justifie notre choix~

L'étude très rudiIœnr:aire3 il f;;st vrai, de llapplic.ation de la LAIE dans ces tr-ois communes nous pern;;~t de mieux. appréhender certains facteurs qui infh ... encent de- manière non-négligeable la lUise en oeuvre de la légis'::'atioll le jeu del i offre et de la demande: Il::!: rôle des promot<:.urs, 1 ~ importance Ge l'attitude des autorités communales. La comm;}_ne nlest pas seulement un lieu géographique concerné par le- LAIE, ct est également un acteur de mise en oeuvre de c;~ll"'!-,:;i. Bien qu'elles n'aient pas à proprement parler un pouvoir décisionnel en cette matière, les autor i tés communa le s peu",;-ent avo ir une rouet .Lon décis ive ~

A Lucerne, la législat ion cantonale d! exécut ion assure depuis 1961 la Frise en considération des intérêts communaux .. De même, la relative passivité des instances cantonales - eD. par;.:ic.ulier les Départements de just ice et de l'économie publique - dep .. :âs 1971.;- favor~ .. se en principe 11 influence du niveau local

StL.-l'application de la LAIE. Toutefois, les autorités communales manquent en général -d,~ l! ';_nformation nécessaire si..lrla législatioT(

et en particulier SUl' l 'OLVT pour pouvoir faire ~sage de toutes les possibilités que celle-ci offre .. Elles sont prises au

dépourvu par l'évolution de la situation et par des promoteurs mieux informés. Leur comportement est le plus souvent réactif. Le

passé récent montre toutefois que certaines communes ont appris

à se servir de la LAIE pour mener une politique plus active. Elles donnent des préavis plus circonstanciés et réclament d'@tre associées à la formulation de la prise de position cantonale au sujet de modifications législatives.

Inévitablement ce changement fait surgir les conflits d'intérêts latents et les divergences cl' opinions et d' att itudes concernant l'acquisition d'immeubles par des étrangers. On s'aperçoit que les communes ne sont pas des entités homogènes et que les différents organes communaux peuvent exprimer des tendances et conc'ept ions opposées., Es t-ce que cette évo lut ion conduira les autorités cantonales à jouer un r81~ plus actif ?

32.Weggis : l' hôtellerie classique en difficulté

Weggis est l'une des trois stations traditionnelles de vacances et de cure situées au bord du lac des Quatre Cantons ~ sur le versant ensoleillé dt..1 Rigi. Le vi liage de lieggis est la localité la plus importante de la comw...lne, dont font encore partie notamment la station d'altitude de Rigi -Kaltbad, reliée à Weggis par un téléphérique, et les deux hameaux de Riedsort et Hertenstein. De par sa sit~ation géographique et les conditions climatiques favorables, Weggis

est

un endroit idéal pour

des

gens qui cherchent le repos et le calme. Les personnes âgées qui y font des séjours de vacances assez longs voire qui décident d~y

résider durablement constituent une grande part de la clientèle

de la station. Il est vrai toutefois que celle-ci cherche depuis

quelques années à s'ouvrir à dl autres types de tourisme (sport, camping, etc.) et à développer la saison d'hiver.

Le tourisme est de loin le secteur économique le plus impOJ,:tant de la commune: 66,7% des personnes actives travaillent dans le

secteur tertiaire,

dont 62,1% dans l' hôtellerie et la restauration (Recen~emen~ fédéral des entreprises 1975)~

L'hôtellerie l'empo!>te I,)0,ttement surla parahôtellerie : malgré la const:-cuctiDn de nombreuses résidences secondaires et la fermeture de quelqtT,es. hôtels ces derniers temps, le rapport est toujours

dt environ 3 l (selon M.. ICûttel:; directeur de l'office du

touriSl1te) .. Weggi~ (.ompte une. trent.aine d'hôtels et environ 500 résidences secondaires .. Bien que le taux d'occupation des lits d'hôtels soit rclativ{~Itent élevé (environ 65% pendant la durée d'ouverture de 180 jours; l !hôtellerie, qui a débuté vers la fin du 19ème siècle à l'initiative. notamment d'hôtelliers allemands, est confrontée à

des diffi(:ultés sérieuses.

Beaucoup d ^f établissements doivent gtre tr ans formés et. rénovés

pour

satisfaire aux exigences du tO".lrisme moderne. Au plan de la

gestion

également

certains ont besoin

d'améliorations~

L'hôtellerie de l>leggis se trouve donc actuellement dans une phase de restructur at ion.. Or, pour financer ce proces sus, la plupart des hôtelliers les hôtels sont en majorité des entreprises fa:rniltalf:E - mancj"<.l::nt des capitaux nécessaires .. Ils doivent avoir recours à des fonds étrangers ou vendre leurs établissements à des sociétés financières .. Dans les deux cas L::: rénovation se fait en règle gênérale à 1 t a:ide du sys tème dt apparthôte l, considéré par cl; auc-uns comme une panacée a

L=appert de cp.pitaux étrét:agers .:;:ous forme diacquisition de logArnents ddHS des appa-rthô+":~ ls semb te ind.ispens able. Quelques autres éléments pf:.rmettent de m~eux appré.cier la place des étr .s.ngsrs dans lA. ~ûmmtlne ée Wt~ggi8. Prée iscns cl ^f .:lbord que. le nombre cl~ étrangers habit ant le commune n; est pas plus élevé que la moyenne cantouale. Le fait que ceux-cl. comptent paruu eux quelques contribuables très Î.11;.portar.ts pt:.rmet c.:::pendant à la commun€: de maintenir 11.1"1 taux dJ:it</;:>osition -r-e.lntivement bas .. Les 2/3 des hôte3 d'hôtels SC·Dt d-2S étr.:.?ngers1 dont la Tl!()it::"('; des Al lemill1.ds " ScIon des ,~c t :l~f';t ions i l en va de même dans 18 parahôte Li..e.r ie, bien qùe seu lement un tier s des réside¹1ces set:onG.3ires appartienne à des étrangers~ Sur le marché jmmobilier l r importance des acquéreurs étr.angers est incontestab le.. Les chiffres :-..üpplémentaires suivants en àonnent une l.mage approximative:

Année nouV .. bât ..

---(Source: conse.rvateur du registre foncier Lucerne-Campagne)

Il est très probable 'lue la forte demande étrangère a une incidence sur le pr1x des terrains et des logements.

LI acquisition de logements hôteliers et parahôteliers par des étran:;ers et 11 activité dans le secteur de la construction qui en résulte assurent-ils la prospérité de la commune et le bien-être de la. population? Certains indices perlOOttent d'en douter : la population est en diminution (2517 habitants en 1970, 2385 en 1980) et la capacité fiscale par habitant accuse une baisse. A cela s'ajoutent les inconvénients causés par le niveau très élevé du pri:: des terrains et des appartements et les atteintes à la beauté du paysage - notamment à Riedsort (L'IN, 5 mai 1979) - qui risquent de compromettre l! attrait touristique principal de la région. Toutes ces circonst ances expliquent les dive-rgences

d~ opinion qui se manifestent actuellement dans la c.OID1IJJ.ne de Weggis au sujet de son déve loppement en général et de l'application de la LAIE en particulier.

Quelle est la. politique des autorités communales en ce qui concerne l'application de cette législation ? Retenons d'abord quelques éléments statistiques.

Weggis, Horw et Flühli Année total

canton

(refus) Weggis Horw Flühli

1961 7 (4) 2

1962 18 (4)

2 2 1

1963

13

(4)

1964 14 ⁽⁸⁾

5

1965

68 ( 2)

1966

12 (4)

1

1

1967 14

⁽⁴⁾

5

1 1*

1968 12

⁽³⁾ 2 2

2

1969 32

( 2) 3

1970 23 (4)

5 4

1971 23

(2) 2

1

1972 10 3

1973 17 (4)

1974

20

0)

11 l

1975 32 ⁽¹⁾ 14 l 1*

1976

34 ⁽¹⁾ 13 2 l

1977

60

(2)

25

4 3

1978

130 (3) 72 3 16

1979 166

⁽²⁾ 17

1

27

1980

164 0) 36

6 ^')7

(Source: La Vie économique et nos propres calculs) Environ le quart des autorisations accordées dans le concerne donc la COInIll..lne de Weggis, qUI. j sous cet angle,

loin

la

plus importante du canton~ Depuis 1974 l'art. 6 AFAIE est prat iquement le seul motif d'~ütorisation.

canton est de I I a

3

Les motifs d;autorisation

74 75 76 77 78 79 total

art. 6 I I a 2 l. 2 2 5

art. 6 I l a 3 15 11 14 31

60

¹⁸

149

art .. 6 I I b 1 l

art~ 6 I l c l l

refus

(6

^{I I} a 2)

,

"

refus (autres) l l

autor .. de pr inc. J ⁰ 3

non-assujett. l l l J

tota1 décisions

15

14

16

34 6-' 22 164

(Source: notlLe analyse des dossiel.:s; les chiffres ne ccîncid€nt pas avec ceux de la Vie éconûmique parce que les dates de t éfé-renc€ ne sont pas les mêmes.)

l.es avis donnés par l!exéc.utif communal .au sujet de 1~octr0i 011

du refus d'autorÎ::;ations moctrent clairement la position d.:: la COffi"W..1ne en cette. U!3tièr~" Notons dt .emblée qu ~ ils E:xpr irnent en général une .3tti.tude beaucoup plus ouverte que celle de la première ins tance Ou du Département de jus tiCè. Cependant, l'ouverture niest pas totale .. ~~poq~,:._:!~, la L~~~n Mo~~, la commune se prononce positivement s ' i l s'agit dtun étranger qui,3 l;intention de résider dans la commune, soit dans l'immédiat5 soit ^dans un futur relativement proche. sont part icu l ièf"ement positifs lorsqUE le requérant est un contribuable potentiel intéress.ant. Le COrl&eiJ communal faliorise 1 ^f établissement de personn(~s à. la retraite lfl-leggis devrait pouvoir bénéficier d'un cp.rtain n0mbre dT étrangers qui veulent y passer leur retraite" En un lieu comme Weggls, l!AFAIE ne

doit pas devenir un yéritable régime d'intc'rdictiOll^H (a.^ï:1.S relatif â 1: affaire C.) cf. refus du 14 juin 1966)~ La préférence va dl ai l lr:!urs aux personneB qui achètent un appartement: ^{lt • •} ~ te Conseil com.munal adopte en principe une attitude ouverte quant aux acquisitions d'imm.eubles par des 0t:range,':s) en pa't"ti~:ulier si

celles-ci sont dans l'in térêt du lieu. Dans le cas de l'acquisition d'un appartement il soutient à plus forte raison une pratique souple" (vis relatif à l'affaire G., cf. décision du 4 décembre 1969). Par contre l'autorité communale est assez réservée à l'égard de l'acquisition de rés idences secondaires, sauf. dans les cas où le développement de la parahôtellerie ni entre pas en concurrence avec les in térêts de l' hôte 11er ie ..

Ainsi,

elle y est favorable, par exemple, à Rigi -Ka ltbad (d.

avis dans l'affaire il. ) décision du 4 septembre 1967) et à

Riedsort~

L^lattitude réservée à l'égard du déve loppement de la parahôtellerie subsiste sous le régime de la Lex Furgler. Elle explique plus ieur s prises de position négatives en 1974~

Toutefois., ces prlses de pas it ion re lat ives aux autor isations individuelles n'ont plus Je même poids qu'auparavant: elles sont devenues de pures formalités suite à la modification de lA.

législation en 1973 .. Le Conseil coroumual met d'ailleurs du temps à comprendre que la première instance ne peut plus tenir compte ses avis négatifs si le$: condi t ions de li octroi de 1: autorisat ion sent

, .

remp.L~es • Elle regret te de ne plus pouvoir faire un choix entre les intéressés et estime même qu'il Est trop facile d'obtenir une. autorisation à Weggis (Luzerner Neueste Nachrichten, 23 décembre 1976). Depuis 1974 la politique de la commune;, au moins en ce qui concerne les autorisations basées sur le motif du développement touristique qui ést pratiquement le seul utilisé, se manifeste par d'autres canaux) que nous avons mis en évidence (cf. no 31).

Contrairement à ce qu'on aurait pu attendre. (cf~ pQ 21.5) Weggis a été introduit dans la liste des lieux à vocatiun touristique au serrs de 1lart" 6 II a 3. La commune est cOf.lsidér~e commE- une seule lOCAlité touristique Hertensteinj qui dans le projet d'ordonnance de 1973 a été mentionnée comme une localité à part en

rait

partie, de même que Rigi-Kaltbad, malgré ce que semblent penser (F aucuns encore en 1978 (dans une lettTe du 3 janvier 1978

adressée au Conseil communal, le parti radical local fait état

d'un minimum garant i de 100 autorisat ions pour Rigi -Ka] tbad, indépendant de celui de Weggis). Les autorités communales n'ont pa3 été consultées à ce sujet. A défaut de données su-::- 1.::::. surface et la valeur des biens il1u::.obiliers en mains é.trangères 13 commune a droit à 100 autorisations p..n applie:8tion du critère subsidiaire

de l'OLVT de 1973. Cette solution ne satisfait pas Weggis. Le 24

octobre 1974 le Conseil communal s'adresse à l ~OFJ pour dire q1..1^f il préférerait le critère plus favorable de la surface et de la valel..1To Il ne donne cept?:nd .. :mt pa.s suit!':., à la demor.de de 1 iOFJ de fournir les donnée.s pertinentes (1.ettre du 8 novembre 1971t-) ..

Mais deux ans plus tard, le minimum ga-r ant i est néanmoi.ns porté à 160 autorisations en raison Jlun changement des bases de calcul la population devient le critère décisif - par l ' OLVT de 197f)~

L'évolution de la situation en 19/7 décide le parti radical de

~ieggis :; qui

regroupe

es sent ie: 11ement les hôte l iers, les commerçants et les promoteurs, à agir il demandt~ au Conseil comllnal de se rellseigner' SUT les possibilités de limiter les acquisitions dt irmneuble_s par des ét.t:.'.:lugers (lettre du 3 ja:1.vier 1978) ~ Le fait que les que lq LH:'~:; terr ains encore sus cept ib les i..I ;::,,:

moment-là d'être utilisés pour la construction de r~si<1encE's

secondaires non-hôte lières app<:iYt iennent des promoteurs extérieurs à la commune ne. semble pas- étranger à cette déma.rche.

Sans ta'rder l J exécutif COffijj;Una1. pr~nd Cü~ltact avec le Dép3rte.1l€Lt de j.~stice et lui fait part de son inq;.ti€tude devant la situatio'n et cie. sa àésapprobat.ion fi l :égard des agissements de r)romoteurs

provenant de ltexth .. ~;'e:3r (~tettr.~ du 6 ]anVler 1978)~ R~nseigi1~es

par les

autorités cown1'..Juales, répo1J.dant à

ftldC'rales compétentes, les une large par!:: ie de la population qui " signé une pétition aU.âne dans ce SEns

(Tagwac.ht, 25/26 novembre 1978), JemandE:nt finalement le bloéage ..

Celui-ci entre en viguE.ur Îl .. 15 octobre 1973, c1est--à-dire & un mO\ïlent où le blocage pour proport ions cons idérables est d..::: toute

façon j malinen t.

La vente de résidences secondaires à des étrangers ne prend pas

légal. Elles concernent des logements hÔteliers et parahôteliers.

Plusieurs projets di3pparthôtels~ pour lesquels les promoteurs demandent de pouvoir vendre des quota plus élevés voire l'ensemble des unités de logements à des étran.gers, ravivent l'opposition de la population .. Le fait que seuls les grands promoteurs peuvent vendre tandis qu'un propriétaire ne peut plus aliéner sa maison ou son appartement ou encore une parce Ile à construire celles-ci. sont devenues très rares en vertu du nouveau plan de zone de la commune constitue une cause supplémentaire de mécontentement. L^f initiative vient cette fois du Parti démocrate-chrétien, qui représente plutôt les paysans, artisans et petits commerçants ^a Dans un pap1€r intitulé

33. Horw les péripéties de la protection de la nature et du paysage

Horw nlest pas un lieu touristique à proprement parler~ C'est une commune résidentielle appartenant à l'agglomération de la ville de J~cerne, une cité-dortoire Moins de 50% des personnes actives foisonnement de constructions dans cette région, pour laquelle des efforts sont entrepr is en vue de l'inclure àans la liste des paysages d'importance nationale, est très discuté.

Horw abr ite environ 11.500 habitants. Contrairement aux deux autres conununes étudiées, elle est dotée d'un parlement C'Einwohnerrat"). La proport ion des étrangers parmi les habitants est di environ 12 ;;. Elle correspond à ce.lle de l'ensemble de

Alors comment se fait"'il que l'application de la LAIE à Horw soit un sujet de controverses? Quelle est l'attitude des autorités communales en matière d'application de cette légis lat ion ? Ra:ppelons pour commencer le statut juridique actuel de la comuuue

i l s'agit d'après l'OLVT d'un lieu touristique bloqué en raison de son appartenance à l!agglomération de la ville de Lucerne.

Contrairement à ce qui a été indiqué dans la circulaire du 23 marE' 1973 que 1 'OFJ a envoyée aux cantons 1 Horw est considérée comme u.ne seule localité touristique .. La comnrline nia pas été consultée à ce sujet, puisque, dans une lettre du 4 janvier 1974 adressée au Département de. ju:stice~ le Conseil communal demande

qui a pris l'initiative de mettre Horw R l'annexe Il de

l!OLVT~

I.e mécontentement de la commune conduit en 19ï5 àu réexamen, par les instancES cantonales et fédérales) de la que s t ion du traitement différencié des localités Kast anienbaum et

la

St.

St.

NikLsusen (cf., lettre du Département de justice à Niklausen - Schiffsgesellschaft, dû 24 juillet 1975)~

Hais :5 t étant rendu compte que le bloc."1ge n' empê.che pas la réalisation de projets comportant un ensemble de résidences secondaires et étant de toute manière iu·céressée en premier lieu à la vente de résidences principales et non pas secondaires} les autorités communales acceptent finale.ment que toute la comIrlÙUe

figure à 11annexe II de l~OLVT. La souplesse manifestée par les instance.s cantonales e.t fédéral'28 dans l'octroi de certaines auto.cisations) notamment des deux autorisations de principe., a

également joué un

rôleo

Cette question préalable éclaircie, examinons maintenant

la

politique de la

aV1S relatifs

com.Dlu.ne telle qu1elle s'est li î:octroi dt autorisations

exprimée dans les individuelles. A l'époque de la Lex von MJos, pendant laquelJe Horw a du reste: été considéré comme un lieu où les ventes avaient pr1.S des proportions nécessitant une grande retenue (cf. affaire B. ~

décision du 25 septembre 1961.), comme à l'époque 8CtU€ Ile on constate à cet égard que l'éléli1t:ut décisif du point de ^VUe de

l'exécutif cOIr:muual est pratiquement toujours l'intérêt fiscal ou économique que présente l ^f acquéreur pour la commune.. Les avis sont donc en règle générale positifs lorsqu' il 81 agit de 11acquisition d~une résidence principale. Notons d'ailleurs qu'une grande partie des requêtes sont faites par le secrétaire communal} ha,bilité à exercer des fonctions notariales.

Actuellement la demande étrangère pour des résidences principales est cependant presque inexistante. Au dire des autorités communales les reventes à des Suisses dépassent même depuis quelques .'lunées les ventes à des étrangers..

ct

est pourquoi le Conseil commtH1,gl n'est pas dl accord avec la pratique en général assez rigide des autorités cantonales - ~n ce qui concerne Horv II affaire L. (cf. décis ion du 25 mars 1976) est une exception -.

Il a du mal Ji comprendre, p.ar exemple, le refus de l'autorisation dans l' aff.aire S. (cf. décision du 30 juin. 1978)~ affaire dans laquelle le requérant a invoqué à la fois l'existence de relations étroites et le séjour durable.

Le coup cl' envoi à des controverses politiques sur I l application de la LAIE est donné par Il octroi dl autorisations de princi"!Je~ La pre!Riè-re, accorclée en date Gu 11 octol-.re 1976 et portant sur 9 appartements

(391)1000)

ne suscite aucune réaction, bien que - ou plutôt parce que - l!immeuble

une zone d'habitation dense

se trouve aU. cen tre de Ror...,., dans qU1 ntest guère destinée ft des résidences secondaires. Il s'agit dl épargner des difficultés financières .à un entrepre.neur de la région qui n^f 8:-rr ive p.::.ts à vendre ces appartem~nts à des Suisses en ralson de leur pl-ix fort élevé.. Il semble d'ailleurs que les étr;1ngers ne s'intéressent pas davantage à ces appa~·tement3 puisque ta :majorité d'entre ·eux n'ont pas encore été vendus à ce jour~ C'est la seconde autorisation, accordée. le 9 août 1977, qui déclenche la réaction de la population .. Elle porte sur un terrain de 14'300 m2 (50% de la surface totale d'un projet dl aménagement) situé sur la

presq-u~

î

le de Rorw et permet la vente cl ~ IJue bonne dizaine de parcelle& à des étrangers. La commune 3 donné un avis favorable}

de même que l'Office fédéral. de la justice, consulté par la première instauce à 11 insu de 1 J autorité cantonale de

surveillance. L ' -!1utorisation est valable pour une durée de deux ans. Elle précise que la surface maximale dTune parcelle .est de 1500 m2 et oblige le requérant à rendre les acquéreurs étrangers attentifs au fait que la construction doit être commencée dans un délai d'un an à partir de l'octroi de l'autorisation individuelle et que les travaux doivent être adjugés à des entreprises de la région et ceci à des conditions concurrent ie Iles. Ces cautèles sont sans doute opportunes~ Mais la conformité de

Itautorisation

auX: dispositions légales reste néanmoins douteuse celles-ci n'exigent-elles pas l'octroi préalable d'une autorisation de construire qui fait défaut en 1 ^t espèce? En outre l'autorisation de principe peut-elle porter sur des parcelles et non pas seulement sur des ensembles de rés idences secondaires ? Comme dans le premier cas la vente s'avère difficile en raison des prix très élevés .. Des annonces dans des journaux allemands ne portent pas beaucoup de fruits .. Fin 1978 l'opposition commence à se manifester. Le 29 janvier une question ordinaire est déposée au parlement communal. LI' in terpe llant demande des renseignements sur 1 t application de la LAIE à 11or!,,; ... Le Conseil communal s ~ informe à

surveillance. L ' -!1utorisation est valable pour une durée de deux ans. Elle précise que la surface maximale dTune parcelle .est de 1500 m2 et oblige le requérant à rendre les acquéreurs étrangers attentifs au fait que la construction doit être commencée dans un délai d'un an à partir de l'octroi de l'autorisation individuelle et que les travaux doivent être adjugés à des entreprises de la région et ceci à des conditions concurrent ie Iles. Ces cautèles sont sans doute opportunes~ Mais la conformité de

Itautorisation

auX: dispositions légales reste néanmoins douteuse celles-ci n'exigent-elles pas l'octroi préalable d'une autorisation de construire qui fait défaut en 1 ^t espèce? En outre l'autorisation de principe peut-elle porter sur des parcelles et non pas seulement sur des ensembles de rés idences secondaires ? Comme dans le premier cas la vente s'avère difficile en raison des prix très élevés .. Des annonces dans des journaux allemands ne portent pas beaucoup de fruits .. Fin 1978 l'opposition commence à se manifester. Le 29 janvier une question ordinaire est déposée au parlement communal. LI' in terpe llant demande des renseignements sur 1 t application de la LAIE à 11or!,,; ... Le Conseil communal s ~ informe à

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