DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

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Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06)

DELLEY, Jean-Daniel, et al .

DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06) . Genève : CETEL, 1981

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CI1IU-1

S l- ')

l) eAC

/15 ~ ,1

LE DROIT EN ACTION

(IV)

UNI-GE

LA GESTION PM LE CENTRE : PROLIFERATION DES NORMES

ET

APPLICATION

NUANCEE

Jeau-Dauie l DELLEY

!

Richard DERIVAZ

1

Luzius MADER

1.. Centre et périphét::_~:?.

Dans le cadre du. fédéralisme (lv C"',récut ion, 1 ^t applicat ion cl: une législation édictée par l fEtat central incombe aux cantons~

L'étude de la structure et de l'évolution de la législation

(chap.

II) et de son application dans

les

cantons (chap. III il V)

nous

a fait entrevoir le rôle joué p3:: le centre instances administratives et judiciaires fédérales dans la geet ion de la LAIE .. si nous parlons de gestion et non pas de mise eu. oeuvre ou d' applic~tion~ Cf est que l' intel~\'eI1l:ion fédérale couvre aussi bien l' activité norm~tive - nctarn:ment l t édiction des ordonnances - que l' act iv-ité proprement dt appJ icat ion - en part iculier le contrôle

de la mise en oeuvre par les cantons.

Les interactions entre la Confédération (le centre) et les cantons (la périphérie) sont multiples et de nature diverse; elles peuvent

enge,ndrer des rapports qui vont du conflit ouvert ou latent à la.

coopération active, en passant par la non-ingérence. Tout comme les autorités cantonales à l'égard des administrés~ le c.entre peut adopter il l'égard de la périphérie une stratégie universaliste - elle impose alors une application uniforme des prescriptions -, particulariste elle accepte des adaptations spatiales, temporelles ou circonstancielles - ou de retrait - elle ferme les yeux (Charbonneau/Padioleau 1980 : 49-75).

Pour caractériser cette question nous examinerons tour à tour le:

rôle du centre dans la genèse. et 1 ⁱ évolut ion de la LAIE ~ dans la concrét isat ion nonnat ive par le biais des ordonnances, dans sa fonction administr~H:ive d'application àe la législation;; dans sa

fonction jurisprudentielle

enfin~

327

2. L~ c~ntre mène le l~U

La genèse de la :W.AIE suit un cheminement peu ~ourant .. Li impulsion ne vient pas du centre et le Conseil fédéral est réticent à

in.tervenir dans

ce

, , '

... oma.lne .. C'est l r attente de plusieurs gouvernements cantonaux, la pression de 1 ^t opinion publique et le mandat du parlement qui le convainquent finalement d' agir ..

La situation change pE!: la suite, puisqu ⁱ en 1970 comme en 1972 le Conseil fédéral prend l'initiative de propose:" des réfol'mes importantes .. De même) en 1977} c1est lui qui annonce une loi définitive pour l'échéance de i' arrêté fédéral en 1982. Aicsi,

après un temps

dthésitation~

le

g~lvernement

donne le sentiment de

vouloir mener le jeu.

A l'occasion des deux moments-clé de l'histoire de la LAIE;. les cantons sont exclus de la décision. En effet, en 1960 comme en 1972, le Conseil fédéral, pressé par le temps, renonce à consulter les cautons~ Cette renonciation est di autaùt plus paradoxaie que ces dernier oS, sur tau t en 1960, sont profondément divisés sur l'opportunité dfune intervention fédérale dans ce domaine" Notons qu f en 19ï2 les opposants les plus décidés Vaud, Val.ais -' Tessin ~

Grisons et Genève sont entend.us p:&T la commiss:".on dt experts.

Nt1an:m:oins le cenb . .-2 doit payer le prIX (:-e cette procédure inhabituelle pour Si assurer le soutien deF cantons la l.ex von Moos laisse une large autonomie JJ application aux ca:ltons et 13 lex Furgler ouvre de.s possibilités j" <:1utorisati0il qUl répondent aux revendications des régions touristiques.

Par

contre,

dès ^{J, i} inte r vent 10JJ: croissante de la Confédér at ion par le biais des prescriptions détaillées et complexes des ûrdon"C2uces conduit le centre il tissocier étroitement les C8litons à son actîyité normative.

six

mois à ?-8ine .après

llentrée eu vigueur de l'OAIE et de

l~OLVT

1973 le DFJP

s'ir,~uiète

8uprès des cantons des difficultés d'application de ces d~;J.x

textes. Sur la base des t'cmarquEs formulées les or::lonnmlces sont modifiées, l'OLVY en juillet 1975, l'OAlE en février 1976.

En 1976 l'OLVT est à nouveau révisée après consultation orale des gouvernements cantonaux. En 19ï8 les cantons réussissent m....fim.e à

fait"~ receler le DPJP; un pro-j~t cl! abaisser à 45 % les quotas de ItOLVI' .suscite !J.ne telle opposition de la majorité des cantons tour ist iques cansu Ités or aleme:nt qt~e 1-~ DfJr' renonce et présente une nouvelle solution le contingentement - dans une procédure de con-sultation écrite à laquelle participent non seulement les acteurs officiels - cantons et partis politiques - mais encore des organisat ions professionne Iles ~

Ainai i.l f.aHC nuancer le centre m?m.e le jeu certes et offre 11 image d'une gestion de plus en plu~;

il doit .sans cesse c.omp-oser et

serrée de la LAIE; néanmoins plus la gestiou apparaît contraignante pour les cantons~ plus ces derniers participent à l'élaboration des règles du jeu auquel ils sont cvuviés ..

3~ ~ectateur, puis acteur

Sous l ⁱ empir~ d-i-~ la 12.~ von 1'1:-005, le centre ;,:'S t dt abord un spectateur en matière d'.a.pplic:ttion~ Ses compétences sont

strict~meut limitées par l ~ .A..FAIE 1961; il ne peut agir que COf,.tre

les décisions cantonales de recours qUl seule.s lui sont

communiqufl,~s ~. Sn.r près de 2.3'000 ane Hutol-isation entre 19&1 et. 19ï1, i; n^l a p'.:.-is connaissance que de 570~ En 1961, U~la possibilité. {'F ~Ete.rvention p-Iu"ti '~~veloppéè est rejetée à la fois par. l'exécutif .et par le parlem.ent com:rne un signe de méfiance à Il égar.d des cantons et une atte in.te

ir.tolérable au ffdéralismc,.

En 1964 ^$ dans le cadre de 1<: proc.'~àur e de COTI:':;:.11t at i on, .le DE' JP J.uentionne IR possibilité de conférer à une autorité fédérale un droit de recours contre les décisions de première insttincE._t en précisant qu'il préféi"Er.'lit un tel droit 8. la c0mp":tence de dünnèr des instructions aux c.<:ntons" Il ne fait pourtant pas de

propositions forw~lles et, ^{devant des}

Le: changeme.nt impo::tP-nt iatervient en 1973 lorsque le parle; .. ·c;.:t accepte sans. difficult-1 ce qU1, dix ans auparavant, étaiL consi.déré COi:lm'-~ intolé:;:-able~ Dorénavant toutes les décisions de première inst.:mce sa.uf les décisions de refus et

329

d'assujettissement

sont transmises à l'Office fédéral de la jU3t ic€ qui peut les déférer à Il autorité ca.ntonale de recours, puis) le '::.:i;<] échéant, au Tribunal fédéral. De la sorte, le centre dispose ct ~\Jn moyen Je contrôle direct sur l'application àe la légis lat ion par les cantons.

De

plus~

d'autres autorités fédérales et cnntonales sont associées

à la mise en OB-uvre de la LAIE la Corumiss ion f;!dérale des banques en ce qtd concerne la. définition d'u:! fonds de plaCEment immobilier (art. 3 OAlE); les autorités fédérales et cantonales chargées de la défense èes intérêts publics en ce q\li concerne la définition des relations de l'acquéreur dignes d'être protégées (art. 10 III OAIE); dès 1976, l'Office fédéral du logement pour

atte~teT le caractère modéré des loyers des logements SOC1.aux (art. 13a GAlf::); les dutorit6s compétentes pour l! aménagement du

territoire et la protection des

eaux

pour certifier que

l~immeuble

est situé-! dans la zone à bâtir; enfin de nombreuses autarités cantonales et fédérales dans le cadre des dérogations prévues à Il art ^Q !} 01. .. VT"

L l entrée en v~gue.u.r de la lex Furgler crée les condi t ions dt une vér itable mise sous t.ute Ile des autor i tés de première inst an ce dont les décisions dépendent maintenant dfun réseau dense de

préa\'is~ de recommandations et dl attestations; à la volonté de contrôle s J ajoute un souci de coordinat ion avec les autres politiques fédérales .. Nous ;1vons pu constater comment, à travers la ID.l.se en oeuvre dl une part et 1 t évolut ion des ordonnances dt autre part, ce réseau 2 été simplifié pour fa.ire place à des procédures de ~·ou t ine •

Rn ta:li: également preuve de retenue en ce qui

concerne les dispositioP& d'exécution qu'il édicte sur la b,a.;e de 1 t art ~ 20 l de l'arrêté. Ne disposant sans doute pas de connaissances suffisantes sur le phénomène des acq uis i t ions

immO-biliè:re$~ il se borne à régler avant tout les questions de procéduree C'est aux autorités cantonales d'application et à la Commission fédé2""~1.e de reC0U.r.s qu¹ il incombe de remplir le cadre que const itue la LAIE à cette époque.

Ct~tte rete.u';J€ Bubsister8 ju:::.qu^l eu 19ï3, quand bien m?:me le parlement en 1970, sur proposici.()ü du Conseil fédéral} codifie dans 1 t ar:rêtf ",,1. jut' isprudeuc€ àe la CFR, dans l'espoir d' él iminer trop souples et cl 'uniformiser llapplication de la L.b ... IE.

Le

passage, certes partiel, d'u'1 pilotage (Steuerung) jurisprudentiel à un pilotaw~_ l?.b~slatif n'a po,,;:.-t::mt pas 1 ':2:ffe:t escompté. Rien <l"étonnant ;1 cela quand on sait que le pouvoir de contrôle du centre reste marginal et que la codification de ce"rtaines décisions jur-ispTudentielles - notammt:nt celles ayant trait au développemen!.: touristique - ne fait. qu'en amplifier la portée dans un sens favorable aux acquisitions.

Dans c.e domsine égal'?nlent la lex ·Fut:"g,ler marque une rupture

radi("ale~ Le vol.urt1E' de la. légLdation d'exécution se:;-::.tuple e.t le DF.JP se vo it ^;;!t tr ibuet" la COI1î.p2.tenc:e li f édicter des dispos it ions complément.aires pour facilit:e.::::' l' à!::-?lic;;~.t ion uni -:0rme du dr.oit (art .. 25 OAlE) et cl'in.:èh.1encer le chcmp d'B.~'plicati0n géogr:::phique de la LAIE dans le sec :.eur iTJ.Jf;O ~_. t an t dE.-;} accpli s.i t ions mot ivée s par le déve lQ?pe:ment tour 18 t iq ue (.:1" .. t. 2 ULVT) ~

Hous avons eu l ~occ&sion de présente.r le::i divers contellus de l'OL\r"'T aaX chapitres II ~t III, aU2S.l nous limiterons-n.our; ici à

l'OAIE.

Que faut.-il entend.re pa>.: :lsociété. immobili-i·;'.re" '! Que faut-il présumer être des ao::1.:es fiduciaires ? ~ue 18 critères permet:.te.:lt de CQnc lure. à. unc . .

.

:.:,a.:t lClp.at IGE financière pré pon J(~r ante. Q~.e 18

peuvent-ils f~irc l'iJbjet

.,

L¹ordonüa:1cE"' dcnni::' cies n:';ponses circonstanciées 2i c.es quesi-j',)~J::" '2t amenuise :::insi la.. !Ti."":"':.:;":: d'appréciatL:n des 3"0>.:orité.,:; can~on,;.~es~

Elle stipu1..:.~ égals'_ne.nt les conditions et c.harges al"~xque1..~?s il fauL snbordonner lrc·ctrci de l~a1Jt("'i:isation af5.n qtlf~ l'affect,;,tion réelle de l'ünmeuhle ,,;oit c.onforme au. motif if'voqu~~ 21113 précise.

enfin les tâch.es ries conservateurs du registre foncier et des prépo"5és au registre du commerce - organes primaires de contrôle

dans le cadre de la LAIE.

',) 3

^-1

..; 1

L~OAIE du: 21 déceIùbre 1973 est mal accueillie. La consultation atL .. 01i:.ne 1974 par le DFJP afin de cerner

des applicHteurs, ^(ilet à jour les

les première_s raisons du mécoilt '2 n t,21üenf: le t(~xt"8 de If ordonnance es t touf fu,. peu c lai r;

ce~~t<:!ines dispositions se l·évèlent difficilement applicab1es, d'autres sont d'une lègalit~ douteus~.

Font sur~o"i..;;:-. "ÇIt-uhlèm-: les di.spositions vi::::ant à illlf!UX saJ..SIT les op-é-r at :~0E.'3 aE'-8uje t t ies au régime d,~ i ~ âutor isat: ion qui créent une susplciün générali:5~f? à l fég,':'\rd des professior:.nels susceptibles d'agir à t5.t'"Ce fiduciE;ire dans une transaction iInmobilière

avocats~ n'.Jtaires~ ~rc:tlltectes~ agentG immobiliers, banquiers, etc. - L! importance des -preuves rl~ inaocence que ces dcrniers sont:

invités à p-roduire crée une surc}'.ér:",s€ adr;;inistrative importante et des retards préjudiciables dans 13 conclusion des traIlsactions~

Un€: comml"s~non dl expextB se tI'~t étl. t:(.2lvail pour arrondir les angles du text+? légaL L~ ordonnance révisée entre eu vl.gueur le 1er 8:'11'i1. 1976 et ne sera r1us modifiée par la suite~ Elle comporte aombreux assoupl l.ssements ^aUSSI que igues précisions qui diminuent Encore le pOUVOl.!" dt .appréciation des autorités di application.

Signe d'une dé['fJarche plus modeste, les dispcsitions visé<ut certaines profess ions SCD,t abaudonnées (art ~ lA a et 5 Il b) ~ Une exce.ption est fa.ite à Ifobligation d'acquérir. en nom propre en faveur des sociétés d'actionnaires-locA.taires créées avant 1974 (sr t,_ 9). Les rE. lat ions dignes cl! être protégées couvrent les lir;ns d' .-s.lliance et non s<?ulernent de p<J.renté les insti.tutions d'héritiers et les legs (arec 10 l aL Pour cause de légalité douteuse la charge d'utilisei.~ exclusivement aux fins prévues 1'28 imrûeubles destinés au séjour pel".30nnel ou à l~établissement st-~-;;le

d'une entreprise est affaiblie (art .. l i II a 2 et 17 II b 2)~ 1·2 délai d'interdiction dt. revente d' un immeuble servant au séjo~lr

per.sonnel de 1 f acquéreur est ramené de dix à cinq ans (art. 17 II a J).

Hpl us de 18. w-0it ié" devient "principalement") et la participat ion fin8ueière prépondérante (,:;;rt .. 5 l et

.5

l bis; la participation peut dépasser un tiers du capital si dt aut-res éléments permettent de l:onc;.u:re- aE nou-assujEttissement)~ Il en va de même pour la détermiiJation géogr~lphique du lieu avec leque l l'acquéreur do it aVOIr des .relations pour pouvoir acquérir sur la base de l'art .. 6 Il a l MAIE (art. 12) et pOUT 1" condition de la direction effective de lîentreprise à laque Ile

l'achat

d ~ un immeuble industriel ou

commercial. est

subordolluée (art. 13 III;

la

pgrticipation à la dirBction effe~tive suffit depuis 1976).

Par contre, certaines nouvE':llBS dispositions traduisent une tendance restrictiv2 la surfacç admise est définie (art~ 12a) ^J les notions de H10yel~s modérésⁿ et de "pénurie àe logements" sont expic:' __ té.es (art~ 13 a) et, en CE'. qui concerne les acquisitions faites par le biais de l'achat de parts de sociétés immobilières]

le l'e~pect de l t interdiction d'aliéu0r est assuré par 1¹ obligation de déposer les actions aupt's3 d'u:n office de consignation pendant

le dé1.ai prévu (art. 17 II cl).

6.

pes

cirçulaires et autres notes E:.spllcat:lvC's

La légisi.ôtion fIinfra-légale^H est complétée sur certains points par des acte~ '{U ~ on pot:.rrait qualifier de tlquasi-législat ifs ^{L J} des directives ou notes eA!:>lic~tives .. Après l fédictiou de ItACF du 26 juin 1972 déjà, l'Office fédéral du registre foncier envoie aux autor it.§s cantonales cie .:;urve i lIane€: d:J. re gi.s tre f-oucier une circu laire répondant auy. maintes

questions

posées par les autorités cantonales· ~ La révis ion de 1973 uécess ite de l1euve lIes

explic;ations~ Une circu12ire; datée du l~· mars 19ï4-, élabctée avec

la

sect.: ion compétentê de présente les principales modifications de 1973 et Illet e:u évidence l~s conséquences qui en résuitent pour les conservateurs de registre foncipï: (cr .. IfNRF 1974 112 - 119)~ A la suite de la révision Je IfOAIE eu

19ïo,

l 'OFJ fait parvenir de nouvelles iu-structions aux conservateurs àe yegistre. foncier (cf RNRF 1977 : 182 - 192) ~ C'2S textes faci li t€nt la tâche cl.::;; conservateur.s et des premières Hlstauces et pal" leur publication (cf. également LE No'L.:!:lre Bernois 1975

assur~rrt aussi If informa.tion du public illtéressé~

333

l'Office fédéral du .C'egistre du commerce envor.€ en

C~?ntonal.~X~ Elabor;2e ps:c la c~)mmisGial1 d 1 2xperts en matière de

-c!: gi.s tre d.J. cùmrnE:.fC.f; ^"c?! 1..';1 '::':G.ite de la réA.ct ion peu enthous ias te

197 3 ~ servir de guide pour

1 t .qpplication des nouve Iles di3posit ions touchant les registres du COffin)2t':;:.e. Le seconde app.orte des modifications rendues ;1éce:ss.;r.ires par la jur isprucience du Tr lf.mna l fédér al et ~,;;r la révi 5 iOTi de l ^t GAIE en J376 ~

Dans le ~t@,me COù~J~xte i-l faut mentionner la circulaire du 7 octc.bre 1980 conce.rnc.nt ~'acquis:Lcion d{~ logements sociaux envoyée par IfOFJ aux autoritéd cantona.les .q l'exception de celles àe Genève .. Ge document qui. a pour hut de I:'cstreindre lBs ::cquisitions au tor isées sur Li base de l' ^Cu.-

--'

^{~ .. 6 II cl Jl..FAIE COYIt:: ient non}

seulement des précisions a1J suje"t des dispos it ions léga les ~ Il aborde .'J~jSS_r.. des a.sj)2.C"ts qui ne ~1ont pas traités dans 1 ^t arrêté ou lloràonnaw::e et GE<J-lb:Le même à certains é.gards contredire L.: t''''xte légi] l > Cl est le cas ~ p<,~:(' e:t~el1Jyl(~, des e";tplicat iont '::;:1 suj"'..:t du car<.lctère consultatif eL suhsidiaiTC ete l' .!3."Jis de l :O~'fice férlsral du J.üg-ement et de la -:::éces:.:ité (Pobt:enir aussi ;,tatrestation des

Ajoutons '~ncor02 q:.:€- le~ cOllab-orat''2:urs de la s2ction "acquisition d'immeubl.e.s^fi de IfOFJ en,;::(eprennellt à l! occa3ion dt:s tournées dl information pour exr1iquer Vl. ^0. If.ment les modifications législatives aux autorités cantonales d\applicatioo,

7 ~

- - , - - - -

I.e centre du cent:::€'

ancienG~m~~nt Divi:dor:.

fédér a le de la ] i].~.;:: .1.ee est ^au l1.1ye;:,id fédéral, l~au'nrjt(:

centralr: d'applicatic::c tls la LAIE .. Depuis 1974 ctest lui qUl .::t

compé.t.ent re::: -)ur ~r contre bs d2cislons ciom.tonale~-; de pr€.'mit":-ee et de deuxi':'i,,;c instances& Alors que ~Cl,S Id loi von E003

à examiner les décisions cantonal,::.s communiquées à If autorité féd.ér <.le) les compétences que la. Ccnfédér at ^iOl'i. s ^l arroge avec la loi Celio con.duisenl: à la création à'une section

dl immeubles u spécialement affectée à l'examen des

Hacquisit ion dérogat ions à

situation de

l~interdiction. justifiées par une

c'-;'guee.c .. Cette subdi"viaion administrative VéI tout naturellement su.bs.iste.r iors de l'entrée e.n vigueur de La loi Furgler afin de faire face 8'..l nomly.ce élevé di aato~isations qui parviennent dès lors à Berne ce nombre p.~s3e de plus de 3000 en 1974 à près de SODO en 1980 -. auquel i l faut ellcore ajouter les décisions de nOl".-assujett issement.

l~a section comporte ac.tt'f;:i.lement six personnes, toutes juristes trnis Alémaniques dont le chef de section, deux Romands et un Tessinois. Ces dernières années elle a perdu trois fry,-g::tionnaires en raison du blocage du personnel fédéral, alors même que 11 &npleur de ses tâches nia cess8 de croitre; un expert financier, qui épaulait la section, a pris sa retraite en 1979 et nt a p"::i-:~ été remplacé l'examen coalpt ab le des requêtes eu dérogat ion incombe maintenant aux. jur is tes ^G

Depuis 1972 la section a connu '-111 taux de rotation. élevé dans son personnel dont l Sâge moye--n est relativement bas jUS{iU'à fin 1980, 29 personr.:.es ont trsvaillé à la section pour une durée moyenne de 30 mois; cti:-::-huit d'entre ellès ont été engagées alors qu¹elles n'avaient pas atteint l;âge de 30 ans~

Ces deux f.:.aractéristiques slexpliquent par le fait que le travail à la section est considéré par les intéressés com1œ un stage pratique) ut:iJ.E: à la pout'Suir:e d1une carrière dans d'autres secteurs de l ~ adminis trat ion ou dans le secteur privé; l'activité répéti::ive de contrôle - l~essentiel du travail est de routine - et l ^t au t.onamie

intérêt public --

C OIUTP..e l'! DF JP on

dt appl:L:ation restreinte lorsqu^r inte-c\tient un la déc::'sion dépend alors dt organes supérieurs) le Dé~1artement fédéral de 11 économie publ iqu~

ne favorisent pas un e.ngagement de longue duré~ à la. sectione Du point de vue (1.<:::. la mise en oeuvre de la LAIE ces deux caractéristiques constituent un handicap important. Les jeunes stagiaires fédéraux soat conf:contés à cles autorit.és cantonales au bénéfice d'une longue pratique qui supportent difficilement d1être

3

^{. J ~.' -t .... L,.!}

des nU;.l\lE:auX venllS. Nous avons pn

fO!1ct ionrl,nire3 ca.ntOTI.dUX confrontés à des s ituat ion:::; cCDcrét-;.;:& est c auso<=; de friction entre la CJ.1Iedé[ Ft: ion ^'-2:t les cantons ~ encore accentuée. par les changements

ici le rôle pa.cticulier Huxf:

âc'::ue llement vice-dire::::te.u.:r !....0 l fOFJ, ma:.:;; déjà fonctionnaire au Drs::- :lU mom.2nt de l ~ édict ion de la LAIE en 196 L M. t1¹j f f a participé

a

^1lélahoration Cie L1utes les vers~ons succes,sives àe la législation au sein des groupes de tra':ail m1S en place à: ^CEt

représente

lE

fii. conducteur de cettE' législêtion.

L~essentir,:l du tr.avai~ consü,te à. è-xat1inco.y la conformité 2: 1-2. LAIE

des déci'3ions des cani..:on~21es de

des lüdi.vidue Iles CO;"lcerne 11 acquisition de

préa12blemen:t déiivré€~; dcI1S C(;f3 cas~ le ~ontrôle est très rapide ·.?t se limite à que:tque~;;; points4L^t annexe de l' ayt~ 20 IOAIE Impose âUX autor i tés ,:an t on,:' les u ne_ pTi~ ,;-~2n t At ion sys téTI12t iq qe de leurs "décisiQns~ De même, lAS rcquèted ~n d§rogatio~ (art. 4"I c

OViTi doivelJt ':':'---' lr.3:S

caractéristiqaec éLonomlque.s: et f i:'~.P..;1C ièr es du de pl'omot:on.

Par çontre C:::;:8 d.:-:n:::.ers dossiers ainsi que 1"::'8 décisior,s dE nof' -as su jE: t t is sernent cünce;:-nen-::: es .senl ie Ih:""J.e.n t de.-, personnes morPlîes - nécessitent un eX2Tr".en pîas at:entif ..

L-e mk:!u:i.ère générnle ou peut dire que les décL-:.. ~üns valaisannes

l lOI,'i,:1 -- qui ne laisse que peu de place li l! appréciation

d~ la p::·emière instance, alors que les secl)üdes constituent B01,.nrent des cas p.s.rticuliers appréc'Lé au IrllJyen de -:oncepts

LI intensité du ·:'ûntrôle fédéral est également détermillée par les

{"0mpL~tenC€~} e.t la pratique inégalement impot'tante des autorités cantonales ~

Actue llement chaque fonct ionnaire de la sec tian est responsable d'un C€rtalu nombre de cantons; cette. solution représente une amélio'cation par rdpport à la situation antérieure où plusieurs foc.ctionnaire.s ^SE'. part ageaient les décisions cl J un groupe de cantons. Ma.intenant -donc,. chaque C3nr..on dispose en principe d'un r·§pondant Ul1l.q ae au TI l.ve au fédéral, ce qui facilite la collaborât ioue

Après quelques mois cie pratique le fonctionnaire de la section reçoit la compétence dl appos<2I' le sceau de l 'OFJ et. sa signature sur les décisions cantonales qui entrent ainsi en force~

La section tient une réunion hebdomadaire où sont discutés les cas les plus di".Efici12s;, ce qui permet de dégager une certaine cohér·enc€ dans llapplication~ L'arrivée d'un nouveau chef de sec.tion en 1979, maîtrisant les trois langues nationales ~t plus attentif auX décisions cantonales romandes et tessinoises, n'est sans

doute

pas étrangère il une in terprét aL ion plus unll.orme et ^{' C} plu:,; étrùite de la LAIE par la section. et .à UUé augmentatio"ii des conflits entre Eerne et certeins cHntons.

En l·ègle générale le dossier dt autorisation qui parvient à la section ne c.onstitue pas l'élément unique sur 1.:1. o<!i.se duquel l'autorité fédérale prend sa décision; le juriste fédéral déploie une

activité

importante de demande de re'1seignements complémen.taires auprès des autorités cantonales et des requérants ..

On peut donc affirmer que 11 autorité fédérale cherche à obtenir satisfaction de manière informelle., avant de déclencher un conflit

ouvert~

Al' inv€'_t'se. 19 section est Hne SOltTC-e impDrtante de renseignement premières inSCAuces cantona.les et les

êve:ltuels", En eff€:t~ cel.~tains cantons veulent à tout prix éviter dIt re',~ourS de Berne ou pl'J-s simplement sont peu familiers de la législation; ils siinfo'0nent donc: auprès de la section en cas de dov.'te ~ ;\J00.5 Q.'l()\1.t; ment ionné au chapitre IV le CdS de la première iilstance du district d-e Lucerne; c'est également une pratique fi:êquente dans le c.anton d.e Berne~ f~insi i l appara1t que la compétence de 1 ~OFJ introduite r;n 1973 d'intenter act ion contre les déci5ions de preIDièr'-~ instance cantonale a contribué à affaiblir le. rale de II autorit.é cantonale de: contrÔle~ Dl autres canton.s. par contre ne te let'êut aucune irrünixt ion de: l! a,ltor i té fédérale d2.l1S leur sphère de eo;npétence; c1est 1'8: cas not;-!mment de ZuricÎ:!)" {h~ r::antou de. Vaud et du Vala.i~ qUI ne che-rchent pas à anticiper 1.¹ attitude de l'OFJ et qui refusent -catégoriquement que la sect ion conse i Ile des requ ér an t s potent ie ls et court -c i.r cui te ainsi la procédure :prévue par l r arrêté ~ Nous avons donc -';rEfaire à deux modes de fonctiol"meruent bien distincts: l. iun qui privilégie

Ijautonomie cantonale

d~ap"?-lic.ation

en défendant la chronologie de

IR pxocédure dt autorisation; 1 t autre qui privi légie le consensus par' anticipation des phases ultérieures de la procé.dure .. Le premier mode répond mieux au souci du f~dér.alisme dl exécut ion mais

prÉsente le risque de divergence

entTe

le centre et la

périphéTi~.

Le second mode f avor ise lË compromis et l' appl icat ion en douceur mais peut aboutir à une véritable mise sous tutS!llc des autorités cantonales; c'est Cè ^qUtOllC bien i..:'''_Hapris Ics acquéreurs potentiels re_quérants qui s'informent des pos:sibilit~s d? acquisitions au-près de la section. aprè.s avoir reçu un préavis négntif au niveau cant0ual : dans la cha'lne d;~s autorités il SI agit de déterminer le maillon Îaible~

9 .. Lfarme du recours

L'autorité fédérale de contrôle n'est pas limitée à la sEule

alternative dtaccepter

les

décisions

c.:mton.a.le~ de pre!niè7e 1.ast.ance ou de recourir contre elles .. Entre ces: deux attitudes tranchées elle dispose de moyens J'action plus nuancés pour imposer son interprétation de la LAIE~ Nous avons déjà mentionné la df~'IJl8.D.de de renseignements complémentaires à l' autor ité: d.z

pre-m.j);~:re inst G:nce qUl. vise à obtenir des: cantons des doss iers exhaustifs et 1es moyens de preuve standardisés~ r./OFJ peut aussi raire pression sur l~ au.torit.é cantonalE: en h:i signalant, à llo(:casion dJUDt?- décision, !.{util fi" agit là d'un cas-limite et que le ~2uil aU~hde.là duquel lla--... torité fédérale doit intervenir est presque franchi ..

nu

important échange de correspondance et des entre.vues entre If .autorité de cODé,rôle et les applicateurs cantonaux penEe:ttent à la pt"i:mière dl infiuencer la pratique d-.~s

8-ê:C0nÙ8 S3n.$ fai<("{-: Js,'3'ge de l farme. ultime du recours.

L'OFJ peut faire u.s4age de son ciroit de recours à deux niveaux tout d'abord contre une décision de la première instance cantonale, püis, siil n'a pas obtenu satisfaction, contre la décision de l';;utorité cantonale de recours. Au premier niveau i l ne joue formellement qu'un rôle subsidiaire par rapport à l'autorité cantonale habilitée. à recourir; si cette dernière inte:i,"'\. ... ient;t l'OFJ ne -peut qu'attendre la décision de llautorité c.antoua.le de reccur$ avant d' intervenir éventuellement~

La fonction de 1'01;'.1 varlê au vu des .capportt:$ qui s'établissent entre les autorités calit_onal0.s e.t les requérants. A Genè"\.\e,

l'entente entre les autorités et la capacité de la première instance à écarter à ]. t amiabh'l: les requêtes vouées à un échec certain ont pratique;nent éliminé les recours de 1 ~ autorité cantonale hdbilitée 8t des particuliers; le rôle de ]1opposition es t donc dévo lu à (cf. chap. V

J.

Ce dernier" es t régulièrement désavoué par le Conseil d'Etat ma1S ni a pas pour autant poursuivi so-u action jusqu'au Tribunal fédéral, sauf dans un cas qui ni a cependant pas abouti à une décision de l f instance fédérale de r.ecours parce que l'affaire est devenue sans objet en raiso .. "l de l-a modification de IfOAIE~ A1J bout du lac, l;OFJ ne

~onstitue donc qu1une opposition limitée~ limitation qui peut

$ ' expliquer par le caractère délicat d"s décidons contestées; i l

est probabl-ê. que l~OFJ ne tient pas à porter devant le Tribllual fédéral des affaires Ott intervient fréquemment la notion d: intérêt public et aU inter fèrent nos relat ions économiques et diplomat iques avec l ' étranger ~ LI au tOI" ité fédér ale se contente de harceler le canton à coup de recot.~-:CS et de not~;s obtenant parfois gain de cause par retrait de la requête; en effet) pour certains

338

f"equér'3ots une: acquisition n'est. concevable que

la discrétion

incornpat ib le avec une

procédure

ccnflietuelle.En Vala:is _J lé! sit.uation est différente~ La pratique très p:réc:isf! et formelle de la première instance suscite des re-.cours de la part des particu.liers.. Ces derniers ont une p-robDbilité 8uffis:.ant~~ ,j:obtel1.ir gain de cause pour recourir

.aup:t?~~ du. Conseil d^tEt8.t qui) assez· fréquemment,. leur donne ralson. Dans ces circonstances le rôle de l'OFJ consiste à appuyer la pr~t ique st1:'~ct€ de la preuüère instance en po:rta.nt l i affaire devant. le Tribuna] fédéral .. En Valais nous sommes en présen.ce diane alliance €:utre; la première instance et l'autorité fédérale de. -::ontrôle contre ta politique libérale de l r autorité cHntonale de recou.r$~ Le configuration des .alliances s'est modifiée dernièrEment à l' occas ion cl t un .:onf lit d~ interprétat ion sur les dis?ositions transitoires de l'OLV''': 1979 et le moment déterminant

pOUT le blocage d'un lieu (cf~ chape Ill); le Conseil d'Etat a

soute::1U la premH.>xe instance contre 1 ~OFJ qUl a dû aller. chercher r a1.son au 'Ir ibunal fédéral~

A Lucerne c'est encore un autre modèle qui prévaut~ Les autorités de première instance, décentr.!3.1isées, ont institué des rapports de collaboration directe avec l'OFJ ~ prévenant ainsi en règle genérale les conflits éventuels et mettant sur la touche

1 ^t autorité ca.ntonale de contrôle.

10. L'autorité fédérale àe

recour5 La LAIE en

notion-clé

Il in tér ieur

1961, de par le choix de l'intérêt du régime de l'autorisation} crée

duque l peuvent se dé.velopper

légit ime comme un cadre .à des pratiques dl application diverses. Le législateur confie à la jurisprudence le soin de préciser le conlenu de la législation et d'unifier son application. Mais le système nt1.S en place est boiteux car la fonction quasi-législative de la dernière instance ne fonctionne que partiellement, au gré des litiges que les autorités cantonales

et les particuli€rs veulent bien

susciter~

Le Conseil fédéral envisage dt abord d'adopter la solution des commissions dl estimation à fonction accessoire selon les art. 59 et 60 de la loi fédérale sur l'expropriation (cf. FP 1960 12ï7).

Il examinE: également la possihilité de désigner le Tribunal

foncièl~G. et :-le d.roi.t exceptionnel de la législation (cf~ FP 1960 : 1277 et 1278).. Il opte finaleme-at pour une commis$ ion de recours

illdépendante~ En ce qUI concet'ne la composition de la commission,

le

fédéral pense d'abord à une certaine

repT?sentation des milieux immobiliers~ Ctest ainsi que l'Office fédéral de la justiGe - à l'époque Division fédérale de la justice - prend contact avec!: des autorités cantonales en 1lue de trouver des personnalités aptes et disposées à siéger dans la commission, tout en précisant qu'il ne doit pas nécessairement s'agir de juristes et que des banquie.rs ou des architec.tes entrent aussi en ,ligne de compte, ^à. condition de ne pas être intéressés de trop près aux affaires

immobilières.

La commission finalement constituée est toutefois exclusivement composée de juristes. Cinq des 7 Inel.tJDres sont d'ailleurs des magistrats) les autres étant l îun avocat et l'autre: professeur de droit (cf FF 1961 II 533) 5Le p:ré~,ident est juge au Tribunal fédéral; les autres magistrats sont des juges cantonaux ou de districte Ce n:est qu'en 1969, à la suite de la -révision de la Loi fédérale d'organisation judiciaire, que la· compétence est transférée au Tribunal fédéral. ..

Avant dt aborder le contenu de ïa jursiprudence examinons quelques données sur 1; importance des conflits ayant about i jusqu'à l'ultime instance de recours.

Le tableau l (Cf. page suivante) montre que - abstraction faite des 27 affaires reportées à 1981 -, la différence entre le nombre d'affaires introduites et le nombre de décisions Of est pas négligeable (41 cas ou 16,7

:0.

Il s'agit de recours retirés en cours de pr0eédure 8 sur leB 33 recours introduits par l fOFJ auprès de la CFR et: 10 des 41 recours de particuliers. Cette proportion est légèrement infér .lE:n..l.re en ce qu~ concerne les rBCOUrs au TF.

Année

1

i

1

,

1961-62 ,

, ! 1963

1 ¹

1964

1965

1

1

1

1966 1967

1 1

19·68

1

1969

Total CFR 1970

1 Q.r~

.~_ ... , .1.

1972

lOï-:>

.... . , > . J

1974 1975 1976 1977 1978

1¹_-' ^;'70-_; ~.

2.980 Total TF 'rotaI

341

~f~ai~e~ j

N::mJ:!lc;, dGSl dont s,:r re- , _{dont sur}

recours

,

l.D:r.roOC;).tes! dec2n:tOnS ¹ cours cre

1; OFJ1 de parti.cu] iers 17

14 10 8 7

11

j

3

4 74 3

2

7

9

24

29

27 16 23 36 22 198 *

272

i 1

!

1

1

^!

' .

!

1

1 1

13 1

3 , _J.O

1 ^!

12 i ³

⁹

1

1" _ L 1 7

5

4 1

2

2

4

1

3 ₁

7

1

5

2

2

1

1

1

2 1 l

,

56 1

25 (44,6%) 31

(55,4%)

~ 3. ^].

L.

l

1

3

l

2

l ' _.L

2

9

9

3

6

33 13

20

25

_{I l}

14

16

2

14

14 5 9

10 2 8

22

10 14

148

50

(33,8%) 98

(66,2%)

204 75 (36,8%) 129

(63,2%)

(Sources: Rapport de gestion du Conseil fédéral; rapport de gestion du Tribu- nal fédéral; notre analyse des déci- sions de l ' insta.nce fédérale de recours)

* dont 27 reportés

i

1981

Nou.s avous voulu -construiTe pour chaque canton l'arbre des

dé~i$i(}ns eu di"1tinguant 1~3 déc Ls:ions de première instance TIDn-··co,t.!I)<.';t::.uc:-.s ~ h2S déc.isions de première instance at.taquées par les !H3'_r'r:iculiers, par l'autorité cantonale habilitée à recourir et :par. 1¹0FJ, les décisions de deuxième instance non-contestées et celles qU'J, sont: attaquées devant le Tribunal fédé'ral par 1 'OFJ OU

pEl:!:' Les particulie.rs ~ Nalh.eureusement les dOTIl1_ées oÙ disposition sont ainsi présentées qu!elles nous ont empêchés de procéder à ç.et.te f.hstl'ibut ion ut i le pour saisir les types de conflit et d^Y alli.anc~ dans J.' application de la LAIE. Nous nous bornons à indiquer. la situation relative aux décisions susceptibles de

recours devanr l'autorité fédérale - CFR puis TF - sous la lex von

:10(;5 ..

Ce crui est frappant dans ce table,~J 2 (Cf .. page suivante) c'est surtout là tel1dance très marquée

a

la baisse du nombre des décisions sosce.ptibles de recours entre 1961 et 1970" Notons égal·eme.nt l.e propositi.on assez considérable de décisions cantonales déférées 3 1 i instance fé.dér.ale de recours et le fait que les recours de particuliers sont nettement plus nombreux que ceuX de 1· autor ité fédérale" Cette dernière circonsta.nce est évidemm.ent liée au fait que dans certains cantons l'autorité ctlutoaale habilitée à recourir nE? remplit p,J1S vraiment sa fonction et ne. recourt JaraalS ou. presque j,-s.mais contre des décisions positives de la premièr.e iustancet court-circuitant ainsi la procédure d.e rec.ours ..

I~e tableau suivant (tableau 3) don.ne une vision très incomplète dela réalÏ"té; il ne montre pas notam.ment ce qui sT,~st passé au

niveau cantonal; on sait seulement qu1il y

a

eu recours contre la

décision de première instance mais on ignore. de la part de. qui~ Il pe.rmet néanmoins de \"'U1.T que les ca.nt.ons tour ist iques monopo lisent plus ùe la moitié des décisions de l i autorité fédérale alors qu ^l ",ntre 1961 et 1980 ils ont délivré plus de 80

%

de,

~2ableau .i. :

8'1110.0

l'361~E2 1 ¹ 1

1963

^{1 J}

1964 1

₁

1965

₁

1966

¹

1967 1

1

1968 1 1969

1

1970

1

,

1

,

1971

₁

1972 "

^{1 1} _i

Total 1

3 ^1...'::1

^{. 0}

D~3Cisions

sllsçentibles de recours e-t

^TeCüt:rs

_._.~. _ _ _ _ _ .::.:::.J;~ .• _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ •.. _ _ _ • _ _ h4='P'ect 1 \/'''f'l,;::-rl7-0 iDrQ ... ·~ ... ~~·· i;',.'"·

_ -_\... '. ~.".::::';;::"'_:::""-_:.:';:; __ .1. d.:::':::~:'_

Deci si~_)ns

\

Total des

^{[ [}

dont recours

¹

dont recours

1 ¹

particuliers susceptibles .recours

₁

de 1

'OFJ 1 de

de recours

1

¹

, ¹

•

1

1

(lI"' :c .• 1

,

160 1

^{J l ï} ... v,bv)j

"

¹

¹³

! '18 ""-"

1 1

7

77 _,

14 \ • ,..:; "<;: )

i

⁷

52

1

10

(19,2%)1

5 5

, 8 (~() ~-J

^c

39 ,

1 ^{L; f'::;' 'ê;: J} 1 ⁰

2

24 ! ..,

(29,2%)1 3

4

f

33 11

_(33,3%)\

5

⁶

16

3

(18,7%)

l ^~

"

17 4

(23.5'1;)1 2 2

22

3

^{( n} ~L.JIOC

/,,)1 ^,

-' 2 1 ",

""q

1

~r

2

2

. ..10

, _ , J O

1

62 4

( 0, .. ^{r- tJ <)} "6) l 3

5J8 83

(15,4%)

1 35 (42,2%) 48

(57,8%)

(Source: RappoTe de gestion du Con-

seil fédéral)

* sang

le~~

Celio

Canton

ZR

UR

ZG FR

ES

AI SG GR AG Tl VD vs

GE JU CH Total

i To"t:.al des dècislons

!

dG l ~ ins-tf!.;~iCe: fédé-

!

r'~ 1 ("..:. rie ~'r:::', ~'~J11"-^c::::

~ - ( - _ _ . . . .1.- ... ~, .. " .... ~..L ...

Î

6

3 l

l 5 4

2 l

9

11

l 1

64 16 23

7

2

11

204

(5,.4%)

(31,4%) (7,8%)

(11 '3%)

1

1 1

1 1

,

1

,

,

1

1

1

1

dont sur recours de

l~OFJ

3 (15%) l

2

2

l

l.

:3 3

..L

,

l

l l

4

6 (54,5%)

20 (31 / L-?;)

6 (3ï ,5%)

13

(56:5%)

5

75 (36,8)

i

j

QO!!t SUL

recours de particuliers

17 (85%) 6

4 3 2

2

l

l l

1

5

5 {45,5l}

l l

44

(68,8%)

10 (62,5%) 10

{43!5%)

2 2

11

129 (63,2%)

(source: notLl! analyse des

décisions)

3 ^L 5

aut0-,ris::.r.tioas accordées en Slji$se~ Cet ét.:it de L'iit corroDore ce qUç- nous aVOns cor~Gtatê a propos de Lucerne et du Valais, à. saVOlr lell at.1toris2tio-n.~t: tcmxistiqnes ne donnent que ran:!'merJ.t

,

_{.ll.eu a}

.

^,

-:ks p:coblê~nes com.plexes dt interprétation .. Par cont.re Zurich ai.⁷€C 7L~3 aut(.risation:9. seulement: durant ,;,a même période (un pel.! plus de 1% de l~ensem.ble des a,utorisati{)llS)! a vu ses déci.sions examinées

" ,-iug:: reprises par l'instance fédérale (près de 10 % des

décis~;,ons )~

Dans le tab1.e<1u· 4)Nous avons néanmoins teuté de reconstituer le d1eminemt?:nt de la procédure $ur la base des dossiers ayant abouti juSqu. 'li. l' ins tancB :f4dér ale de recours.. NQt.re analyse porte sur 171 des 20t~ gf fa ires tr ai t ées, les autre s n ~ entr ant pas dans nct re schéma (22 cas) ou étant insuffisamment connues (11 cas)~ Nous

avons distingu.é entre les décisions favorables aux particuliers (dans la majorité des cas des octrois dl autorisation mais .aussi des décisÎ>"Jni;: de non-assuJ ... ::tt:t3Sement~ r(h.·ocation de charges) etc .. ) et les décisions défavorables (refus àe l'autorisation,

assujettissement~ octroi de 11 autorisation subordonné à une charge inacceptable au requérant, etc.)~

Dn const.ate· di ,itCi~d que l'instance fédérale de recours est beaucoup pIns sévère à l'égard des particuliers que les autorités de: première inst ance sur les

60

décisionA favorables

fav ...

! 1 J

1 1

171

\ \

₁

\ ,

~ défav~

x:-eCOUJ:S

fav ..

lll--'-~-R~

_.,~

Total

...

,

défav ..

fav.

défav,.

Installee fédérale de recours

._____fav ..

20>---Rp

""'--défav

~

_ f a v . 1 8 - - R f

--"défa.v.

.,.,___fav.

4 l - - R f

- - - - "+

de ... av ..

~fav •

70--1'<p

71

100

---- ^défav.

fav.,

Total

défav~

2 10

2

18

2 16

l

9

8

33 10

60

25 146

(source, notre analyse des décisions) Re -- recours

'':'e

l'autorité cantonale habilitée à recourir

l"~f = reCQ1.Jrs

de l'autori1:é fédérale habilité à recourir

Ftp

= ^recours de par{:iculiers

347

initialement -Uux requérants, seules]' ^S'QIi;t confirmées par le TF

C~FH.)., Par contre h~s p.art'ic~:::J.i.erB ünt des chanc2s 0e succès

"i."wn---nég.litsabIes Huprès des autorités cantonal2:s de recours (36.'19 Z)._ Ces dern.ières diaiL~.e·<.lrs suivent plus volontiers l~instance

cantonale de c-0utrôle (62,5 %) que. 11'OFJ (35~ 7%). Enfin les i:mtor-ltés {!t!n:.:onales habilitées B reco\;-'.t:ir ont plus de succès sous la )ex Furgl€t" (i5 % des cas) que sous la lex von Mecs (50

%

des cas). Ser.9it-ce une pCêuve de l-effet préventif attribué par le Conseil fédéral au droit de recours dtune autorité fédérale contrE".

les dée:ts ions de pt" emière ⁱ¹¹⁸ t an('~e {&';'AF CE 1973 : 33)1

Néamlloins le faie le plus marquant est Ir appui presque total de l'autorité fédérale de recours B l~OFJ; plus des 4/5- des recours de l ~ administration fédérale sont admis alors que la m1lme p-r-op-orti.on des recours des particuliers est rejetée5

iL. ~itn.'isprudence de. la Commission fédérale de recours

DI· emblée la CFR donne le ton en précisant que le placernent

(RNRF 1962

ne Gonstitue paB un intérêt légitime 352, Caulpiglio). Elle

,

^.

s appuIe sur le fait que

le

parlement .a préférrd la formule cie liintérêt légitirne â celle du Conseil fédéral qui visait spécifl.quEment la spéculation, estilllant qtl€ ce changement ne coust it^f..1€ pas SèU lement une invers ion du t.8.rdeau de la preûve, bien qUl~ dans les débats parlementaires ce soit surt.out cet aspect qui a été mis en évidence (BOAF eN 1960 : 718 et 7.59). La CFR fernk ainsi la porte à un nombre considérable

ô'acquér.eul"s potentiels.

Dans un arrêt subséquent (JdT 1963 : 88

^SB,

Liberop) la commission

déclare que ~, ccutraireme-nt à If avifî: non seulemeut du gouvernement

ca~tonaJ concerné @àis aussi àu

DFJP

qu.i a présente des observations le motif de placeü*,,1t Ile justifie pas l'octroi d'une au.toxi,~.Jtion m€>;ne si les capitaux étrangers servent à.

constrtJire des immeubles à loyers modérés (idem) P4 95)~ Toujours

cont=~ lt.:rlis du DFJ?, qui ne s'oppüse pas à llacquisition dans la mesure ou celle-ci ne satisfait pas seulement un désir de placement malS permet aussi de surmonter une pénurie de logement

la CFR maintient sa position dans l'affaire Esser-Heusgen (RNRE' 1'954 ISO .:.:,s)~ tü~.Jt: en achr€ttant que l'intérêt de l'acquéreur

fayoT isé par l'existence publics

rEIl,? -cherche J:1.ussi a limiter la por.tée des conceSSl.ons faites au par lelllBDt en faveur du déve lcppement tou.r ist ique. Rappe lons que les r;,l,ppo-.rcburs bore 1 (BOAF

CN

1960 759) et

Odermatt

(BOAF GE 1951 55) ont ins i5 té sur le

fait

^que le déve loppement des stations touristiques ne doit pas être

entravé. En nette

opposition à ces Jéclarations, la CFR juge que HIes considérations de politique économique qui peuveut exceptionnellement amener à l'octroi :Fune autoris.s:tion pour llacquisition dfun chalet: de vacances ne s'appliquent, en J.'état act.uel de la conjoncture} qu¹à

très peu d~ régions et même dans celles-ci il ne pAut s' agir que d' .:i'.~n1ettre un nombre très limité de transferts après un examen approfondi de chaque ^casH (RNRF 1962 361, Graf Wolff M. j.

Mise il. part cet te exçf~î' t ion ³ seu l(~ 1 ~ eKis tence de cir COllSt ances personne. 1 ll=s part iculi0res (iâem) ou le tr ansfert. imminent- du domicile en Suisse (cf. RNRF 1968 36) constituent un intérêt

légitime et justifient l'octroi de l'autorisation.

Le régime de l ^t autorisation qui, aux yeux du Conse i 1. fériér a l ~ ne dev.caii: pas être un obstacle- infranchissablè mais seulement un

mOYer!. d.~écarter

des

_abus"

des

opérations immobilières

parcic-ulièrement dommageables à des intérêts publics importants (cf. le conseiller féd';r-al 'IOn Maos, EOM eN 1960 , 743) devient ainsi dans les mains de l f instance fédérale de recours un régime de quasi·,~interdiction, tempéré par la possibilité d'accorder des autor i.s at ions

dans

des cas except ionne ls. La j ur isprudence initiale de 1& CYR est en effet semblable à celle de certaines autorités ca:Eitoua.les pour qui le refus devrait être la règle et llautori$ation l'exception (cr. par exemple la décision du Conseil dtEtat lucernois du. 28 juin 1962 dans l r affaire B4)~ La commission veut certes donner son appuI. à l'application stricte préconisée par certa.inE;;; auto·cités cantonales. f.1ais ne Sf agit-il pas aussi d'avoir une pluf; forte emprise - mûrah.:: du moins - sur la pratique.

dèS c. antons SOU}) 1,;::s qu i, t~ l lE. Valais} prenr~ent gar de que leur s

La COfl:l,:t.L~$.si(in é·,;-·ite cependallt cie se figer dans son attitude~

Nt j.i~sist:e-'t-el1û: ?1S dt Entt"fe de callS~ sur le fait que les cir'C')l\stilnces dont il faut tenir compte dans la pesée des intérêts

~1S 1c',r.; -;, :"j';_-i;:.. 6 l a dE 11" &l'êt~ ~~peuvent varier de cas eu cas ^j de

Pox: la suite le ':FR infléchit effet ivement un peu sa. prat ique en ,"3tiëTe d'&quis:iUGU de résidences de vacances (cf. Rt-,RF 1967

234 SS.} La Pr2;.:olir:.::1). De m§uii.::: son refus d~ admettre le placement

r;;,;)"u'·-sp".(~\'':Gl21(:if de.vient un peu moins absolu, puisqufell,~ déclare clans lÎa.ffa.ire 'lOti Oppènheim que "l'existence d'ûn intérêt public à 1 r apport de capitê-.'-lX étr.sr;ge!:s pour l' auto-financement de la cons truc.t ^iO'G:. de logements sociaux ne peut plus être exclue d'av8nceJ! (RNRF 1969 : 126) ^a

t,^li:;:,te?:--prêtatl0n de la notion dfintérêt légitime constitue bien sûr Ité}Am~nt central de la ju.risprudence. de la CFR .. Dfâilleurs~

il y aurait. lieu de rendre compte de nombreux autres points tra1.té3 à ce titrt;! par la commission le fait par exe.mple ~ que les int-trê.ts è.E': l'aliénateur ne doivent pas être pris en con.s i~ér at ion (RNRF 1962 360, Graf \>k>lff M .. )~ ou que des aC(}Uislt\OnS rr.ult.iplEs d~ imruc-!ubles servant à la même fin n.e dOlv{mt pas être admises (RNRF 1967 ; 301: Kaper)..

La jU1" ispruder..:cE: de l ^t instance de recours a précisé encore dl autres aspectH importants de la "LAIE~ Notons eu parr:ic1.l1ier l'8rrêt Etudor (RNRF 1963 ~ 247 ss) où la CFR précise dans quelles c irconst anc:es

vraisemblance

les autorité:::. C-3ùtonales peuvent

d~une participation étrangère

aàmettre la

conclure par conséquent à l' assujett iss,::rnent. ·t:n J' espèce, la C0i.l-:uu:tssion, mOIns eXlgean'Ce que 18 DFJP en ce qUl concerne le devoir cl ^t /..~)tamEn des auto"c i té,s ~ estirne que c'est à Itacquéreur de su:pporter. les conséquEnces de son refus de coopérer avec li aUi:orité comp.:Stente. La: CFR ne suit "pas non plus 1· avis de l l."?dmini.,strat:iOll fédérale dans J'affaire FelleuDergstrasse. AG {Rt~RF 1967 ; 229 SS) J où ellt: conclut au non-assujettissement de.s personnes leur siège en Suisse ai.1x.qlle Iles

?.a.rt icipent: des pex-sou.ne.s domi,.~ilié.es à l ^t étt ang'~:r mai'J ayant le

droit de s'établir "en Suisse. Toujours au sujet de la notion de participation étrangère prêpondérante l.llentionnons encore l' arrêt Waldegg (RNRF 1969 : 182 S8) où la commission rappelle le devoir d: examen des autorités cantonales et précise les indices qUl.

permettent de conclure à If existence d'une influence étrangère prépondér ante.

Dans plusieurs arrêts If instance fédérale de recours définit en outre les conditions dtassujettissement des personnes physiques et spécialement la notion de domicile (cf par exemple RNRF 1963 : 230 s s, Menevi s; RNRF 1965 227 s s Fro hburg AG), ,"ot ion qui en l'absence d'un délai de carence tel qu'il figure dans la législation actuelle a une importance non-négligeable (cf. à ce sujet la pratique des autorités lucernoises, chapitre IV).

Il ne s' agit pas ici de donner un aperçu aussi complet que possible de la jurisprudence de la CFR. Nous laissons donc de côté toute une série de. décisions en soi importantes relatives à des problèmas procéduraux, à l ' imposition de conditions et de charges, aux arrondisse"1Y2nts de terrains, etc. Une décision doit toutefois encore être citée c'est l'affaire Maraschi (RNRF 1,65 231 ss), dans laquelle la CFR est appelée à statuer sur la question de savoir si l'acquisition d' un logement dans un apparth6tel par le biais de l'achat de parts sociales de la société propriétaire de Itimmeuble peut être considêré comme acquisition d'une entreprise commerciale et doit par conséquent être autorisé en vertu de l'article 6 III b AFAlE 1961. La réponse de la commission à cette question est négative; l'art. 6 III b n'est applicable que lorsque 1 f acquéreur exp 10 ire lui -même 11 entreprise ~ ce qUl ni est pas le cas des propriétaires de logements dans un apparthôtel.

L t importance de cet arrêt est évidente l'instance fédérale de recours ne feriœ-t-e Ile pas la porte à un nouveau système de financement et dl exploitation hôteliers qU1. commence à se développer dans plusieurs pays européens '! i1ais la réponse n'est que temporaire : dans l'OAlE de 1973 le Conseil fédéral admettra en effet ce système, ma.lgré la confirmation de l'arrêt Maraschi par le Tribunal fédéral (ATF 99 l b 440 ss, Strickstrack) et malgré le net refus du parlement (BOAF CN 1973 : 315). (Cf. &lnexe l du chapitre II.)