ait du canton la NZZ indique qu fil n1est pac rare que le pr'l.:.<r des iWil6ubles ait triplé, voire sextuplé au cours des six dernières années et que des étrangers offrent ni importe quel prix pour acheter ou l('tuer un logement à Genè-?e; ni la lourde imposition des gains immobiliers récenrroont introduite -' n~ le seuil fiscal élevé à l'encontre des étrdngers dés ireux de séjourner dans le canton ne s~mblent fre iner cette évolution (NZZ 22 février 1961 : Genf lm Brennpunkt der Konjonktur). Pourtant cette situation ne favorise pas un accueil enthousiaste du projet de l,AIE ~ Tout en n€.contestant pas le but poursul.Vl. par le Conseil fédéral, le Journal de Genève critique 11 importance du pouvoIr d'app:.-4ciation laissé 3UX autorités cantonales, d4plore la précipitationdu gouvernement et doute de la
constitutionnalité du projet (Journal de Genève, 1er
décembre1960).
Quelle
est l'attitude genevoise à l'égard de l'AF ?L'examen
des interventions des parlementairesne
donne pas d'indications claires: au Conseil national s2ul A. Borel(red.), rapporteur de langue française, s'exprime et défend le projet non sans hésitation; au CO!:lseil des Etats les deux représentants genevo1s se situent plutôt dans le camp des opposants~ M~ Gautier (lib .. ) s1il reconnait que les acquisitions fuites par des étrangers ont fortement augmenté au cours des dernières années, refuse d' attribuer à ce phénomène un caractère systém.atique qui se traduirait par un accaparement du sol suisse; "ces achats ont descauses purement individuelles qUI sont parfaitement connues et parfaiLerr.ent nature lIes
dans
les circonstances que nousCes
causes~ ce sont les besoins .accrus d.' imlêstisseme.nt dus 8 la COli-jonctnl--e actuelle" (nOM ~ Conseil des Eta::::;~ 1951: 29),. l!~ f'erréard (r::.lC'_ ... )~ tout comme son collègue libéral: met en d-::::·ute la base constitutiom.1f;11e du projet.; ce projet lui pz:r.att inadé~'~::"1: car i 1. n'aura que: des er::ets lir;lit{~ssur !.11 s-r,!;;. ':\-'.lat ion forrcière; Hi 1. aur ait fa llu étudi er le pro bl;":r.::.e:
dans 30:1 ;::nsemble ';PIe.;;;; le concours des cantons qUI disposent., eux, de mû ye 1'18 plus effi~aces peur .J.-~tter contre la spéculation J.lllffiobilière, tels q-üc L~ refus de proC~~di~1.' a\.! déclassement de 'Sones ri.servée.s à l! [:-:;ïic1l1ture et à la constru.ction de '.zilIas-,
'1 , • , .
_ l.mpos l.1: 1011 ge:.t.DS spécnlB.t1.fs, ei.1cot"e d'un droit ,j$em?tio:l. (:;:"!fir:.'e ij est pratlqué avec un certain succès <.2n
""~C'.H: sa part le Coüseil d;Etat gellevois~ traitant du réglen.ent
·;'sntonal df L.~ p1.ic:a.tio'f' 1 cons.:_!~-2::::e que l~~s décisions â pre~ldre ont
·-:.lus un, c er-.3C tèr'0 de fF:;.litiq .' économique que
de 1 ~ indu.strie et Ih tr.'ovail comme autorité de premi.ère ifistance.
Pour 1<:::$ :,nêr,[1;",~ l:2isons il re .... lonce à crs·:,,'C un~ .:mtor.ité. autonome
,,{ :ooi les décisions de p!:'f:.mii;;:;r-e i';tst:::nce qui ne lui paraissent pas
ré.sult(~T d'ur:(" Galn!-~ appl:-:ation de l'AFAIE. MalgnS d,?:s réserves le Conseil fédéral apprm;c':1E: ;::-inalement la doubl-e fonction du geuvernement genevo is ..
son ,:ontenu et une attitL"':;'::;
:rop restrictive qUI
frcinexllît l ~ actiyité de la construct·:.0rl et contrecarrerait l ~ action desp-OUVO~i.rS p ... blics dans If' JOUlaine du log:e.ment~ Nol,,1S constateror~s '::üut~:tOl$ que 1<::, politique cantonale en matière d1;;lUtor::...:sations ::eflète une propension const.3nte à se- rapprocher. dt':. pôle libéral.
2. L'i~terprétation ge~evoise de la LAIE
Dans un premier temps (1961-1962) la pratique genevoise en matièr.e tir acquisition 1.:~8t très souple; l'éventail des acquisitions admises pal- : r autorité de première instance est large et les ra~sons
nc.c.eptées au titre de Itintérê~ légitime sont d1une part l'usage personnel, d'autyr.;. p.:lrt le plac,;;;neat stable et à long te.rme.
Le premIer motif permet dl acquérir une résidence principale. ou secondaire; dans ce t te premièt. e pér iode le dÉ.s il" ct2 pas séde::~ un logeme.nt de vacances à Genè.ve est considéré comme un intérêt
légitime ... rés idence pr incipale est
assortie d' T.Hie charge interdisant la locat ion, alors que dans le cas dtune résidence secondaire If interdiction ne porte que sur la locat ion. meublé.e., A noter que les autvrisations au. t3.tre de la rés idence pr incipale SG"1t pST fo is accordées sur simple déclar at ion de lIintention de résider à Genève sans que Ifobtencion du permis de séjour soit effectivement aceordte par la suite; cGtte lacune cians la coordination entre l' ;~:,J.tOt-ité de première in:3tance .~t le Contrôle de. l thabitarJ.t Ee $E!7.a cc~blée qUI2: SOus l;ol. Lex f-'urglerc Le second 'G1Dtif permet dt ac.qu4rir un immeuble c-c-mmercial ou d1habitAtion dans le cadre d'un placeuy'_nt stable et à long terme.
A contrario l ~ autorité refu~e l' autor1.sàtlon peur des opérations gui aboutiront vr ais ~::rnb lablemen t à des hausses de loyers importantes ou qui pe correspolident pas à l'intérêt ;:,;énér21 .. Pour déterminer le caractE_ce spéculatif Ge Itopératio-o le prix d1achat
constitue
un cr itère déterminant; en outre l'interdiction ct Fau gmmen.ter les loyer s-, si ce. nt es t pour adap ter ces dernier s à la crû i5 sance des cha.rges usue Iles, garantit le car actèren'une manièL"e générde .al.ltorisatlons sont complétées par une interdict ion de reventG pOUT la durée de validité de l'arrêté :fédéral sans autorisation officielle& M.ais i l faut souligner que cette dernière interdiction n'est g~rJntie que par un engagement éCI"-lt de l'acquÉreur auprès de: l'a-ùtor-ité de pn;:mière instance-> C~ ;1test qu'en 1966 que cette charge est inscrite au RF ~ semble-t ·~il à la suite cl' abus cl! acquéreurs étrangers; en effet l t absence clf annotation au registre foncier
charge. En cas d'acquisition par le biais d1act.ions crest le dépôt de ces actions dans une banque avec instructions irrévocables à cette ôe.rnière de ne pas s'en dessaisir sans 1 f accord de l'autorité de première instance qu~ garantit le respect de la cl1arge"
crest l'affaire Liberop qUJ_~ paradoxale.ment, ',la donner lieu à la remise en cause de la pl' at ique genevoise ~ Par adoxalemen_t, parce que dans ce C.'3.S Ifautorité de première instance n~a fait qu'appliquer la législ<1tion en refusant llautorisation~ Le Conseil -(PEtar: et la ço~nmission fédérale de recours (CFR) confirment cette décis ion refusant une étrangère 1 J autor is at ion dl acquêT ir un terr ain à bât ir en Vl"i.':;" dt Y cons tru ire des villas ~
Dans ses observ.'1tions à l'instance f.édérale de recours le Conseil dtEtat précIse sa pratique; ]; a'ltor1.S2Lion est accordée lorsque l t acquisit ion est faite pOUl: des
,
'}eso lUS ' pe~sonne ls (résidence:principale ou secondaire) ou It)rsqu1 elle représente un financement dtimmeuble li loyers modérés~ Or dans sa décision 1,2 Conseil d1Etat justifie son refus par le fait que l" acquisition envisagée est une opération lucrative destinée à re.produire un bénéfice comw..e.rcial et non pas un simple placement à long terme (RNRF 1963: 165 ss.)~
En quelque sOTte le gou\rernemel1t genevois en a trop dit; s'il voit sa décision confirmée par la CFR.., il est aussi rappelé à: l'ordre par l'autorité fédérale de recours: lILe Hsimple placementlT auquel fait -allusion 1 f au,torité cantonale reste un placement et ne justifie pas ltautorisation~ quel que soit le motif subjectif de l' acquéreur ~ Peu importe notarr.nent que celui-i eXylsage la construction d'immeubles à loyer.s modérés; si, dans Cf' cas, une participation du capital ptranger se révèle utile ou norm3Ie) elle peut se
faire
autrement que par l ( acq uis it ion dl immeubles (hypothèques} etc .... ) .. Il ne suffit pas, enfin~ que l'étranger 've;Jille satisfaire un besoin "personnel[J (construction d'une villaou d[une maison de ma1tre, achat d{un terrain perm€tt~lt la (;onstruction d'une seule maison, acquisition en. vue de s'établir en Su.isse ou de passer des vacances). L t intérêt allégué,. au
contl~ aire l n'est
légitime
que est assez spécial et prépondérant pour faire contre-poids à 11 intérêt pllblic, suisse ou local" (idem).Cette jur.isprudence de la CFR constitue un désaveu très net d'une large part i.e de la pr at iq ue ge't1c vo ise en mat ière dt octroi dl autorisat ions. DÈs lors 11 autorité cantona le est confrontée à la question de la politique a suivre: faut-il se conformer à l t inte:r.prétat ion étroite de la CFR} pO"iJ.rsulvre l' applicat ion selon les critères antérieurs, demander un assouplissement de l' .:\FAIE ? Nous sa\!~ons que le. Conseil d:Etat genevois a envoyé. au Conseil fédéral un mémo!" andum en date du 5 juillet 1963, se plaignant notamment des effets de l' AFAIE et de la jurisprudence de la C:lR sur la construction àe logEoments s('-ciaux~ Il semble pout'tant que Genève: ait renoncé à -demander une mod~ficat ion forme Ile puiSqué;
lors de la procédure de consultation de 196/+ pûrta:"'lt sur la prorogation de 11 arrê.té, le canton appuie la recondu .. ::tion de la législation saas proposer qae solt Il_entionnée la possibilité d'acquérir des immeubles ~ caractère ,;ocÏ.-dlQ Nous verrons les raisons de cettc..;; discr2tionQ
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Priorité au logementL'examen ùe la pratique geDevoise aprÈ!s l'arrê'.: Liberop (10 octobre 1962) montre que Ifatt.itude des autorités devient plus·
nuanc.ée; plusl.~1Jrs requ'êtE'G motivées par le s.;jour de vaca.nces sont: refusées {nos~190, 280:: 287) ou retirées; de meT.1e des demandes en
vue
d'uD é/::ablissement futUI" ~ Les décisions mentionnent ex.plicitem;;:nt la jurisprudence de la CFR. En ce qui concerne le plac8ment à long terme on. peut affirmer par contre que la pratique 8ûtérieure est poursuiviej tout au moins dans le secteur du logement; lé: préférence est donnée aux acquisitions d'immeubles SOUJJlIS à la loi genevoise du 25 janvier 1957~ dite loiHLM,
ou la 1 .... 01.. • du29 juin
1957 sur l r expansion de l'agglomération urbaine. Ces deux législations permettent unen m.atière dE loyers .. Néanmoins, immédiatement après la décision
de la
dansl'affaire
Liberop, une autorisation est encore accordée pour un immeuble locat if construit avant 19 ï4, qui tombe donc sous les dispositions générales du contr51e des loyers(151/63; 22 novembre 1962).
Revenons éll.U: rais ons probables qui incitent les autorités cantonales à ne pas revendiquer un assouplissement de la législation .. Moins dtune année après l'arrêt Liberop la CFR ouvre une brèche; en effet, dans l t arrêt Esser-Heusgen (IO juillet 1963) elle précise que la confront at ion de l'acquéreur et d' un intérêt public sera plus favorable à l f acquéreur "lorsqu'il en résulte que Ifacquisition de l'ùmneuble ne sert pas seulement liintérêt priv-é de l'acquéreur, mais en mêu'2. temps, quoique indirectement, un intérêt pub 1 il:: , comme par- exemple le progrès économique des régions insuffisamment déve loppées du pays ~ Bien que l'intérêt
légitime doive existe.r dans la personne de ]. t acquéreur, on peut de la sorte retenir égaiement lors de cette confronta.tion des intérêts publics militant en sa faveur" (RNRF 1964: 152).
Dans cet arrêt qui conclut au rejet de la requête la CFR maintient le point. de vue qu 1 elle a. affirmé dans l'arrêt Liberop.!" à savoir que la situation actuelle du marché des capitaux et la position des autorités sur le problème de la construction. de logements ne peuvent faire craindre l ' échec de la réalisation de logements sociaux par défaut de capitaux suis.ses ~ Néan.moins l i autorité genevoise se saisit de l'argumentation de la CFR qui va devenir le' motif-clé peur l'octroi dtautorisat:ton d'a.cquérir des ümnet:bles locatifs .. Il vaut la peine de citer le raisonnement qui apparaît pour la première fois da.us les considérants de If arrêté 234/54 du 17
j,mvier
1964:IleOnS idér.3ut que le requérant déclare veulo ir effectuer uu placement immobilier à long terme à Genève;
Que
la
Commis sion fédérale de recours en matière d'acquisition dt immeubles il jugé.~ dans une jurisprudence constante, que le placement de fonds en Suisse ne constituait pas, en princi.pe, l'intérêt légitime prévu par l'art. 6, al.l, litt. a};
Que toutefois, dans un a.rrêt de 10 juillet 1963 en la. cause Kérrl et Anna ESSERo"h.EUSGER coutre Conseil d'Etat du canton de
St-GBll~