DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

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Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06)

DELLEY, Jean-Daniel, et al .

DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la

législation fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger : rapport final au Fonds national (requête n° 4.270.0.78.06) . Genève : CETEL, 1981

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LE DROIT EN ACTION

(II)

UNI-GE

81

Chapitre

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LE VALAIS: L'EXPLOSION DE LA PARAHOTELLERIE Jean-Daniel Delley/Richard Derivaz

1. Le premier des cantons pêcheurs

L'étude de l'application dans les cantons commence par le Valais, canton qui accorde chaque année le plus grand nombre dt autorisations d' acquérir à des personnes domiciliées à Ir étranger. Dans le collimateur des autorités fédérales et des milieux opposés à la ffmise à l'encan du sol national " , il a pris la place du .Tessin, ft la tête des quatre cantons pêcheurs (Grisons, Tessins, Valais,. Vaud) :

Valais

¹ 1

!

Cantons Part du

Tota;L

touristiques

Valais

1961-1979

1

(GR f TI ,

VD ,

^VS)

1 Nombre

d'

Suisse

Part du

Valais

autorisations 16509

₁ 42292 1 39%

51866 32%

1

1 Superficie

1

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6035624

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36% 11312 ^f 4 1 19%

1

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Source: La Vie économique

L'acquisition dl immeubles par àes étrangers est il la ^fois dispersée dans un grand nombre de communes et concentrée da.os que lques stat ions touristiques. Une étude des 27 pr incipales communes touch~es par la vente de résidences secondaires - puisque

Cf est 11 objet essent ie 1 des autor isat ions dél ivrées sur la base de l'AF en Valais - illustre cette dispersion et cette polarisation (cf. annexe 1). Les cartes ci-dessous permet tent de visualiser ce phénomène (Cf. pages suivantes) ••

I.e pôle de Grans-Montana revêt une importance particulière les communes du Haut-Plateau, (Venthône~ MolIens, Ra.ndogne! Mont8.na~

Chermignon, Lens, Icogne) comptent 25% du nombre des autorisat ions délivrées entre 1961 et 1979, 8,8% de la surface et 27,2% de la valeur.

Les autres pôles J soit les communes où plus de 500 au.torisat ions ont été délivrées, sont Ayent (Anzère): Bagnes (Verbier): Hendaz et Vex (Thyon).

La dispersion géograph ique do it r:;ocor-e être nuancée par l ^f examen de l'évolution du phénomène d'acquisition; le nombre de. communes où une part significative dt autorisations (plus de 10 par a.nnées) est accordée augmente : .. ~. en i965, 17 en 1970_f 26 en 1975 et 40 e.n 1979.

2~ Un canton en mutation

Quelques données socio-économiques permettent de mieux ~ituer le contexte de la. mise en oeuvrë de la LAIE* L.a. second,"E; moîtiA du XXe siècle est une période de profondes mutati.ons en Valais, et la LAIE y trouve un contexte d; application très particulier.

La popu lat ion du ca.nton augment(~ considér.ab lement dès 1950 poplliat ion en mill T.ons

1950 159

196CJ 178

1970

207

1978 214

1979 216

Source: Crédit Suisse, Guide statistique SUlsse, 1980

Toutefois, l'augmentation. ~;e concentre dans certains pôles~ a.lors que les régions de montagne souffrent d1un exode de population, Vtt

les candit ions économiques toujours plus di ffici.les. L^f évolution de la population entre 1960 ^E"_t 1974 dans le-s 97 communes où l'applica.tion de la LAIE a été étudiée iHQstre cette polarisation, qUl ntest pOl.lrt ant pas parallèle à celle ohseryée dans la répartition des autorisationbs (taux de corré.la.tion 0,2) (Cf. Tableau 2).

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TABLEAU 2 ----

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Lé"end.e

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TABLEAU 3

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88

Depu.is Ir entrée en vigueur de la LAIE, la structure économique du Val.ais a connu des changements importants effondrement d.e l'agriculture, explosion du secteur de la construction et développement rapide du tourisme

1960 1970 1975

secteur primaire 32 % 15 % 9 %

secteur secondaire 38 % 44 % 40 %

secteur tertiaire 30 % 41 % 51 %

Source: Avant projet, Conception directrice cantonale, Sion, 1978, p. 12.

Ici encore, le phén.omène est très hétérogène, tant dans le secteur de la construction que daus celui des service.s touristiqtles~ les

\Butorisations en application de la LAIE sont fortement corrélées avec le nombre de lits parahôteliers (taux

=

0,9), alors que leur corrélation avec les lits hôteliers est moyenne (taux~ 0,5).

D'ailleu.rs, 18. répartition dans les 97 communes étudiées confirme encore la poLarisation évoquée plus haut (Cf. Tableau 3 et 4), Aux mutat ions dans la structure économique correspond un accroissement considérable du revenu fiscal indexé entre 1960 et '-974. Quelques exemples révèlent les écarts entre les communes dans le pourcentage d'accroissement"

Dans l'ensemble du canton, 18 hausse est de 201% (Source Dépm:"tement des finances, Les revenus fiscaux r~partis par branches économiques en 1960, 1970, 1974 et 1976, Sion 1979).

Ayent (Anzère) Ayer (Zinal) Bagnes (Verbier) Eetten

Chalais (Vercorin) Chandolin

Chermignon (Crans) Ernen

Grachen Greich Grimentz Hérémence

Icogne (Crans)

%

206

174

199 526

214

313

206 184

230

421 197

150

176

Lens (Crans) Leukerbad

~10ntana

Nendaz

Randogne (lclontana) Riddes (Mayens) Saint-Jean Saint-Luc Saas-Fee Troistorrent Veysonnaz Vex (Thyon)

Zermatt

%

295

321

255

212

263

178 236 373 239

246

317 237 218

89

Cur ieusement cependant ^l' le taux de corrélation entre les autorisations et l'accroissement de revenu est nul.

Si la s ituat ion économique du Valais s'est améliorée de manière impressionnante, elle reste largement dépendante du tourisme qu~

"sera également à l ^f avenir, le secteur économique c:omport ant les plus grandes chances de développement et procurant des occasions de travail aux jeunes entrant dans la vie professionnelle .. "

(Avant-projet. Conception directrice cantona.le, Sion, 1978 : 112).

3. Des efforts de régulation et des échecs

Cette profonde mutation économique valaisanne se déroule dans un climat politique paradoxalement très stable, largement dominé par le parti démocrate-chrétien (PDe). Cette cohésion polit ique va d'une part favoriser la m~se en place d~une politique d'application de la LAlE assez bien défioje et pratiquement incontestée par les Valaisans; di autre part, elle constitue peu.t-être un bon tremplin pour la négociation de solutions d'entente avec un département fédér al dir igé dès la genèse de la LAIE par un membre du PDG.

L'importance de la LAIE pour le Valais ne se conçoit que si l'on prend en considération les difficultés du pouvoir politique à.

affronter le boom économique et tour istique ainsi que les perturbations qutil entraîne. en matière de crOlSS8_0Ce et d'aménagement du territoire.

Ainsi ^J le 14gi~lateur valaisan sr efforce en premierlieu de mettre en place une réglementation globale du développement touristique:

dès 1963 ^J plus ieurs intervent ions au Gr and Conse i l tendent à la codification d'une po litique tour. istique cantona le. Le 28 septembre 1975, le corps électoral rejette par 51% de non et avec une participation de 17,4% (NF 29 septembre 19ï5) une loi sur le tourisme ayant pour but de favoriser un développemellt ha.rmonieux:

et ~quilibré du tourisme sur l ' ensemble du territoire cantonal, législation à laquelle ses opposants reprochent de trop entraver l'initiative privée. Un projet plus souple et beaucoup plus limité est accepté par le Grand Conseil le 13 novembre 1975 puis en

90

referendum le 6 décembre 1975. Dans cette loi sur l'organisation.

de l'Un.ion valaisanne du. tourisme et des sociétés de développement, le législateur r"nonce à organiser une politique régionale et s'attend à ce que la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne du 28 juin 1974 (LIM) comble cette lacune.

Parallèlement à cet échec dans la mise en place de Structures de politique économique, les Valaisa.ns se montrent très défavorables à l' applicat iqn de tœ!sures dfaménagement du territoire le 8 décembre 1974, le peuple rejette une loi cantonale sur les constructions; le 13

juin

1976,

il

en va de même de la 10 i fédérale sur l'aménagement du terr ito ire; l'arrêté fédéral

\instituant des mesures urgentes en matière dt amf!nagement du territoire, du 17 mars 1972, rencontre une très forte opposition dans son application en Valais. (Germann 1979: 91 - 168).

Dans ce contexte, l' étu.de de l ^f application de la LAIE peut se révéler intéressante pour situer le rôle des autorités cantonales et de ta Confédération dans le développement touristique "alaisan, puisque If aC<J.uisition de résidences secondaires par des étrangers constitue un élément central de ce déve loppement ...

4. L'indifférence du Valais

Nous ne possédons aucune donnée sur l'importance de la propriété foncière étrangère en 178.1ais avant 1961. On pelJt supposer que les acquisitions sont alors peu nombreuses ou du moins qu'elles n'ont pas attiré l'attention de l'opinion publique; comme c'est le cas à cette époque pour le Tessin, la Suisse centrale et les grandes villes du plateau : en effet aucune mention n'est raite dans les débats parlementaires ou dans la presse d'une mail'.l-mise étrangère en Valais~

Nous l'a'\1011s mentionné (cf. Chap. 11), la procédure de préparation et d'adoption de la LAIE est rapide. Ce qui n'empêche pas la députation tessinoise aux Chambres fédérales ~t le gouvernement tessinoi. de manifester leur désapprobation à l'égard de ce projet

91

(BOAF 1960 eN 756) ⁰ Rien de te 1 de J.a part du Val.ais; aucun

parlementai~e valaisan ne prend part aux débats, quand bien même M. Lampert ~ cons.eil1er d^f Etat, a fa.it part ie d.e la. commiss ion du Conseil des Etats. Au plan cantonal~ crest la. T.!l~me indifférenc.e.;

dans soo rapport de gestion pour 1961 le Conseil d'Etat mentionne l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, sans c.ommentaire (po 36).

Le rapport de gesti.on pOllr 1962 est plus iotéressant

pratique cantonale a refusé les autorisations sollicitées lorsqu^t il st agissait de spéculation ou de placement de capitallx, elle a" dans la nesure du possible, tenu largement compte des intérêt.s du tourisme. Or) selon la jurisprud.ence de la Commissiori fédérale de recours ( ••• ) J.e tourieme ne constitue pas nonnô.lemellt l'intérêt légiti.me exigé par l' arrêt~ fédéral du 23 mars J.961 , pour justifier l'autorisation d' ""cquh ir." (p. Cet aveu éclaire ^pas it ion valaisanne à. l.'égard de la LAIE;

11 interprétation des autorités permet de tenir. compte des intérêts des cantons et ainsi la LAIE ne représEnte pas une contrainte B.

laque Ile il y aur ai. t lieu d.e st oppos er.

Cl est a.insi quYen 1964, le Va.lais ne répond pa.s. à la consultation sur la prorogation de 1& LAIE. lm parlement deux députés valaisans, convaincus de If inutilité de cette légi s lat ion, proposent une prorogation de deux ans s€!:u.lement.. Lfun dt eux demande que les modalités dt application soient assouplies afin quf.':

le souci des autorités communales d'assurer B. la population.

montagnarde d.e meilleures cond.itions de vie grâce au déve loppemêut tourist ique rie soit plus contreca.rré (BOAF L964

eN

380/401) • c'est la jurisprudence de la CFR qui est visée par cette remarque et non pas la pratique des autorités v81aisannes_i e.omrœ nous allons le V01r imm€diatement avec l' -examen de l f applica.tion de 1 ^t arrêté en Valais. L ^t intervention des deux députés relève dl un discours permanent du Valais - et nous aurons l'occ8:sion d'y faiT"f:~

souvent référence visant à attester aux yeux de l'opinion publique du canton et de la. Confédér.ation les diffi.cultés engendrées par la LAIE ⁰ Or, ce discours ne c"rrespond pas il la réalité; dès lors sa fonction ne peut être que de masquer la pra.tique effective et de désarmer les pa.rtisans. dl un renforceme.rit de la législation.

92

5.

Une mise en oeuvre en

famille

Sur propos it ion du Département de l ^t intérieur - compétent rus si pour l'économie publique cantonale et du Dép a.r tement des finances) le Conseil d'Etat édicte une ordonnance dl exécut ion pu.bliée le 1.6 mai 1961. Le chef d.u Service juridique d.\l registre foncier est désigné comme aut.orité de première instance; le cbef du contentieux d.u Département de 1.' intérieur est l'autorité habilitée à recourir et le. Conseil d'Etat~ autorité de recours.

La logique de la: sa lut ion valaisanne consiste donc à confier l ^t application de la LAIE li nue administration déja comp~teute èn matière foncière (droit foncier rural, droits de timbre, surveilla.nce des registres fonciers).

L'arrêté fédéra.l de 1961 confère une large autonomie aux cantons, notamment par le biais de 11 inter.prét at ion de 1 J intérêt légitiuJe (cf .. chap. Il). En Ifabse.nce de juri.sprudence fédérale~ se pose dès lors pour l f autorité de première instance la question du contenu à donner à cet.te nonne indéter1'.l.ünéer Cette quesr:ion va être résolue ~ en Valais t par entente entre 1 J autorité cie première instance, le chef du Département des finances ~ dont dépend le Service juridique du registre foncier, le Conseil d'Etat et les a'\"ocats-notaires. La straté.gie valaisanne consiste à éviter toute ingérence extérieur.e dans Ifapplicatjon de la LAIE; or cette stratégie irftpl.ique 11 absence de conflit entre: autorités canton;.tle.s e.t l'absence de recours de la part des particuliers ... En effet} ~i

Il autorité cantonale de recours est amenée à intervenir sur.

recours d.tun particulier ou de l'autor.ité c.antonales habilitée à recourir, 18 voie est DIors ouverte. à une action de la:

Confédération (Département de justice et Commiss ion fédérale de r€cours~ Le f.' isque

poli.ce) auprès de la à éviter, clest une.

jurisprudence de la CFa sur un cas d'application '\ralaisauJ

jurisprudence qui limiterait la liberté d^f action de l f antorit.é de première instance. Pou.r éviter ce risque il faut que les au.torités

d~application soient d'accord sur la politique à suivre €'.t les requérants - e.t surtou.t leurs représenta.rlts - conscients que les décisions de la CFR ne peu\-'"'eut être. que plus restrictives que celles des autorités vala.isannes ...

93

6. La jur isprudence contre le tour Lsme

D'emblée le chef du Service jurid,ique du registre roncier établit une liste des critères dt acceptation et de refus dt autorisation;

il fait approuver ces "directives" par son chef de département:~

Lorsque la jurisprudence de la CFR se précise et paratt en opposition avec l'application cantonale, i l signale le problème au chef du d~partement qui consulte le Conseil d'Etat. Ce dernier confirme que le canton doit suivre la jurisprudence de la CFR : 1 t intérêt du tourisme ne peut ~tre pris qu'excepti_onnellement en considération, "soit lorsque des circonstances spéciales ex:istet!~

dans la personne de l' acquéreur ou dans des "odro its où la situation économique exige imp~r-ieusement que If on ouvre la porte aux étrangers" (Extrait du prol:oco le des séances du Conseil d'Etat, séance du 1er mars 1963), Cette dédsion paratt a-cl Bulleti.n officiel du 29 mars 1963; elle est précisée par le chef du Dé-pa.rtement des finances A l ' autorité de première instance (note du 12 mars 1963) : le. autorisations doivent être refusées dans les stations de Zermatt) Saas-Fee, Grachen, Loèche-les-Bains, Mont aua-,Cr ans , Verbier} Champ ex. , Champéry, ·Morgins2 du Val dl Anniviers, Vercorin., Evolène, P..rolla, Riederalp, Bettmeralp~

Anzère, Haute-Nendaz, Ovronna:L La n.ote ajoute qlle cette politique doit être suivie au-moins en 1963 et qu'elle pourra être modifiée si la situation ~c:onomique le justifie. li'autre part le Conseil d'Etat se réserve la possihilité d' autoriser l'acquisition de surfaces importantes pour la création de st8tions dans des régions pas encore touchées par le tour isme ~

L^{f examen} des dossiers d'autorisation ne confirme pas La décision du Conseil d'Etat du 1er mars 1963. En fait la pratique antérieur"

continue mais des charges sont imposées aux acquéreurs~ Dans le cadre de l'application de la LAIE, le Valais se trouve confronté à deux exigences contraires : respecter la jurisprudence de la

cm

d'une part, tenir compte des intér~ts tour ist iques du canton d'autre part. Jusqu'en 1972 i l aménagera l'application de l'arrêté fédérai de manière à favoriser la seconde exigence) tout en tenant un discours conforme à la jurisprudence (directives) ou visant à signifier les inconvénieo,ts de 1" législation pour le Valais

(procédure de consu ltation, interventions des par.lemelitaires fédéraux valaisans); dans les deux cas ce discours tend à accréditer pour l'extérieur la conformité de l'application lt la

législation en vigueur (et sur.tout à Il interprétation qu'en donne la CFR).

7. L'évolution des critère.s et des charges, (Cf. Tableau 5

p.

suiv.l L'évolution des critères et. des charges explic.ite bien la.

difficu lté de coujuger la Iutt" contre J.es placements immobi.l ier s et l' accapareme~t du sol avec la promotion du tourisme.

L'interdiction de. revente et de location sont des charges qui visent à définir l'usage propre de Ir immeuble; de même le refus dl autorisation pour un acquéreur qu.i se propose d'irnre.stir de gros c:s.pita.u.x doit empêcher les placements purs .. Peu, à, peu la pratique va à la fois préciser les condition.s qui justifient l tu.sa,ge propre de l' acq u i5 it ion par le propr iét .a_ire (interd ict ion de c.ens t ruire sur une. pa_rcelle déjà h~tieJ obligation de- cOllstruire dans un ce.rtain délai pour un terrain à b:âtir) et les dispositions qui contrecarrent les objectifs tOIJ-ristiques; les acquisitions qui favorisent la. mise en va.leur tùuTistique de régions peu développées - créations de stations nou.velles - seront admises (mars 1963) et l'interdiction de location, qui prétérite l'activité économique des lieux

lust aUat ions j , sera remplacée pa.r (interdiction de la loca.tion à l'année).

tour is tique s la location

(commerce, coutrt1 lé€:

Dans son ~'ictivité d^f application l'autorité valaisanne fait preuve de souplesse et de pr8_gmatisme;

indiqu.en t une direct ion génér a le m8J.S l' Butor i té. de pre.mièr e instance n'h.ésite pas de s'y écar-ter. &u besoin .. AinE'-i de- la.

95

Tableau 5 Evolution des critères d'autorisation et des charles

Première phase (1er août 1961)

autorisation: - l'acquéreur ne possède pas d'immeuble en Valats et destine le bien

à

son propre usage

refus:

- l'objet est un cha.let, un appartement, un terrain

il

bâtir situé dans une région touristique ou en voie de le devenir

l'acquéreur possède déjà un immeuble semblable en . Valais

- l'objet est un terrain permettant la construction de plUSieurs bâtiments ou d'un

iIT~euble

locatif, un

immeuble de rapport, un terrain

à

caractère spécula- t i f , un terrain dans lequel l'acquéreur se propose d'investir de gros capitaux (hôtel, ... )

charge: - interdiction de revente pen.dant 10 ans

Deuxième phase (mars 1963)

autorisation: - l'acquéreur ne possède pas d'immeuble en Suisse - l'objet est un terrain dans lequel l'acquéreur se

propose d'investir de gros capitaux (accord préa- lable du Conseil d'Etat); et comme en 1961

charges: - interdiction de revente pendant 10 ans

-dans les principales stations, interdiction de' louer - interdiction de construire plus d'un chalet

Troisième phase (1965)

Charges: interdiction de revent.e pendant 10 ans

- interdiction de location (cinq principales stations) - interdicl:ion de construire. (terrain avec chalet) - obligation de construi:ce (terrain

à

bâti.r)

Quatrième phase (1968)

charge: - l ' interdiction de location est remplacée par la.

location contrôlée

OC

..;u

superficie admise : en règle générale elle ne dépasse pas 1500 m2jo mais dans certains cas elle est plus importante, notamment lorsque le terrain est peu propice à la construct ion (dénivellation, forêts, ••• ). L'autorisation délivrée en 1962 pour l'acquisition d'une forêt de 767'000 m2 surla commune de Chalais représente un cas-limite; l'autorité valaisanne a Vtl. dans cette acquisition la possibilité de protéger la parcelle contre des promoteurs suisses. L'acquéreur étranger s'est vu imposer une interdiction d~ revente pendant 20 ans, une interdiction d.e coupe pendant 15 ans et une obligation dJentretien.

Cette même souplesse est visible dans les cas d.e création de nouvelles stations ou de développement de stations existantes {Loèche-les-Bains, Les Crosets, LOtschental)., Dans ces cas, qui mettent en jeu des surfaces considérabl.es (Loèche 10'000 m2, Les Crosets 240' 000 m2, LOtscheotsl 15 ha), le chef du SJRF s' appuie sur l'accord de principe du Conseil dfEtat; les sociétés promotrices se voient imposer un déla.i pour la ré.alisation de leurs projets et une interdiction de revendre les terrains nus. Ce type d'autorisation préfigure l! autorisation de principe qui sera

introduite dans l'ordonnance: sur les lieux touristiques à partir de 1974. A noter néanmoins qu'à cette époque les données du projet et les modalités de financement sont lacunaires et mi!me absentes et que certains de ces projets (LOtschent;;t, Les Crosets) n'aboutiront que partiellement ou pas du tout.

8. Le déroulement de la procédure

Dès l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral l'autorité de prem.ière instance édite un formulaire-type de décision qu.i comporte:

- la date et la nature de l'acte;

le nom de l'al iénateur et de l'acquéreur;

le genre, le numéro cadastral, la commune et le lieu de l'immeuble;

- les charges à mentionner au registre foncier.

Aucun considérant en fait ou en' âroit) si ce n'est la référence à.

la législation fédérale et au réglement cantonal, ne justifie la décision. Dans le dossier d'autorisation on trouve la requête,

97

la copie de l'acte de transaction, la déclaration sur l'honneur, des pièces diverses (comptes d'une société, type de. promotion envisagée, ••• ). La pièce mattresse est la déclaration sur l'honneur par laquelle le requérant certifie qu'il n'est propriétaire d'aucun autre bien immobilier en Suisse, qu'il acquiert l'immeuble pour son usage personnel et indique le but de l'acquisition. si le texte de 1 •. décision est aUS5l. laconique, c'est que l'autorité d'application admet d'emblée l' intéret légi t ime du déve loppement tour i5 tiquE: en Va lais. Datts ces conditions la d4;livrance de l'autorisation n'est qu'une formalité.

Pour la périOde 1961-1972 la statistiq"e fédérale indique 60 refus d1autorisation en Valais. Or nous n'avons pas trouvé trace de ces dossiers.Les réponses que nous avons reçues à ce sujet divergent :

,

.

pour certa1ns, il nt y aurait eu aucun t"efus forme l mais seulement des refus par absence de décision ou par retrait de la requete, situat ions qui auraient été comptabil.isées dans le refus d'autorisation pour éviter que lfautorité fédérale accuse le Valais d'un trop grand laxisme; pour cl' autres il y a eu des refus de l'autorité de première instance,. mais ils ont été ajoutés aux refus de l'autorité m.ilitaire et ft des refus inforllle 1$ pour faire bonne mesure. Il est certain par coutre que, malgré la décision du Conseil d'Etat du 1er mars 1963, aucun refus n'a été motivé par It art . 6 al. 2 litt. a de l'AF (acqtJisition dans une mesure disproportionnée).

9. Contrôles et fraudes

Le rôle du registre foncier semble peu important à. cette époque.

s'il renvoie les acquéreurs domiciliés à l J étranger à l'autorité de . première instance, i l ne se préoccupe guère de l'identité réelle des sociétés domiciliées en Suisse. Si fraude à la loi il y a eu, c'est esentiellement par le biais de socié.té.s Bu~sses) en fait dominées par des personnes domiciliées à l'étranger. Or, comme 1 ^t acquisition dt une résidence secondaire ne présentait à cette époque aucun problème, on peut supposer que J' acquisition sans autorisation sous le couv~-rt d'une société était justifiée par le dés ir d' anonymat (me sur.e préveut ive à l'égard du fisc

88

étranger) ou par la nature de l'acquisition (placement spéculatH qui n'aurait pas été autorisé). L'accaparement illégal de grandes surfaces inquiète les autorités li partir de 197L surtout; en décembre 1971 le Service juridique du registre foncier demand.e aux registres fonciers de lui renvoyer tous les étr:Emgers au béné.fi-ce d'un permis A, B ou D, ainsi que les sociétés ayant leur siège à l'étranger; de plus i l établit un formulaire destiné à faire apparattre les participations financières dans les sociétés qui ne sont pas connues des registres fonciers.

En 1972 le SJRF "exige le renvoi de tout transfert d'alpage pr ivé ou de corporation, de tout transfert par lequel une société acquiert plus de 5'000 m2 et de tout bail de longue dl1rée dont le loyer est payé à l'avance.

La fraude est d'autant plus facile que les conditions exigées pour l' obtent ion de 11 autor is at ion (p as d'autre prapr iété immo hi 1 ièr(~

en Suisse,. usage propre) sont attestées par le requé.rant lui-même., saus contrÔle de l'autorité de première instance. Le contrôle à.

postériori fait également défaut; l'exécution des charges imposées pour donner uoe substance à l'intéri',t légitime allégué n'est pas contrÔlée. La collaborat ion entre 1 ~ autorité de première instance et les autorités cantonales et communales compétentes en. mat ière de construction n^f existe pa.s; 8,insi personne ne vérifie que.

l'obligation de construire (dans le c.as dtun terrain nu) on l'interdiction de constru ire (dans le cas

.,

C une parcelle avec chalet) est respectée. Il en va de ml!me pour l'interdiction de louer et po.ur la location contrôlée qui doivent B:mpêcher le placement pur; les autorités valaisannes ont bien tenté d'effectuer des contrôles par le biais de la fac.turat LOO. des services industriels, pour connattre les véritables occu.pants des appartements et des chalets interdits de location; la tentative s'est révélée vaine car ce sont les agences immobi l ières qui règlent ce genre de factures au nom de leurs clients.

99

10. Une stratégie préventive

A l'occasion de la procédure de conslIltllt ion qui précède la révis ion de 1970, le gouvernement s'oppose catégor iquement il la prorogation de l'arrêté fédéral; conscient de

r

'importance du tourisme pour Ir économie cantonale, il craint les conséquences défavorables que' pourrait entratner une polit ique trop restrict ive en matière d^r autorisation. Cette crainte ne peut être justifiée par la pratique valaisanne que nous venons de présenter; elle vise donc le futur. En effet, dans S8 lettre d'invitation à la consultation le conseiller f~déral von Moos ind.ique que "l'Opinion publiqué est he.urtée en pr.emier lieu paT la pratique diversément sévère des autorités cantonales et envuage de codifier ,1'interprétation de l'intérêt légitime. Or en 1968 le nombre dl autorisations délivrées a considérablement oogmenté; on peut donc craindre que le camp des durs propose des mesures plus restrictiv"es .. L'attitude valaisanne ne peut dès lors se compr.-endre que comme une pos ition prévent ive lor sq ue le gouvernement valaisan suggère - ^Cf est ^S8. deuxième ligne de. défense - u.n.e plus grande autonomie ca.ntonale daus l l-app-lication, ce D_1est pas li la situation présente qu'il se réfèr.e mais bien à ce qu.i pourrait ad.venir de l'arrêté. C'est dans cettê perspective également qu'il faut comprendre fI t intervention du conseiller national Copt qui se dit tenté par le refus d'entrer en matière mais qui finalement accepte la prorogation dans la Jœsure où les cantons disposent d'une liberté. dans l'application (llOA.F 1970 CN : 84-85). En fait la pratique valaisanne sera confir.mée pat" la nouvelle rédacti.on de

.1.

art .. 6 et le Valais continuera d'être considéré: par. liautorité de première instance. comme un lieu "dont 1 ^t économie dépend du tourisme et requiert, pour développer celui-ci, l'établissement de résiden.ces second.aires .. ^H Et ce d'autant plus que- l'ordonnance d'application ne d"-finit pas un tel lieu.

Il. Des chiffres qui énervent la Confédération

La révision de 1970 ne tient pa.s ses promesses; alors qu'eUe

"devait enrayer l'évolution fâcheuse des ;acq.uisitions dt iJ1lllleubles par des personnes domicitiées il l'étranger" (FF 1969 II , 1394), il apparatt que le nombre des autorisations délivr.ées a consid"-rablement augmenté en 1971 :

100

nombre sUEerficie en ha

Suisse (Valais) Suisse (Valais)

1961 1026 (94 ) 241 (11,7)

1962 1680 (189 ) 479 (98,5)

1963 1283 ( 189) 272 (19 )

1964 1099 (157 )

222

(11,2)

1965 1274 (213) 349 (lA,7)

1966 1450 (235) 308 (123,6)

1967 1495 (351 ) 202 (14,5)

1968 2349 (579 ) 265 (30, 1)

1969 2963 (852 ) 303 (29,3)

1970 3448 (911) 296 (17,8)

1971 4849 (1547) 331 (36,3)

1 01

Entre 1970 et 1971 la part du Valais passe de 26 à 32 % du nombre total des autorisations.

Cette évolution provoque des réactions, dès que sont publiées les statistiques pour 1970 motion Heer (23 septembre 1971) qui demande la création d'un office fédéral compétent pour délivrer les autorisations; postulat Schaffer (29 novembre 1971) qui demande une forte limitation des ventes de. biens-fonds aux étrangers; motion Schalcher (15 décembre 1971) pour un

renforcement du décembre 1971)

régime de proposant

IF autorisation;

un arrêté

pas ^tu lat J aager (9 urgent interdisant temporairement la vente à des ét.rangers dans 1¹ attente dtune loi efficace; motion Meyer (2 mars 1972) identique à la motion. Heer.

'En Valais un député, hôte lier de profession, s'inquiète de la spéculation et de l'anarchie qui règnent dans le secteur de 18.

construction; il demande au Conseil d'Etat de soumettre l ^f acquisition d r immeubles par des étrangers à des conditions plus sévères (question écrite Bamann, 24 juin 1971). Dans sa réponse le Conseil dtEtat insiste sur le besoin de développement des régions défavorisées et, concernant l'aménagement du territoire et la.

protection des sites, rappelle la responsabilité des communes.

En septembre 1971, le Département fédéral de justice et poliCE a chargé un groupe de travail dt examiner la situation et de faire des propositions de ré"is ion de la Hgislat ion. En décembre ce groupe de travail entend une délégat ion valais anne (W, LOTH an, chef du Département des finances et J. Ruedin, chef du Service juridique du registre foncier). Cette dernière justifie la politique du Valais qu~ ne fait que rattra.per son retard ~n

matière de développement et met l'accent sur les investissements étrangers dans l'industrie, de loin plus importants que les investoissements dans le secteur touristique ~ D'autre part, le Valais prend contact avec les autres cantons touristiques pour une d.éfense commune des intérêts de ces régions (réponse du Conseil d'Etat à la question écrite de Chastonay du 12 riovembre 1971).

102

12. Le coup d'arrêt de la lex Celio

Mais, dès le 27 juin 1972, les soucis du Valais vont être d'une toute autre nature. A cette date, le Conseil fédéral, s' appuyant sur l'arr@té fédéral urgent ad.opté par le parlement en septembre 1971, pour la sauvegarde de la monnaie, décide d'interdire le pla.cement de fonds étrangers da.ns des immeubles en Suisse; ne tombent pas sous le coup de l t interdict ion l'acquisition d1imme:ubles pour l'établissement stable dfuo commerce ou d'u.ne industrie et pour garant ir les réserves mathém.atiques des succursales suisses de sociétés d'assurances étrangères (art. 6~

al. 2 lettres b et c de la lex von Moos). Dan.s les a.utres cas, le Département fédéral de justice et police peut accorder des dérogations si une situation de rigueur le justifie (art. 3).

Cette décision éclate comme un coup de tonnerre dans l'ambiance euphorique où baigne le secteur touristique valaisan, alors e.n pleine explosionA Dès lors ~ toutes les: énergies da canton vont s'appliquer à l'aménagement de l'applicatioll de cet arrêté draconien. C'est qu'en effet ~ notamment dans le Valais central, plusieurs stations nouvelles sont en constructIon (Super Nendaz, Thyon 2000, Anzère). Le Valais multiplie les interventions: dans une petite question (29 juin 1.972) le conseiller na.tionlll hàut-valaisan Lehner souligne que l' P,cF va également toucher les investissements immobiliers non-spéculatifs nécessaires au déve loppem.ent des régions de montagne et demande que la clause de rigueur pré~e par l'arrêté bénéficie à ces régions. Le Conseil fédéral insiste sur le fait que les cas d; espèces seront examinés avec soin, mais se refuse à déroger_t pou.r des catégories dl intéressé.s ou des régions entières, à des dispositions prl.ses dans l'intérêt général du pays (BOAF 1972 CN : 1835).

Le Conseil d'Etat valai.san et le gouvernement des Grisons rencontrent le 11 juillet une délégation du Conseil. fédéral; i.ls obt iennent des assurances que les situations part icu lières seront e.xaminées avec soin .. Le Valais, à la demande çe DFJP, procédera lui-même aux investigations nécessaires pour que soient tra.ités rapidement les cas de rigueur dtune grande portl§e économique et finan.cière. A cet effet. le ('"onseil d'Etat désigne une commission dont ilIa tAche consiste à rassem.bler tous les élé-meuts de. fait

103

permettant de replacer chaque cas de rigueur dans le cadre de l' act ivité économique locale, et de porter un jugement sur les conséquences financières et personnelles qu'un refus de prise en cons idér at ion entrainerait pour le requérant, pour les entrepreneurs intéressés et pour la commune intéressée". (réponse du Conseil d'Etat à la question écrite Rouiller du 13 octobre 1972). Très vite donc un modus vivendi s'instaure entre Berne et le Valais, principsl intéressé en la matière; le DFJP traite directement les cas simples et le canton préavise et fournit les

dossiers pour les cas importants.

La presse répercute abondamment les réactions des milieux économiques, toutes négat ives, à l' except ion de celle du responsable du tourisme à Zermatt, pour qui l'arrêté du Conseil

,

fédéral vient à point ''Une station n'est pas intéress<'ie à la vente de t~rrain9 et dt immeubles mais bien aux tour istes qui y viennent nombreux en vacances" (TdG, 28 juin 1972).

Malgré 1". assurances de Berne le concert de protestations ne cesse ^{pas les} Valaisans se sentent incompr lS, oubliés. Déjà frappés par l t arrêté sur la stabilisat ion du marché de la construction,. ils sont maintenant pénalisés par l'arrêté sur ies placements Hrangers. A l'autonme le parlement cantonal adopte une résolution très ferme, puis en février et mai 1973 une motion et un ?ostuLat, textes qui demandent une application respectueuse des engagements contract<'is par les parties avant le 27 juin 1972.

En automne 1972 toujours le Conseil d'Etat invite en Valais les journalistes parlementaires accrédit<'is à Berne afin qu'ils puissent se rendre compte concrètement de la situation créée par l'ACF et des besoins des régions de montagne. Cette initiative trouvera un large écho dans la. presse alémanique. Les autorit<'is du Val d'Anuiviers envoient un rapport détaillé au Conseil fédéral : leur vallée, en voie de développement touristique, ne peut supporter, au vu des illves t issemen ts déjà consentis) une interdiction totale des ventes aux étr.angers; elles prévoient la faillite des installations de remontre mécanique et ^des communes qui ont fait un effort important dt équipement, et l'exode d'un cinquième de la population, privé de travail.

13. Le passage à une stratégie de négociation

Nous n'avons ^p8.S étudié dans le détait l'application de la lex Celio en Valais. Il est néanmoins important de s'arrêter quelque peu sur cette période car c'est .. cette époque qu'apparaissent dans la pratique des solutions qui serorlt reprises dans la législation dès 1974 (autorisations de principe accordées au prom.oteur, quota); c'est aussi il cette époque que se met en place la Douve Ile stratégie valaisanne li 1.' égard de 18 LAIE, stratégie qui va subsister sous la loi Furgter. En bref la ligue de défense du Valais peut se résumer de 18. manière suiva.nte

a) Reconnaissance de l'existence du problème de l'accaparement du sol par des acheteurs étrangers et des problèmes liés à la surchauffe économique.

b) L'accaparement du sol ne conce.rnE pas le Valais: > msJ..s les cantons urbains et industrialisés; J.femprise au sol des acqu is it ions immobi lières en Valais est très fa.ib le

(appartements en propriété par étage essentiell.~meilt)~

c) Le Valais conna:!:t un développement économique tardif et le tourisme représente son atout p:cincipal; il est injuste de le pénaliser BU même titre que les 81,ltres C:8ntons; si des stations sont arrivées A saturation~ certaines vallées n'en sont qu^f I:ru

début de leur essor tour ist ique '"

d) Eu conclusion le Valais rejette la LAIE, trop indifférenciée et trop brutale dans ses effets, véritabl.e mise sous tuteHe. de la politique économique du canton.

e) Le Valais ne se contente pas d'ou d.iscours d'opposition permanent et parfois véhéiJ>ent; il ^négo~ie directement l!Vec Berne les conditions d'application ^t dVabord c-Omme nous If avons vu la clm,se de rigueur de l'ACF du 26 juin 1972, ensuite les dispos it ions de llordonnan.ce sur les lieux tour ist ique_s ..

Les que lques chiffres que nous possédons montrent que dans ta situation d'extrême restriction créée par la lex Celio~ le Valais:

a bénéfic ié d'un traitement re lat ivement favor able. Le Conseil fédéral a certes refusé de déroger il l'interdiction de vente potlr des catégories dt intéressés ou des régions entièr.es; mais le camul

105

des cas particuliers valaisans mis au bénéfice de la dérogat ion pou.r cause de riglleur aboutit n~anmoins au fait que Cf est une région entière. le Valais, qui a profité le plus de cette dauBe

(Cf. Tabl.eau 6 page suivante).

14. Le

Valais accommodant

A l'occasion de la publication du projet de nouvel arrêté - lex Furgler - en octobre 1972 et du débat: aux: Chambres fédérales, les autorités valaisannes et les parlementaires fédéraux de ce canton font preuve d'une attitude modérée:., Ils semblent st accommoder du blocage des lieux touristiques développés tout en souhaitant une attitude compréhensive pour les xégions et les vallées qui sont encore restées à l'écart de la prospérité; ils admettent que le secteur de la coustrlJ,ction. a pris trop d^f importance dans le canton.

mais insistent sur la nécessité dtune adaptation progressl:ve (exposé du conseiller ua.tioual rissières à l'assembi.ée du Groupement des populations de. montagne du Valais romandt NF 3 .. 10.72; déclaration du conseiller nationsl C.opt1 La Suisse 17.12.73; interview du cO!1seiUer <l'Etat Genoud, TU!. 19.U.72 et 14.l.ïf,; BOAF 1972 CN : 2203; BOAF 1973 CE : 2). Il s'agit pour eux) eu priorité, de voir disparaître la leX' Celio~ Cette '\I·olonté de voir abroger 1 ^f interdict ion des placements immobil iers étrangers est attestée par le fsit que 1" ffifldér .. tirm valaisanne s'adresse à un p-rojet dtarrêté rl-gou.r-eux pùur les régions touristiques: en effet, au momenl: où ce texte est adopté pllr le parleœnt, les èiispos itions de l' ordonance qui vont vont assouplir le blocage prévu dans l'Al' r,e sont ^p8B encore connues. Cette volonté de compromis de l'exécutif cantonal l1(emp&c.he pas les milieux tour istique.s de manifester leur mau'vaise hurtl8:ur ( 24H,

28.12.73) à l'égard de la nouvelle législation,

Tableau 6 Autorisations et refus entre le

26 juin 1972 et le 31 janvier 1974 106

Autorisations

dont propriété Nombre Prix en mio Superficie par étaqe

en ha

Nombre Prix en mio

Suisse 1842 258,6 42,7 1603 210,7

Grisons 486 61,8 12,8 472 60,2

Tessin 131 22,2 2 108 17,6

Vaud 110 17,6 12,5 70 10,5

Valais 879 101,5 2,5 848 98,7

Refus

1 dont propriété

Nombre 1 Prix en mio Superficie par étaqe

en ha Nombre Prix en mio

Suisse 612 126,6 29,7 432 84

Grisons 51 9,4 1 36 7,2

Tessin 64 10,4 5,1 25 4,8

Vaud 43

9,7

Il,6 18 3,8

Valais 327 61.2 2,3 300 57,3

(Source: PF 1974 l 1223)

10 ï

15. De nouveaux applicateurs pour une nouvelle législation

La structure valaisanne d'application n'est pas modifiée formellement par 1'entrée en vigueur de l' p;F révisé en 1974. En fait, les changements sont pourtant importants.

Tout d'ahord le chef du service juridique du registre foncier passe la main; en fonction depuis 1961 i l " rempli son mandat avec souplesse, tenant compte largement des intérêts touristiques du canton" en accord avec l'autorité cantonale habilitée à recourir et avec le Conseil d'Etat, évitant les conflits wec les requérants et. par là même l'intervention du contr/He, fédéral.

Son successeur est responsable de l'application d'une législation très différente; plus quest ion, à partir de 1974, d'interpréter largement l' intérêt légitime; ce dernierJ mais aussi les charges sont définies de manière précise dans l'arrêté et ses ordonnances dl application~ Mais surtout une large partie de la compétence du chef du Service juridique du registre foncier passe auX mains d'autres services administratif$~ notamment pour 1.; application de l'OLVT. Jusqu'en 1972 la politique valaisanne d'application de la LAIE est fixée dans le cadre de contacts directs entre 1'autorité de première instance, le Chef du Département des finances et le Conseil d'Etat. Dès 1974 la législation spécifie avec précision les catégories d'acquisitions autorisées et, dans le cadre de l' OLVT, désigne les autor ités complEtent". pour .gt tester 18 légitimité des dérogations.

En Valais c'est le délégué aul< questions économiques qui va tenir ce rÔle, réduisant l'autorité de première instance à une fonction plus strictement juridique. Ce fonctionnaire ^fi des tâches de coordination de la politique gouvernementale, de la politi.qlle conjoncturelle et structurelle du canton. Il est donc bien l'lacé pour préaviser en matière de dérogation puisque la nécessité du développe_nt économique du lieu constitue le principal critère de décision.

Le Service jur idique du registre foncier est 1.' organ.e de surveillance des offices du registre foncier, au nombre de cinq en Valais (Brigue, Loèche, Sion, Martigny, Monthey). La structure

dt application choisie par le canton favorise donc le contrôle et la prat ique uniforme des registres fonciers, administrat ion-ç lé dans la mise en oeuvre de la LAIE; en effet le rôle du RF est de première import ance dans le fi l tr age àes demandes en inscr ipt ion des propriétaires immobiliers et àans le renvoi des requérants à

l'autorité de première instance. en cas de doute sur leur assujettissement à la LAlf~ (art. 21 AF). Si ce travail nfest pas effectué avec S01.n on peut affirmer que le registre ronCIer représente l'une des pT incipales portes ouvertes au détournement de la LAIE, ce qui fut le cas ^t comme nous l'avons ment ionné, pour

la p~riode antérieure à 1972 en Valais.

Le SJRF es t éga lement compétent pour la percept ion du dro i t de timbre sur les transact ions immobilières • ce qUl lui permet d'obtenir d'utiles indi.cations sur les transferts d'actions de société immobilière# Par ce biais l ^t autorité de première instance a pu découvrir à plusieurs reprises des transactions effectuées en violation de la LAIE.

16. Le filtrage des sociêr.és

L'acquisition d'un bien-fonds par une personne morale pose à l'autorité de première instance le problème de l~.assujettissement ..

Il s'ag).t de détermine.l~ si Ll société a son siège à l'étranger au sens de la LAIE; dans un te l cas J depuis la ré vis ion. de i ^r AF en 1973,

de

il n'est plus se contenter

question pourllautQrité de première instance de la déc laT" at i.on sur l ^f honneur de l'administrateur. stil y a réquisition au registre foncier} le conservateur ren~jOle .3utomatiquement la société li l'autorité de première iastance,

immobilier., Si elle

lorsqu' il ^Si agit d'une

nIa pas de but immobi.lier,

soc iété II but la société n'est pas renvoyée lorsqu'elle est connue du conservateur ou lorsqu'elle fournit une attestat. ion nota!' iée concernant ses act ionnaire s:; le renvoi n'a lieu alors qu'en cas de doute~

108

109

Pour décider sur l ' assujettiBselllent d'une personne morale l'autorité de première instance requiert les documents suivants : (1) statuts de la société, (2) extrait du registre du commerce, (3) dernier bilan, (4) liste des bailleurs de fonds crésnce, nationalité, profession, (5) contrats de prêts, (6) liste des actionnaires part du capital, nationalité, profession, (7) preuve du domicile dea bailleurs et des actionnaires en Suisse, (8) permis d'établissement ou de séjour des étrangers. (9) but de l'acquisition et affectation.

Après une période de flottement (1974-1975) due aux modifications de la législation et pendant laquelle les offices du registre foncier ont dO. renvoyer un nombre important de requérant à l'autorité de premi~re instance, les n.otaires ont eux-~mes

procédé au filtrage des cas sur la base de leur connaissance de la législation et de la pratique. Actuellement le nombre de renvois par 1" registre foncier est insignifiant.

Depuis 1974 la quas i-total ité des autor isat ions dél ivrées à des personnes morales conCerne l'acquisition de biens immobiliers pour l'établissement stable d'une entrepr ise commerciale Ou

industrielle. Le Valais, canton touristique par excellence connait néanmoins ce type d'acquisition; il se do!!f.end mitme fort bien face aux cantons industriels pUl.Sque pour la période 196J.-1980, il.

occupe la deuxièllle place quant à la surface vendue (l' 175 '000 m2) et la cinquième place quant à la valeur (112 millions de francs).

Par contre l'acquisition d' immeubles à loyers modérés est un cas rare.

17. Quand l'intérêt personnel se conjugue avec l'into!!rêt d'une région

Si nous avons centré notre observation sur l'acquisition de résidences secondaires dans les lieux touristiques (art. 6 rI a 3 AF) c' est parce que ce type de requl!te es t le plus fréquent en Valais.