DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

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Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06)

DELLEY, Jean-Daniel, et al .

DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06) . Genève : CETEL, 1981

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Travaux CETEL, no 19

Groupe de recherche sur l'application des lois (GRAL)

LE DROIT EN ACTION

Etude de mise en oeuvre de la législation fédérale sur l ' acquisi tion d'immeubles par des personnes domiciliées

à

l'étranger

Rapport final au Fonds national (Requête no 4.270.0.78.06)

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Requérants

Prof. Ch.-A. MORAND Prof. G. PETITPIERRE

Genève, décembre 1981.

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Directeur de recherche J.-D. DELLEY,

chef de travaux

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Collaborateurs

R. DERIVAZ, assista L. MADER, assistant Y. MONTANGERO,

documentaliste D. SCHNEIDER, assis Pour le Tessin

M. PEDRAZZINI

UNI-GE

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INTRODUCTION Jean-Daniel DELLEY

1. Pour le citoyen, le droit est un phénomène à la fois proche et lointain. Proche parce qu'il sait bien que sa vie quotidienne est cernée par un réseau dense de règles juridiques; lointain parce que le droit reste un domaine mystérieux, un instrument dont il a peine à comprendre le fonct ionnement, le champ· clos où ne se risquent que des spécialistes

fonctionnaires -.

avocats, juges, polit iciens,

L'adage selon lequel "nul n'est censé ignorer la loi" ne peut guère résister face à la croissance presque quotidienne des lois et réglements. Cette croissance qui .inquiète et qu'on a .parfois qualif iée d' "inflat ion légis lat ive" renforce encore le paradoxe du droit à la fois proche et la intain: le droit s' appropr ie peu à peu tous les secteurs de la vie sociale et privée, reflétant ainsi la complexité grandissante de la société, et dans le même temps il est perçu COmme un corps étranger, menaçant, opaq.ue.

Ce paradoxe dans lequel le droit est impliqué nous paratt justifier une interrogation sur le rôle des règles juridiques dans la vie sociale, sur le fonct ionnement des lois dont notre société se dote à un rythme accéléré. Certes ce ne sont pas les traités qui manquent sur le droit en général, sur ses branches particulières ou encore sur des législations spécifiques. De même, la littérature· est riche de monographies sur le rôle du parlement, des groupes et de l'administration dans le processus d'élaboration des lois. Nous savons peu de choses ·par contre sur ce qu'il advient du droit après son édiction, sur ce qu'est le droit en action.

L'intérêt du juriste se concentre sur ce qui a valeur de droit dans une situation déterminée; il met à jour les normes juridiques pertinentes dans le cadre de rapports sociaux particuliers; il élucide le contenu, le sens des normes. Bref, face à une réalité donnée, i l s'interroge sur ce qui doit être (Rehbinder 1977: 9); sa question est de nature normative.

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L'approche du législateur n'est guère différente; lui aussi dit le droit et son discours est tout entier dirigé vers un "devoir

@tre" (sollen): i l prescrit. On peut considérer le droit sous un angle différent, non plus comme une organisat ion logique et hiérarchique, mais comme l'interaction entre un ensemble de règles j ur idique s e t la réalité sociale; ce qui retient l'attention alors c'est la réalité du droit, le droit en action (idem: 10). Ce regard sur le droit, mais qui reste extérieur au droit, est celui de la sociologie juridique.

La sociologie du droit_J nous l'avons dit, slintéresse aux interactions entre le droit et la réalité sociale. Elle considère donc le droit à la fois comme un produit de la réalité sociale et comme un facteur déterminant cette même réalité. Le champ couvert par la sociologie du droit est vaste (idem: 42-44) et les

~pproches que cette discipline a développées sont multiples;

notre intérêt se l'étude de la

concentre mise en

sur l'application des lois, sur juridiques oeuvre des règles

(Implementationsforschung),une fois que ces dernières ont été édictées.

2. Par mise en oeuvre d'une loi on entend l'application, l'exécution d'une législation. Le postulat banal qui fonde l'intér@t des recherches de ce type est que la loi formelle, telle qu'elle a été édictée par le législateur, ne détermine que partiellement les comportements qu'elle prescrit; les effets qu'elle déplo.ie en rl!alité dépendent aussi de la manière dont elle est appliquée par les organes

dest inataires (Mayntz 1980: 236).

l'application du droit ne doit pas

d'exécution et par le.

Dans cette perspect ive être compr~se comnœ un processus mécanique; elle ne présuppose pas une décision du législateur totalement exp licite et close; la mise en oeuvre

"crée et recrée cette décision" autant qu'elle la concrétise (idem: 82). Nous rejoignons ainsi la conception de la loi qui prévalait dans les cités grecques: formuler une loi c"est avant

tou~ construire une scène, c'est-à-dire élaborer des hypothèses et édicter des limites dans le cadre des.quelles l'action sera possible; mais le contenu de l'action ~e se révèle qu'-"à travers

l'application, qu'à travers des décisions qui concrétisent la scène initiale (Edelmann 1976: 103).

Comprendre la législation en action c'est d'abord mettre en évidence les règles du jeu qui président à son application, saisir le poids des différents acteurs en présence et les intérêts qu'ils défendent. Selon Edelmann (1976: 46-51) la mise en oeuvre des lois est un jeu où sont impliqués les applicateurs et les destinataires, et dont les règles admises permettent implicitement des violations et fixent explicitement des sanct ions. La légis lat ion en act ion ré su lte des réponses des applicateurs et des destinataires à leurs rôles mutuels: chacun agit en tenant compte de la perspect ive de l'autre. Etudier la mise en oeuvre d'une législation, c'est spécifier les échappatoires, les sanctions et les récompenses qui reflètent un ajustement acceptable de ceS rôles incompatibles. On comprend dès lors que l'objectif d'une recherche sur la mise en oeuvre d'une l'Ci ne, consiste -pas à démontrer l'existence d'un fossé entre le droit écrit et le droit en acte. L'existence de ce fossé est un postulat de la sociologie du droit; i l traduit la tension entre la norme, le "devoir être", et la réalité, il constitue une propr iété structure Ile du fonc t ionnement du sys tème légal car sans échappatoire. sans viqlation possible, le droit se confondrait avec les lois de la nature. L'objectif d'une recherche de mise en oeuvre est de mettre à jour les mécanismes qui permettent la gestion d'un problème par une régulation légale et qui rendent acceptable la persistance de ce fossé.

L'intérêt des pouvoirs publics pour des études de mise en oeuvre siest ma.nifesté surtout aux Etats-Unis et plus récemment en Europe. I l trouve son origine dans le déve loppement de l'administration de prestation (Wollmann 1979 : 180); les politiques de subventionnement et d'incitation mettent en jeu des ressources

importance

matér ie Iles, financières et considérable et la distance

en personne 1 d'une entre les objectifs affirmés et les résultats obtenus est plus visible que ce n'est

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le cas pour une législation traditionnelle de type réglementaire (interdiction, obligation, autorisation). En effet 'une loi d'encouragement à la construction de logements peut être évaluée facilement ; on mesurera son efficacité en comparant les moyens financiers mis à disposit ion et le nombre de logements construits.

Mais l'administration de prestation n'a pas conduit pour autant au déclin de 11 administration d'ordre qui agit par ^VOl.e réglementaire, bien au contraire; le déve loppement économique et) de manière générale, la complexité des sociétés modernes favorisent la multiplication de la réglementation publiqUe.

L'emprise grandissante 'de la législation de ce type sur la Vie soc'iale conduit à s'interroger sur les effets et le fonctionnement des instruments légaux, dans un souci de rationalisation de l'action publique.

c'est pourquoi très souvent le pouvoir exécutif est à l'origine des études de mise en oeuvre. Il veut connattre les résultats d'une politique et les raisons pour lesquelles les objectifs visés n'ont pas été atteints. Cet état de fait a cond~it trop fréquemment les chercheurs à adopter le po int de vue de l'administration et ses critères de jugement pour évaluer l'impact d'une législation, et à localiser à priori les problèmes dans la phase d'exécution - on parle alors de déficit d'exécution -.Procéder de la sorte ^Cf est ignorer qu'une application conforme de

la

loi n'est pas toujours le facteur déterminant du succès de cette loi; i l est possible que l'instrument jur idique lui-même soit inadéquat au but visé ou que 1.. définit ion init ide du problème ne recouvre pas tous les aspects effectifs de ce problème. Dans ces cas le l'déficit d'exécution" n'est pas à même.

d'expliquer le fonctionnement insatisfaisant d'une législation (Mayntz 1978: 2).

•

Si l'on veut saisir le "comportement" d'une législation on ne peut donc se limiter à la seule évaluation de,s effets qu'elle produ ic, ni à l ' observat ion étroite de l'application qui se bornerait à mettre en lumière les facteurs freinant Ou -favorisant la réalisation des objectifs assignés,à cette législation. Notre

propos est à la fois plus ambitieux et ambit ieux parce que c' est le phénomène

plus modeste. Plus législatif dans sa globalité qui nous intéresse; plus modeste parce que- nous ne prétendons pas déterminer le succès ou l'échec d'une loi, distribuer blâmes ou félicitations aux administrations et aux destinataires des normes: l'entreprise manquerait singulièrement de légit imité.

La question du succès ou de l'échec d'une loi renvoie immédiatement au problème des critères à utiliser pour opérer cette mesure (Delley/Mader 198,1). Les objectifs visés ne sont pas toujours explicites; et, quand il le sont, leur caractère opérationnel n'est pas à tout coup évident. Certes le législateùr est seul formellement légitimé à fixer les objectifs d'une législation, mais son discours est souvent ambigü et multiforme.

De plus le pouvoir exécutif et les acteurs sociaux eux aussi expriment des attentes au sujet de la loi en préparation. Le texte légal expr ime éga lement des objecti fs; en ef fet une loi définit des concepts,

procédures; elle découpe

institue des acteurs la réalité selon une

et prévoit des certaine opt ique et, ce faisant elle favorise certains intérêts et en défavorise d'autres. Enfin la loi en action, telle qu'on peut la saisir à travers sa mise en oeuvre, est unlieu privilégié de conflits et de négociations entre intérêts, donc de concrétisation d'objectifs.

Nous concluons que l'intitulé d'une législation, le discours dominant qui préside à son édiction ne peuvent être acceptés sans autre comme. termes de référence pour apprécier l'application de cette législation. Les objectifs d'une législation ne sont pas tant un point de repère qu'un élément parmi d'autres du phénomène législatif; ils sont, -eux aussi, problématiques, présents et changeants dans toutes les phases de ce phénomène. Une étude de la loi en action ne peut donc pas ^Si appuyer sur une catégorie d'objectifs choisie à priori; elle doit mettre en évidence la

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multiplicité des objectifs qui apparaissent aux différentes phases du processus législatif, établir la fonct ipn des différents niveaux auxquels se situent les objectifs, bref montrer le fonctionnement d'une loi chargée d'attentes multiples et d'intérêts antagoniques.

Dans cette même perspective l'étude de la mise en oeuvre d'une législation ne peut faire l'économie des conditions particulières dans lesquelles cette législation a w le jour (Charbonneau et Padioleau

1980: 59) ;

Blankenburg

1978: 2).

La mise en oeuvre est un élément dans un processus de résolut ion d'un problème qu, comprend en outre la perception et la définition de ce problème, le choix d'une solution et son expression en termes juridiques;

la mise en oeuvre produit un impact qui peut réagir sur tous les éléments du processus On comprend donc que le phénomène législatif n'est ni une séquence temporelle, ni une séquence logique unidirectionnelle mais un processus continu dont les différents éléments sont interdépendants.

Les problèmes relatifs à la mise en oeuvre - le droit en action - sont déterminés par la présence simultanée (a) d'un problème particulier, (b) drun instrument de régulation

- ^la

légis lat ion forme Ile

- ^,

(c) d'une structure de m1se en oeuvre et ^(d) d'un pub lie-db le et d'un groupe de des t inat aires (Maynt"

1978:7).

(Voir tableau page suivante.)

Pour comprendre le "comportement" dl une légis lat ion ^J les contenus qu' e ile prend au gré de son app 1 Lcat ion, les at tentes auxque lles elle répond, et les insatisfactions qu'elle provoque, i l faut aller chercher des réponses à tous ces niveaux.

Le problème en jeu ,tout d'abord. I l ne tombe pas du ciel, bien défini, clairement art icu lé. Lorsqu'il est perçu comme suffisamment important pour nécessiter une solution collective -

la responsabilité de sa solution est alors attribuée à l'Etat - il a déjà subi un traitement complexe. Les perceptions multiples qui ont prés idé à sa naissance ont dû se fondre e,n une percept ion dominante, un accord s'est constitué sur une définition commune.

Lorsqu'il est devenu politique, c!..est-à-dire susceptible d'une

Tableau sociaux

Phases et acteurs du processus législatif (d'après R. Mayntz, 1980) destinataires

PROBLEME

,=*",

LEGISLATION

1 ....

APPLICATION

==t> 1 r parlement administration applicateurs

OB

solution collective, le problème a passé par toute une série de filtres qui lui ont donné S8 configuration sp.'kifique. Bref i l a été traduit et c'est cette traduction qui V8 être l'objet du traitelŒnt juridique débouchant sur une législation. Hais cette traduction implique une réduction du problème, une simplification qui seule permet d'aboutir à une définition commune. Dès lors on peut s'attendre à des difficultés dans la mise en oeuvre, difficultés résultant de cette simplification: les espoirs mis dans la législation sont déçus parce que toutes les dimensions du problème initial n'ont pas été prises en compte.

Une deuxième difficulté possible tient à l'inadéquation de la législation. Même si le problème a été défini exhaustivement, la solution adoptée peut ne pas être adaptée au traitement de ce problème. La phas.e parlementaire constitue elle aussi un filtre et la traduction législative est l'occasion de redimensionner le problème en cause.

I l faut ment ionner enfin les difficu Ités spécifiques de

l'application de disposition des

la législation; elles dépendent des moyens à applicateurs et de la propension des dest inataires à se conformer à la réglementat ion, des rapports qui s'établissent entre les agents directs d'application et les autor ités de contrÔle. Dans le champ d' app l icat ion d'une législation s'établissent entre les acteurs en présence des stratégies qui vont donner un sens à la législation formelle.

3.En Suisse c'est le programme national de recherche no 6 - les processus de décision dans la démocratie suisse - qui a donné l'impulsion aux études de mise en oeuvre du droit. En effet l'un des thèmes retenus traite de l' exécut ion des programmes publics et de leurs effets. Partant du fait qu'en Suisse ce sont les cantons qui appliquent généralement les lois fédérales, le groupe d'experts qui gère

le PNR

no

6 a

défini la tache des chercheurs:

examiner 1 ^t app 1 icat ion par les cantons et exp liquer comment -et jusqu'à quel point les 10 is fédérales sont effectivement appliquéesj observer leurs répercussions directes et indirectes~

La perspective choisie est clairement utilitaire; le r1sque d'échec et les difficultés d'exécution augmentênt du fait de i~

complexité croissante des lois; une étude plus systématique de l'exécution et de l'impact des législations devrait permettre d'améliorer le processus d'apprentissage et la gestion des régu lat ions, et d' opt imiser les effets en retour( feed-back). Il s'agit donc d'une recherche orientée qui doit procurer des connaissances utiles aux décideurs politiques (Direct ives concernant le Programme national no

6).

Cette perspective, habituellement étrangère aux chercheurs,' appe 11e un certain nombre de remarques. Les décideurs polit iques sont intéressés avant tout par les variables manipulables, c'est-à-dire par des facteurs qu'ils pourront facilement modifiex pour mieux adapter leurs moyens dl intervent ion aux objectifs visés. Maîs pour comprendre l'~conomie générale d'une législation il est nécessaire de saisir le plus grand nombre possible de variables qui interviennent dans le phénomène considéré, y compris les va.riables "lourdes" ~ les contraintes .. Ne livrer aux décideurs qu 1 un nombre limité ô' informations sous prétexte d'opérationnalité.7 c'est accréditer à leurs yeux l'idée d'une réalité simplifiée et facilement planifiable; c'est en définitive discréditer la recherche de mise en oeuvre car une analyse fragmentaire ne pourra conduire qu'à des adaptations partielles, se révélant rapidement inadéquates. La recherche sur l' app l lcat ion du dro it ne peut se résumer à la fourniture de recettes-; sa t:â.che consiste à mettre en lumière les mécanismE!s du phénomène législatif et non à détecter les seules insuffisances à'une administration qui, par définition, appliquerait mal les directives de l'autorité législative.

Néanmoins le rôle du chercheur est limité; décrire le fonctionnement du droit, organiser les données recueillies fait partie de son travail. s'il se risque sur le terrain normatif il quitte alors son domaine et perd sa légitimité.; ce n'est pas à

lui de dire s'il fallt légiférer, quels objectifs sont à choisir et que 15 instruments jur id-iques sont à met tre en place. Lui ne peut que présenter les avantages et les inconvénients des différents types de régulation, sur la base de ses observations.

Les décisions à prendre relèvent de choix politiques, elle sont donc l'affaire des hommes polit iques.

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4. Notre choix s'est porté sur une législation de type réglementaire. l'arrêté fédéraL sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (AFAIE), et èe pour plusieurs motifs:

(a) La validité de cet arrêté échoit à la fin de 1982 et le Conseil fédéral a manifesté son intention de le remplacer par une loi de caractère permanent (BOCN 1977: 168). Cette circonstance justifie qu¹0n s'interroge sur les problèmes d'application et sur les effets de cette législation.

(h) L'arrêté, édicté en 1961, a été modifié à plusieurs reprises, ainsi que ses ordonnances d'application. Il offre ainsi la poss ib i lité d tune analyse diachronique et cl f une compar aison entre les différents moyens d'intervention successivement appliqués.

Sa réputation de grande complexité a également attiré notre attention sur la difficulté pour le droit de couvrir certains domaines particulièrement mouvants àe la réalité sociale.

(c) L'AFAIE intervient de manière importante dans les rapports de droit privé; i l instaure une procédure d' autorisation~

caractéristique du droit administratif, alors même que son fondement constitutionnel ressortit du droit civile D'autre part i l prévoit une procédure civile dans les cas d'élusion~ Cette combinaison d'interventions pro·pres à plusieurs secteurs du droit (droit administratif) droit civil, droit pénal) contr ibue également au caractère complexe de cette législation~

(d) La iégislation (LAIE) - arrêté et ordonnances - est, depuis sa naissance, un sujet de conflits. Décriée par certains milieux comme une intervention inadmissible de l'Etat central dans les affaires pri'vées et ca.ntonales, elle est attaquée par d'autres à cause de son inefficacité~ Le fait est - et c'est une de ses caractéristiques majeures qu'elle couvre un phénomène très inégalement: répart i dans le pays et qui apparemment ce sont les régions du pays peu touchées par 1 ^f acquisit ion dt immeubles par des personnes à l ' étranger qui revendiquent un contrôle plus sévère pour les régions fortement intéressées par cette même acquisition.

5. Une recherche de mise en oeuvre ne peut guère se concevoir sans la collaboration des administrations imp liq uées dans l'application. Les fonctionnaires fédéraux - section acquisition d'immeubles de l'Office fédéral de la justice (OFJ)- et cantonaux chargés de cette législation nOus ont facilité la t~che; tous ont fait preuve de patience alors même que nous les avons distraits de leur besogne et ont montré de l'intérêt pour notre travail.

Les dossiers dl autorisation et dt autres pièces utiles à notre recherche nous ont été largement ouverts. Nous remercions toutes celles et tous ceux qui nous donné de leur temps et qui nous ont guidés dans les dédales de cette législation, le conseiller fédéral Furgler ~t les gouvernements cantonaux qui ont donné leur accord à cette recherche.

Les moyens limités à notre disposition nous ont obligés de

\ restreindre notre analyse à trois cantons. Le choix de Genève, Lucerne et du Valais n'a pas valeur d' échanti lIon représentat i f des cantons suisses. Néanmoins la diversité du phénomène de If acquisit ion dt immeubles dans ces trois cantons nous a fait supposer que les problèmes d'application y sont très différents.

Genève t canton urbain touché par la cr ise du logement) et qui entretient des liens part icu 1 iers ^avec les investisseurs étrangers, mais aussi ville internationale et place bancaire.

Lucerne qui abrite des lieux touristiques mais qui est très parcimonieux dans la dé livrance des ButOr isat ions, et qui s'est constamment prononcé pour une législation sévère. Le Valais, Itun des quatre grands cantons touristiques, peu favorable à 1.' arrêté fédéral et 50uvent montré du doigt comme un mauvais exemple en matière de vente aux êtrangers.

Dans une première phase nous aVOns procédé à une descript ion de la mise en oeuvre afin de déterminer la pratique des autorités chargées de délivrer les autorisations. les contenus qu'elles attribuent aux normes applicables, éventuellement les normes extra-légales qu'elles utilisent, les contrô les qu'elles effectuent afin d'établir la situation de fait. Nous avions tout d'abord envisagé de suivre un certain nombre dé requêtes tout au long du cheminement obligé qu'e Iles em?runtent, depuis· leur dépôt jusqu'à la décision finale. Cette observation participante s'est

12

révélée inadéquate pour une raison de temps: une requête nécessite en général un temps de traitement assez long -pl~sieurs

mois et parfois plus d'une année -; elle n'est pas examinée de manière ininterrompue par le fonctionnaire compétent. C'est pourquoi nous nOus sommes rabattus sur l'étude des dossiers d' autorisation. A Genève et à Lucerne nous avons pu examiner toutes les décisions prises depuis

1974 ;

en Valais, vu le grand nombre de décisions - près de 15000 - nous avons procédé à un tirage.

L ^t information ainsi obtenue nous a permis de traiter en profondeur et avec profit que lques dossiers avec les fonctionnaires .compétents. Nous avons complété ce travail par des entretiens avec toutes les autorités qui interviennent dans le' processus d'autorisation.

En outre dans chaque canfon nOus avons approfondi un prob lème 'spécifique propre à illustrer les caractéristiques de la mise en oeuvre et les effets de la législation. A Lucerne nous avons perté notre attention sur trois communes, l tune tradit ionne llement tourist ique Weggis la deuxième, résidentielle - Horw -, et la dernière tout récemment touchée par le développement touristique Flühli. A Genève nous avons examiné plus en détail l'acquisition d'immeubles à caractère social. En Valais nous avons analysé les effets de la LAIE dans un.e région en pleine expansion, le Val d'Anniviers.

Si notre étude met l'accent sur la mise en oeuvre actuelle de la LAIE, elle ne néglige pas pour autant les problèmes d'application intervenus depuis 1961. L'intérêt de couvrir toute la période durant laque !i.e la législat ion a déployé ses effets rés ide dans la possibilité de vérifier les interactions entre l'application et l'évolution de la réglementation.

Nous avons insisté précédemment sur l'importance de connaître la genèse d'une loi pour comprendre son application. C'est pourquoi nous avons dépouillé exhaustivement les travaux des experts, des commissions parlementaires et do parlement fédéral, de même que

les prises de pos ition des cantons et des mi lieux intéressés exprimées à l'occasion

genèse d'une loi ne

des procédures de consultation. Mais se limite pas au seul travail

la de l'administration et du parlement. L'émergence du problème, la manière dont il a été défini constituent des phases importantes également. Une sélection d'articles de presse a été faite pour les périoàes principales de l'histoire de la

LAIE;

nous avons eu accès aux archives du comité qui, en 1960, envisageait de lancer une initiative populaire et nous avons interrogé des acteurs qui, à des titres divers, ont eu un rôle à jouer et ont pu observer la cristallisation du problème et l'élaboration de S8 solution légale.

Toute législation est sectorielle par définition; elle s'inscrit dans un cadre normatif plus vaste dont e Ile peut renforcer ou contrecarrer certains éléments,. A cet égard nous avons veillé à situer constamment la LAIE dans le contexte législatif général et à établir les convergences et les divergences de cette régulation particulière avec d'autres législations.

L'analyse de la mise en oeuvre d'une loi porte avant tobt sut' l'application courante, celle qui ne donne pas lieu à des conflits ouverts et apparents. Néanmoins la jurisprudence - celle de la Commission fédérale de recours, puis du Tribunal fédéral, et celle des autorités cantonales fait part ie intégrante de cette analyse. Nous avons tenté de situer son rôle spécifique dans l'application de la

LAIE.

Toute régle!llentat ion qui perturbe des intérêts suscite des résistances, des violations. Les actes élusifs constituent, en négatif, une face de la loi en action; devant l'impossibilité de sais ir quant itat ivement leur importance, nous nous sommes contentés d'établir une liste des moyens d'éluder

la LAIE

en nous basant sur l'analyse de la loi elle-même et des dossiers

sur des entretiens avec les d '.autorisat ion ^j

d'application et et

des intermédiaires (avocats, notaires, immobiliers, promoteurs).

agents agents

1 4

Le dispositif des sanctions de la LAIE a retenu notre attention;

la présence simultanée de sanctions civiles et pénales pose un problème quant à la praticabilité de ce dispositif. Dans ce domaine nous avons rencontré de grandes difficu ltés à recue illir les données nécessaires à cause du grand nombre d'autorités impliquées et de lacunes dans la transmission des informations entre ces autorités.

Enfin nous avons procédé à quelques analyses statistiques sur les données publiées annue llement quant à l' acquisit ion d'immeubles par des personnes à l'étranger. Devant l' impossibi lité d'obtenir des données brutes - seules les agrégations opérées par l'Office fédéral de statistique étaient disponibles - nous en avons limité le nombre.

analyse des entretiens avec entretiens avec genèse 1 ^dossiers l'administration d1 .. autres . acteurs

:::=.:::::- "-...

^~

---

env~ronnement

LEGISLATION EN analyse

législatif et ACTION statisti<Ne

économique

1 étude des i 1

sanctions

C'est finalement l'ensemble de ces approches qui doit permettre une meilleure compréhension des problèmes posés par l'application de la LAIE, des contraintes qui pèsent sur l' act ivité du législateur et des applicateurs, des transformations que subit le droit écrit au contact des acteurs sociaux et, en définitive, des modalités de la gestion des conflits dans l'appropriation du sol.

Les conclusions auxquelles nous aboutissons s'appliquent à cette législation particulière. Nous espérons toutefois que les concepts et le modè le explicatif proposés pourront être de quelque utilité pour éclairer le fonctionnement d'autres lois.

Chapitre II

15

GE"'ESE, EVOLUTION ET STRUCTURE DE LA LEGISLATION

Jean-Daniel DELLEY

La législation sur "l'acquis ition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger", du 23 mars 1961, revêt la forme d'un arrêté fédéral de portée générale; i l s'agit d'un acte législatif de durée limitée. L'arrêté actue llement en vigueur a été prorogé jusqu'au 31 décembre 1982. C'est son état actuel que nous examinerons tout d'abord.

1. Un régime d'autorisation

La LAIE est une législation de type réglementaire; elle prescrit aux destinataires des comportements déterminés et prévoit des sanctions en cas de non-observation des prescriptions (Mayntz 1980

: 5; Lovi 1964 : 690).

La LAIE soumet 11 une autorisation l'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes domiciliées à l'étranger.

Trois éléments essentiels sont donc à prendre en considération : (a) le sujet qui acquiert, (b) l'objet immobilier visé par le sujet et (c) le motif allégué par le sujet.

(a). L'intitulé de l'arrêté ne traduit pas avec exactitude le champ des personnes visées;

pour les personnes phys iques, sont soumises au régime de l'autorisation les étrangers domiciliés à l'étranger et les étrangers séjournant en Suisse depuis moins· de cinq ans. A contrario les personnes physiques ayant le droit de s'établir en Suisse (Suisses de l'étranger et étranger établis en Suisse) ne

sont pas assujettis au régime de l'autorisation.

sont cons idérées COIIIIIIe personnes morales domiei liées à l'étranger celles qui ont leur siège à l'étranger mais aussi celles qui, ayant leur siège en Suisse, sont en fait dominées par des personnes physiques ou morales domiciliées à l'étranger.

16

(b) L'arrêté définit largement les objets assujettis au régime de l'autorisation; en plus de l'acquisition de la propriété immobilière au sens étroit, c' es t l'acquisition de droits permettant d'atteindre un but économique analogue qui est visée.

Si le sujet et l'objet tombent dans les catégories mentionnées par l'arrêté l'opération immobilière est alors assujettie au régime de l'autorisation. La délivrance de l'autorisation va dépendre de la présence ou de l'absence d'un intérêt légitime de la part de l'acquéreur.

(c) L'arrêté énumère exhaustivement les cas d'intérêt légitime;

dans ces cas l' autor isation doit être accordée, sinon e Ile doit être refusée. Il y a intérêt légitime lorsque :

,(1) l'immeuble Il acquérir sert en premier lieu au séjour personnel de l'acquéreur ou de sa famille et lorsqu'est remplie en outre une des conditions suivantes :

(11) rapports d'affaires ou d'autres relations dignes d'être protégées extrêmement étroits entre l'acquéreur et le lieu de situation de l'immeuble;

(12) séjour durable de ¹¹ acquéreur au lieu où se trouve l'immeuble;

(13) immeuble situé dans un lieu dont l'économie dépend du tourisme et dont le développement requiert l'établissement de résidences secondaires.

(2) L'immeuble servira à l'acquéreur à abriter l'établissement stable d'une entreprise commerciale Ou industrielle.

(3) L'immeuble servira Il l'acquéreur mathématiques de la succursale su~sse

étrangères.

à garantir les réserves de sociétés dl assurance

(4) L'immeuble servira à construire ou comprend des logements à loyers modérés.

(5) L'immeuble servira à des buts d'utilité publique ou de prévoyance en faveur du personnel d'entreprise au sens de (2).

Néanmoins l'arrêté fédéral mentionne trois cas où. l'autorisation doit être refusée sans égard à un intérêt légitime :

(1) l'immeuble se trouve en-dehors d'une zone à bâtir;

(2) l'immeuble se trouve dans un lieu touristique où la propriété foncière en mains étrangères prend des proportions considérables, dans le cas du motif (13);

(3) l'immeuble se trouve à proximité d'un ouvrage militaire important et son acquisit ion peut compromettre la sécurité militaire.

L'ordonnance. sur l'acquisition d'immeubles dans les lieux à vocation touristique par des personnes domiciliées à l'étranger

(OLVT) donne la liste des lieux dont l'économie dépend du tourisme (annexe l de l'ordonnance) et la liste des lieux touristiques où la propriété foncière étrangère a prl..S des proportions considérables - lieux bloqués où l'autorisation au sens du motif (13) doit être refusée (annexe 2). Ces lieux bloqués se subdivisent en trois catégories

- les villes ou agglomérations urbaines à vocation touristiques, bloquées sans égard à la proportion considérable de la propr iété étr anghe (dés ignée s parle signe

*

dans l'annexe 2 de l'OLVf);

- les lieux à vocation touristique qui demandent eux-mêmes à être bloqués, par l'intermédiaire de leur gouvernement cantonal (désignés par le signe

**

dans l'annexe 2 de l'OLvr);

les lieux à vocation touristique où la propriété étrangère atteint une proportion considérable (désignés par le signe

***

dans l'annexe 2 del'OLVT).

Enfin, 1 'OLVT prévoit une exception au blocage des autorisations dans les lieux

*, **, ***,

au tit;re du motif (13), lorsqu'un promoteur construit un ensemble de résidences secondaires; dans ce cas, le constructeur pourra vendre à des personnes domici liées à l ' étr anger une part correspondant à 650 %0 (except ionne l le ment 750%0) du projet; c'est le système des quotas. Depuis 1980 le Conseil fédéral, pour freiner l'évolution du nombre des autorisations, attribue annue Ilement à chaque canton où se trouvent des lieux bloqués un nombre fixe d'autorisations - le contingent utilisable dans ces lieux et en dérogation au blocage.

Le

tableau l résume la structure de la législation.

•

Tableau 1 Structure de la. législation { acquisitions immobilières J o B JET ou de droits équivalents + S

t1 J

r ^Pers.

physiques étrangères

il.

Hétranger E T pers. phys. en Suisse depuis moins de sociétés

il.

l'étranger Î2-ans sociétés en Suisse dominées par des étrangers ASSUJETTISSENENT AU REGIME DE L'AUTORISATION ..--- DROIT A L'AUTORISATION (intérêt légitime) séjour personnel /rapports étroits +- séjour durable

~lieu

touristique

REFUS DE L'AUTORISATION

o

absence d'intérêt légitime • immeuble hors de la zone

il.

bâtir • établissement industriel ou commercial .. zone militaire • logements sociaux .. lieux • réserves mathématiques des assurances touriltiques dérogation ---

• buts d'utilité publique ---

.

AUTORISATION POSSIBLE maximum 65 % d'un projet dès 1980 : dans le cadre du contingent

bloqués

2. La procédure

Ce sont les cantons qui appliquent la législation. Pour ce faire ils désignent une Ou plusieurs autorités de première instance, une autorité habilitée à recourir et une autorité de recours.

L'autorité de première instance statue sur l'assujettissement au régime de l1 au torisation, sur l'alltorisation et sur sa révocation;

elle fixe les charges qui assurent l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur.

Les part ies (le vendeur et l'acquéreur) et l' autor ité cantonale habilitée à recourir peuvent faire recours contre les décisions de l'autorité de première instance auprès de l'autorité cantonale de recours. Si l'autorité cantonale habilitée ne fait pas usage de son droit, c'est alors l'Office fédéral de la justice qui peut agir auprès de 11 autorité cantona.le de recours*

La décision de l'autorité cantonale de recours peut être portée par les parties et l'Office fédéral de la justice devant le Tribunal fédéral (Cf. Tableau 2, page suivante).

3. Hais quel est le problème?

La LAIE, dans son état actuel, est le résultat dtune évolution.

Elle a vocation de répondre à un problème qui stest posé à une époque particulière. C'est à cette époque que nous retournons pour comprendre la genèse de la législation et les caractéristiques du problème qui, l'a justifiée.

Tableau 2 Schéma de la procédure REQUERANTlII~===:::::====================~----~~REGISTRE FONCIER 1 · certitude sur l'assujettissemnt = refus . --- doute sur l'assujettissement = renvoi 1ère INSTANCE Idécision

1 (~-~)~r~e~q~u~é~r~a~n~t~~~~~

____________

~

(+) autorité cantonale _AUTORITE CANTONALE ou fédérale habilitée DE RECOURS TRIBUNAL 4.~ ____ ·~re~q~U~é~r~a~n~t~~~~ __ . __________ . _____ «~+-~)' IdéC~'ionl autorité fédérale FEDERAL habilitée IdécLonl

N Cl

Il est très improbable que l'acquisition d'immeubles par des étrangers soit un phénomène nouveau à la fin des années 50. Par contre on peut avancer l'hypothèse qu'à cette époque trois éléments constitutif du phénomène se modifient (a) son intens ité; Cb) sa localisat ion géographique et Cc) la perception qu'en a l'opinion publique.

(a) Il est difficile de donner une image exacte de l'évolution du phénomène sur la base des données disponibles à cette époque. Seul le canton de Zur ich tient une statistique de la valeur et de la superficie des biens immobiliers acquis par les étrangers, déduction faite des reventes à des Suisses. Pour les neuf autres cantons, les données ne portent.que sur la valeur des transactions let sur des périodes trop courtes pour permettre de détecter une évo lut ion significat ive. Les chiffres fournis ne dist inguent pas les acquéreurs àomiciliés à l'étranger et les étrangers résidant en Suisse et ne tiennent pas compte des transferts à des ressortissants helvétiques (Cf. Tableau 3, page suivante).

Le Conseil fédéral reconnait que ces données sont insuffisantes et fragmentaires (FF 1960 II : 1255, 1257). On peut donc affirmer que le législateur s'est décidé à agir s ans avoir à dispos it ion une vue exacte du phénomène et àe son évolution.

(b) Pour les mêmes raisons, il n'est pas possible de cerner avec précision la localisation du phénomène. Mais i l est probable que la visibilit~ des acquisitions dans les régions touristiques et la concentration des acquéreurs d'une même nationalité aient pu donner l'impression d'une forte localisation du phénomène. La vente d'une vingtaine de résidences à des ressortissants allemands dans une commune riveraine du lac de Iugano passe moins inaperçue que l'acquisition par une société étrangère de 50' 000 ^m2 de

terrains industriels ou d'un immeuble de rapport à Zurich.

22

Tableau 3: Données disponibles en 1960 sur l'ampleur des acquisitions immobilières par les étrangers

Zurich (entre parenthèses les valeurs pour la ville de Zurich)

1952-59

1959

Saint-Gall 1957-59

Transferts nets Superficie

32 ha (10)

20 ha (5)

Valeur

155 mio (85) = 1% de la valeur immo- bilière totale du canton

76 mio (4l)

=

10% de la valeur an- nuelle des transactio immobiltères

Des personnes morales domiciliées au Lichtenstein ont acquis peur près de la moitié de la valeur et la plus grande partie de la surface.

33 mio situation cmnulée

{

habitations 44,5 mio

53 mio 7 mio

au 30.9.1959 commerce

agriculture 1,5 mio

Vaud

1959 - 31.5.1960 20 ha

Tessin

1950-60 44 mio

1958

8

mio

1959 20 mio

1960 2,5 mio

Lucerne (district de Lucerne)

1957-59 30 mio

1959 25 mio

Fribourg

1960 (six mOis) Soleure

1955-59 1959

Bâle-Campagne 1958

1959

Thurgovie 1957-59

1 mie

17 mio 11 mie

1 mio

6 mio = 4% de la valeur des transactions

25 mio

(Source: FF 1960 II 1255 ss)

24

(c)C'est l'élément qui apparalt comme le plus important. Des données fragmentaires, des informations sur des cas particuliers d'acquisition - projet de lotissement sur les lieux de la chapelle de Guillaume Tell, achat de terrain à proximité du monument commémoratif de Morgarten -, la prolifération des offres de vente dans la presse allemande, répercutée dans les journaux suisses tBOAF 1960 CN 323; FF 1960 II 1258) trouvent un écho dans l'opinion publique. Cet écho se matérialise par des

interventions dans les parlements Lucerne, Soleure, B~le-Campagne,

Thurgovie et de Vaud (FF 1960 II

cantonaux de Zurich, .Berne, Saint-Gall, des Grisons, di!

1254); par la créat ion d'un comité d'action contre l'aliénation du sol tessinois (BOAF 1960 CN 322), par une résolution d'une commission du parti radical suisse qui sou ligne le danger nat ional que cons t itue la vente de biens immobiliers (idem: 326): "par un grand nombre d'articles de journaux et de lettres adressées au Conseil fédéral ou au Département de justice et police" (FF 1960 II 1205); par une succession d'interventions parlementaires au plan fédéral (interpellation Scherrer eN, 4.6.1959: motion du même, 23.3.1960;

interpe llat ion Bar i CE, 10.3.1960: ques t ion écr ite Kurmann CN, 22.3.1960); enfin par la création d'un comité interparti pour une initiative constitutionnelle contre l'infiltration étrangère en matière immobilière (FF 1960 II : 1254).

4. Commer.t nait un objet politique

Il s'agit maintenant de comprendre comment un phénomène peu saisissable objectivement, connu de manière fragmentaire et ponctuelle, a pu donner lieu à une perception globale et devenir un objet politique. L'interpellation Scherrer (BOAF 1960 CN: 322) .résume assez bien le contenu de la perception du problème, exprimée li travers les multiples interventions que nous venons de citer; c'est la vague d'acquisitions immobilières par des étrangers qui frappe l'opinion. La demande apparaît comme multiforme maisons de vacances, terrains à. bâtir, immeubles locatifs, domaines agricoles. Toute une série de conséquences négatives découle de ce phénomène : augmentation du prix du sol et

et de la construction/duprix des loyers, inflation, atteinte A la nature et au paysage. Lorsque le

régions déterminées comme au UdfUeberfremdung^{U ,} la perte

phénomène est concentré dans des Tessin on craint le danger d' identité. Le phénomène d'acquisitions eppara1t donc sous deux aspects distincts un aspect économique qui met en jeu l'offre et la demande dans une situation de rareté; un aspect socio-culturel qui renvoie aux rapports qu'entretient une communauté avec son territoire. Dans les deux cas la valeur fondamentale en cause est le soL Cette valeur implique deux dimensions, deux pÔles :

(a) le sol, bien privé, garant de la liberté individuelle, mais aussi support de l'activité économique;

'(b) le sol, bien collectif, matérialisation de la patrie, de la souveraineté et de l'identité nationales.

Le premier pÔle (,,) est enraciné dans une valeur fondamentale, à la fois sociale et juridique, la propriété privée; sous cet aspect le sol est un bien à la libre disposition de son propriétaire. Le second pille (b) renvoie, lui, à un patrimoine collectif, à une propriété commune. Entre ces deux dimensions il y a tension structurelle permanente. Dans des circonstances particulières cette tension peut cro1tre et nécessiter une atténuation.

Quelle est la situation en Suisse à la fin des années 50 ? On peut la caractériser par une croissance économique r. ap ide et quantitative; les capitaux sont abondants et la flexibilité du marché du travail est assurée par un recours croissant A la main-d'oeuvre étrangère. Les prescriptions légales qui pourraient entraver cette croissance sont réduites au minimum: il .n'est pas question de canaliser ou de diriger l'expansion. 0' autre part, dans l'idée de maintenir des réserves de travail - à cette époque on craint encore une récession les dépenses publiques sont limitées au strict nécessaire; de ce fait les besoins en infrastructures ne sont que très partiellement couverts (Linder, Hotz, Werder 1979 : 55 ss; Wittmann 1973 : 25 ss). Cette évolution a des effets directs sur le sol, sous son double aspect de support économique et de pàtrimoine commun. En effet la croissance économique rapide implique une consommation accrue du sol, bien limité dont le coût augmente. L'augmentatio'u du prix du sol est

26

identifié à la cause de la hausse des loyers et de l'inflation.

Cette consommation accrue n'a pas que des effets économiques; elle modifie de manière importante l'environnement - à cette époque on parle de la nature et du paysage -, bien côllectif.

Or, dans le même temps, le système politique ne trouve pas de solution au problème du sol. Le pôle privé reste prioritaire et ne permet pas de définir le problème en termes de nouveau droit foncier et d'aménagement du territoire

(1).

L'insatisfaction provoquée par les conséquences négatives de l'expansion économique doit trouver une autre issue. Pour ce faire, le passage du pôle (a) au pôle (b) est nécessaire les 50 lut ions liées au so 1- propriété privée n'étant pas envisageables - abseoce de consensus - c'est le sol/patrimoine commun qui devient le lieu privilégié du

,

problème le territoire helvétique est exigu et la demande étrangère crQissante met en danger les besoins propres de la population indigène. L'attrait exercé par la Suisse sur les

"cquéreurs étrangers comporte des effets néfastes sur les plans politique et militaire, éthnique (concentration des acquisitions dans certains lieux) et économique (spéculation). Une fois cette responsabilité établie le retour au pille (a) est possible la liberté d'action de cette catégorie d'agents économiques doit !>rre

limitée~ Le processus de victimage a fonctionné; sans remettre en question les modalités de gestion du sol, le système politique, en définissant un responsable, a pu atténuer la tension entre les deux valeurs constitutives du sol, la. propriété privée et le patrimoine coDnnun. La LAIE constitue, il ce moment, un substitut aux régulations en matière ^de s pécu lat ion foncière et d'aménagement du territoire que l'absence de consensus empêche de décider.

5.

La réticence du Conseil fédéral

I l ne faut pas conclure que les autorüés fédérales se "ont décidées faci lement à intervenir. La responsabilité finale du problème est tout d'abord attr ibuée aux agents économiques eux-mê!lleS circulaire du 8 décembre 1959 de la Banque nat ionale auX banques recommandant à ces dernières de se montrer plus

(1) Voir page suivante

(1) Depuis la guerre on peut répertorier toute une série d'interventions au sujet du sol, qui toutes échoue- ront. Postulats Reinhard (1~41). Nobs (19421. Wenk

(1943); motion Spend1er (1944); requete de l'Union des villes suisse, relative à la spéculation fonciè- re; avant-projet du département fédéral de justice et police instituant des mesures contre la spécula- tion dans le commerce des maisons (1942), abandonné à la suite de l'hostilité des grandes associations économiques; initiative populaire du Mouvement des Jeunes paysans pour la protection du sol et du tra- vail contre la spéculation (1943), rejetée en vota- tion populaire en 1950, postulats Spùh1er (1954) et Freimùller (1955).

26

réservées dans l'octroi de crédits hypothécaires à des personnes à l'étranger. Puis le Conseil fédéral interpelle les cantons le 13 juin 1960 (FF 1960 II : 223 ss); i l les rend attentif aux moyens d'action à leur disposition - application plus stricte du droit fédéral et compétences cantonales -. Dans sa réponse à la motion Scherrer (17 juin 1960) le conseiller fédéral von Moos réaffirme

la responsabilité principale des particuliers et des cantons

'~ine gewisse mitte1bare, vom bestehenden Recht ausgehende Abhilfe ist moglich •. Ihr Schwergewicht ruht über, wie sich geuigt hat, bei den Kantonen. Es sind daher vor allem die Behiirden der Kanl:;one zu ersuchen, die in ihrer Befugnis liegenden Massnahmen zu prüfen und so, wie sie es aIs notwendig erachten, von ihnen Gebrauch zu machen"

...

"Im übrigen wallen wir darauf vertrauen, dass sich die Selbsthilfe der Wirtschaft reg en wird, Selbsthilfe die sich au.sern kann im Verzicht auf die Verausserung des eigenen und im Verzicht auf die Mithilfe bei der Finanzierung fremden Grundeigentum ••• " (IlOAF CN 1960 : 333). L'ordre juridique existant ne permet pas à la Confédération d'intervenir directement contre 1 f accroissement de 1* acquisition dt immeubles par des personnes à l'étranger; c'est la position que défend le Conseil fédéral jusqu'en été 1960.

6. Une procédure inhabituelle

Puis la situation se modifie rapidement. Le 5 octobre 1960 M. von Maos annonce le dépôt prochain d'un projet d'arrêté urgent introduisant la procédure d'approbation en matière d'acquisition immobilière par des personnes à l'étranger avec effet rétroactif au 6 octobre; le droit constitutionnel, le droit international et les réactions possibles de l'étranger ne sont plus des contraintes insurmontables. Pourquoi cet empressement soudain? A l'évidence le gouvernement n'a pas pu tester dans un laps de temps si court la bonne volonté des cantons, ni ces derniers fournir les données statistiqnes demandées dans la circulaire d'; 13 juin 1960. C'est que dans l'intervalle la pression sur les autorités fédérales s'est matérialisée par la création d'un comité interparti décidé à lancer une initiative constitutionnelle contre l'infiltration

étrangère dans le domaine immobilier. Présidé par un ancien conseiller national radical, le conseiller d'Etat soleurois Urs Dietschi, il comprend des représentants de tous les partis présents au Conseil fédéral. Constitué le 14 juillet i l est reçu le 22 du même mois par le chef du DFJP; à l'issue de cet entretien il décide de surseoir à la récolte de signatures jusqu'à la réponse du Conseil fédéral aux motions Schmidt et Ackeret. On peut donc supposer que ce comité a reçu des assurances quant à la volonté du gouvernement d'agir rapidement. Au mois d' BoOt le verrou constitutionnel signalé par M. von M:!os en juin disparait gr&ce à un avis de droit du professeur 1mboden : l'article 64 al, 2 CF est une base constitutionnelle suffisante pour légiférer.

La procédure législative est menée tambour battant, Le projet est adopté par le Conseil fédéral le 15 novembre; le soir même i l est dans les mains des membres de la commission du Conseil national;

le 25 novembre i l est voté par la comission et le 6 décembre les fract ions par lemeataires prennent posit ion sans pouvoir disposer des procès-verbaux. Le 7 décembre le Conseil national commence l'examen du projet. La commission du Conseil des Etats, quant à elle, se réunit le 2 décembre, avant donc que le Conseil national se soit prononcé .. L^l idée est d'épuiser ce po int de l'ordre du jour dans les deux Chambres au cours de la session d' hiver déjà.

Mais, le (; décembre, la commission du Conseil des Etats décide de ne présenter l'objet à son Conseil qu'à la session de mars 1961.

C'est le premier coup de frein qui d'ailleurs va entrainer la chute de la c~ause de rétroactivité (BOAF CN 1960 : 727 et 739; CE 1961 : 28 - 31; CN 1961 : 96). Cette décision de surseoir est vivement critiquée dans l'opinion publique (BOAF CE 1961 : 28 et 31). L'affaire parait tellement urgente que ni les cantons ni les milieux intéressés ni ont été consultés; certes les premiers ont reçu le 11 octobre 1960 une circulaire les informant des grandes lignes du· projet; mais un mois plus tard le gouvernement adoptait ce projet et l'on sait que seul Lucerne a eu le temps de s'exprimer dans l'intervalle (BOAF CN 1961 : 744).

30

7. Le parlement sous pression

Si, comme no~s l'avons déjà mentionné, le parlement ne dispose pas d'un état précis de la situation, i l est par contre très conscient des remous qui agitent l'opinion "La demande de me sures contre ce qu'on a appelé la mise à l'encan de

la

patrie s'est exprimée de plus en plus fortement· dans l'opinion publique" (BOAF CN 1960 :

715). "L'opinion publique est légit imement inquiète de la situation actuelle. Elle attend avec impatience que ^des mesures concrètes et si poss ible efficaces soient prises" (idem 719) • Les opposants au projet reprochent d'ailleurs au Conseil fédéral d' avoir agi u sous la pression de la ^rue" (idem 721) , dl avoir

"commencé cette oeuvre légis lat ive sous la ^press~on d'interventions parlementaires et de campagnes de presse très peu équi Hbrées et abject ives; préoccupé d'être accusé de faire preuve de lenteur, i l l'a accomplie quand bien même il avait nettement conscience de disposer de données insuffisantes" (idem : 729-730).

Un député exprime clsirement le choix devant lequel est placé le parlement ne rien faire mais alors le comité d'initiative lancera son initiat ive ~ ou préparer une loi qui comporte bien quelques 5,nconvénients mais dont on sait qu' elle pou.rrait constituer un frein à cette évolution (BOAF CE 1961 40-41).

Par ailleurs ni le Conseil fédéral ni le parlement ne se décident à intervenir de gaieté de coeur .. "Ce n'est pas sans peine que nous avons tiré une telle conclusion et préférerions avoir été mieux écoutés quand nous avons lancé notre appel à la raison et au sens des responsabilités, ce qui aurait rendu superflue une

intervention des pouvoirs publics" (Feuille fédérale 1960 II 1259) déclare le gouvernement dans son message aux Chambres.

Plusieurs députés expriment leur malaise face li une législation qui porte atteinte de manière importante au droit de propriété

(BOAF CN 1960 : 727 et 738; CE 1961 d'arr@té constitue· un mal nécessaire.

33, 40, 49). Le projet

8. Une solution modérée

Cette réticence, qui restera un leitmotiv lors àes prorogations futures. condit Lonne 1'interprétation générale de l'arrêté, explicitée par le Conseil fédéral et par les rapporteurs des deux commissions parlementaires l'interdiction d'acquérir doit être l'exception et non la règle; le refus d'autorisation ne doit toucher que les opérations spéculatives (IlOAF CN 1960 : 718, 719 et 743; CE 1961 25); bref il ne s'agit pas d'empêcher les étrangers d'acquérir mais de contenir le phénomène dans des proportions raisonnables.

Le problème central qui se pose en 1960 est de donner une réponse sous forme d'instrument légal à une demande largement soutenüe ,dans l fopinion publique et qui trouve son expression la plus menaçante dans liCle initiative prête à être lancée. Il s'agit de couper cour ^t à Ù.n débat dont la cont inuat ion peu ^t faire craindre qu'il prenne une tournure négative en ce qui concerne l'image de la Suisse dans le monde et nOs relations économiques ext~rieures.

Répondant il la proposition d '"n d"puté de déclarer le càractère extra-constitutionnel de.. cet arrêtê et donc de le soumettre à une votation obligatoire, M. Borel, rapporteur de langue française, se demande s'il faut Itvéritablement à tout prix souhaiter une votation populaire". Il craint des discussions pénibles~ "Il est incontc,stable que ceux qui sont opposés à l'arrêté feraient valoir vigoureusement leurs arguments. C'est leur droit. Mais il est non moins certain que ceux qui entendraient défendre le texte du Conseil fédéral et de la majorité de la commission seraient amenés à utiliser peut-être des arguments un peu massifs qui nuiraient

grandement à la réputation préoccupé de faire régner

d'un pays ouvert aux étrangers et l'état de droit que nous voulons défendre. Je crains qu'une votation obligatoire aille à l'encontre des voeux de tous ceux qui souhaitent sauvegarder au ^ma~imuro notre réputation internationale d'Etat respectueux du droit des étrangers et des impératifs de l'Etat de droit" (IlOAF eN 1960 : 751).