350'000,-- étranger 210'000,-- suisse

)

131

2) Augmenter encore le prix de vente pour l'acheteur étranger et ne vendre qu'une unité

350'000,--

étranger

210'000,--

suisse

190'000,--

suisse

(Ce cas n'est pas purement fictif; nous avons pu constater que des prix vont jusqu'à doubler selon la qualité suisse ou étrang~re de l'acquéreur). Le promoteur n'épuise pas le quot a maximum puisque la part étrsngère ne représente que 47%.

3) Construire un 4e appartement de manière à pouvoir vendre de la manière suivante

280'190'

000,--

190'000,--étranger étranger

su~sse

suisse

Là encore le promoteur respecte la législation mais ne parvient pas à épuiser le quota

(59%

seulement).

27. Favoriser les projets solides

L'obtention d'une dérogation ne dépend pas seulement de la conformité du projet

locale et régionale;

aux besoins le projet

de déve loppement de l'économie lui-même doit répondre à des critères financiers précis. Mais alors qu'en 1974 les difficultés financières d'une promotion constituent un atout supplémentaire pour obteni,r une dérogation il s'agit alors de sauver des projets dont la réalisation ou la vente a été contrecarrée par la

lex Celio - • d~s 1975 par contre les exigences relatives à la solidité financière des requêtes vont considérablement augmenter;

cette fois il s'agit d'éliminer du marché des promoteurs aventureux dont la légèreté a conduit à des faillites retentissantes ..

(

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c-(

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-l

(

l

132

Néanmoins l'évolution du texte de l'ordonnance ne correspond pas à la pratique d'application

conditions de financement

la version 1973 ne mentionne pas de pour les projets postérieurs au 1er février 1974; la version 1975 exige un financement assuré mais ne donne des précisions que pour la seule part du projet hors quota (350 pour mille); la version 1976 impose des conditions pour le financement du projet tout entier (1000 pour mille) à court et à long terme; enfin la version 1979 renonce à toute exigence financière. En réalité les autorités valaisannes ont imposé dès 1974 un financement suisse de la part non couverte par la dérogation et elles continuent de vérifier que le promoteur dispose de fonds propres et de crédits d'origine suisse. Ce financement est attesté par la déclaration fiscale du promoteur, ,

l'attestation de crédit d'un établissement bancaire, et le cas échéant d'actes de vente, d'acomptes versés par des acquéreurs par acte sous seing privé, de promesses de versement pour autant qu'elles aient fait l'objet d'un acte authentique. L'autorité de première instance est même allée assez loin en obligeant les promoteurs d'un ensemble de chalets à réaliser un bénéfice; en effet pour obtenir la dérogation la plus importante possible, donc pour vendre le maximum d'unités à des étrangers, certains promoteurs ont surestimé les coûts de construction et fixé des prix de vente officiels équivalents à ces coUts. Au nom de l'exigence d'une "saine éconcmietl la. première instance a exig~ la rentabilité de l'opération. Ainsi, malgré les variations dans les termes de l'ordonnance, l'objectif des applicateurs tant valaisans que fédéraux est resté le même, à savoir ne délivrer des dérogat ions que pour des réalisat ions imobi Hères financièrement assurées. Il faut noter que ce dispositif financier a été élaboré par un spécialiste de la section acquisition d'immeubles de l'OFJ qui, jusqu'en 1979, a également contrôlé les dossiers sous cet aspect. Après son départ à la retraite ce travai 1 incombe aux juristes de la section.

133

Malgré les difficultés inhérentes à la matière nous avons pu constater que les autorités valaisannes procèdent à un examen particulièrement exigeant des caractéristiques financières des projets. Néanmoins, en ce qui concerne l'origine alléguée des crédits dont se prévaut le requérant, la première instance doit se contenter d'une attestation bancaire certifiant que la somme pr@tée ne l'est pas à titre fiduciaire. L'applicateur se trouve là confronté aux limites légales de son pouvoir d'investigation et ne peut que faire confiance aux établissements bancaires.

28. Le contingent imposé par Berne

Avec l'introduction en 1980 d'un contingent imposé par la Confédération à tous les cantons touristiques, le Valais se voit ,contraint pour la première fois de gérer

nous l'avons constaté, le blocage des

la pénur ie. En effet, lieux où la propriété étrangère a atteint des proportions considérables n'a pas emp@ché la demande étrangère et l'offre indigêne de se concentrer sur ces lieux entre 1974 et 1979, grâce aux dérogations prévues par l'OLVT; le contingent cantonal annuel fixé en commun par le DQE et la CDER dès 1976 a plus encadré l'offre 'et la demande de résidences secondaires qu'il ne les a véritablement restreintes.

La situation change radicalement en 1980. Une initiative populaire visant à l'interdiction presque totale des ventes immobilières aux étrangers et l'évolution vers le haut de la statistique annuelle des autorisations délivrées, incitent la Confédération à réagir avec vigueur. Dorénavant c'est elle qui ,détermine chaque année et pour chaque canton touristique le nombre de dérogations possibles dans les lieux bloqués. L'OLVT 1979 fixe les critère,. qui servent à déterminer le contingent cantonal le nombre des nuitées enregistrées en 1977 et le nombre d'autorisations dérogatoires délivrées en 1978; en réalité l'OFJ 8 d'abord déterminé un plafond

"politique" et ensuite chercher des critères aptes à justifier ce plafond.

Pour le diminution précédente en 1980.

134

Valais, la nouvelle réglementation représe.nte une des dérogations de plus de 50% par rapport à l'année : 824 unités de logement à attribuer aux lieux bloqués

29. Les objectifs cantonaux

C'est à une commission présidée par le délégué aux questions économiques qu'il incombe de répartir ce contingent; forte de neuf membres, elle comprend des fonctionnaires (tourisme, finances, environnement,. économie montagnarde) et des représentants des milieux économiques. Elle élabore un projet de critères pour la répartition qu'elle soumet à la consultation des communes et des associations régionales de développement. Grâce à cette consultation on peut observer pour la première fois des réticences explicites de certaines communes à l'égard du rythme de développement touristique Zermatt, Saas-Fee, Grachen, Loèche-Ies-Bains et Bitsch demandent des quotas inférieurs à 65%

et les trois premières renoncent même à uue part importante du contingent qui leur est proposé. Il faut voir là une volonté de préserver l ' industrie hatelière de la concurrènce des résidences secondaires et des apparthôtels, d'améliorer le taux d'occupation des lits existants et de préserver la qualité de l'offre touristique en s'opposant au gigantisme.

Après quelques modifications de peu d'importance, le projet est entériné par le Coneeil d'Etat et publié sous forme de directives

dans le Bulletin officiel (No 49, 7 décembre 1979 : 1126).

Les directives fixent tout d'abord des objectifs touristiques et économiques qui corrj~andent la répartition du contingent. Ces objectifs sont essentiellement de nature qualitative et structurelle pour le tour isme, on vise dl abord une me i lleure occupation des lits, un renforcement du secteur hôtelier et une amélioration de la qualité de l'offre d' hébergement; pour l'économie, on cherche à lutter contre l'exode des régions de montagne par la création de postes de travail durables (services), par l'amélioration du revenu de la population et des recettes communales, tout en veillant à ralentir le rythme de construction dans les lieux où la protection du paysage l'exige. Enfin ces

objectifs sont à appliquer en tenant construction qui doit st adapter sans situation nouvelle de pénurie imposée.

30. Une répartition délicate

135

compte du marché de la trop de heurts à cette

Sur la base de ces objectifs la commission répartit le contingent en fonction des critères suivants :

a) Six unités par commune c'est le quota de base qui doit favoriser les petites stations; ( 1/4 du contingent)

b) le nombre' de nuitées dans l'hÔtellerie et la parahÔtellerie c'est l'importance touristique de la station; ( 1/4 du contingent)

c) la croissance du nombre de lits prévue par les programmes de développement régionaux; (36

%

du contingent)

d) trois unités pour les stations situées dans des communes financièreement faibles; ( 8

%

du contingent)

e) le contingent minimum par lieu ne doit pas E!tre inférieur à 40

% de la moyenne des autorisations délivrée,s en 1977 et 1978 (6

% du contingent·); ici on tient compte de la situation du marché de la construction.

Les communes de Zermatt, Saas-Fee et Grachen renoncent à une part de leur contingent (43 unités au lieu de 122) et, avec Bitsch et Loèche-les-Bains se soumettent à un quota inférieur à 65%. Au total 743 unités sont réparties entre les cOlIIIDUnes bloquées; i l reste un solde de 81 unités qui constitue la réserve cantonale utilisable en priorité pour le Haut-Valais - ce sont des communes de cette région qui ont cédé une part de leurs droits - puis pour le Valais central le plus touché par les restrictions de l'OLVT 1974 - enfin pour les villes qui n'ont pas bénéficié d'une part du contingent.

Cette répartition appelle les remarques suivantes : les critères concrets n'ont que peu de rapport avec les objectifs généraux. Par exemple la volonté de renforcer le secteur hôtelier se heurte à la

136

liberté d'action des promoteurs; contrairement au Tessin, le Valais ne favorise pas systématiquement la construction d' apparthlltels. Aucun critère de répart it ion ne conerét ise le souci de protéger le paysage dans les lieux proches de la saturation. La

communes les

répartition du contingent favorise certes les moins développées 1IIais les grandes stations cont inuent de bénéf icier de la part du lion Grachen, Loèche-les-Bains, les communes du plateau de Montana-Crans, Thyon, Nendaz et Verbier, principaux bénéficiaires des autorisations délivrées en

1978-1979 - 58%

du total - se partagent encore

43%

du contingent en

1980.

Les petits sont un peu favorisés et les grands un peu freinés; le développement touristique déjà atteint et la situation des entreprises de la construction restent les critères ,déterminants (Cf. Tableau

9

ci-contre).

31.

Le tri des requêtes

Dans le cadre de cette répartition la commission fixe encore des priorités et une procédure ;

- Dans une première phase (requêtes déposées avant le 29 février

1980),

ne sont traités que

l€s

projets d'apparthôtels, les projets qui sont d'une importance décisive pour le lieu (place de travail, équipements collectifs) et les petits projets d'entrepreneurs locaux (troi. à cinq unités).

Dans une deuxième phase (requêtes déposées avant le 31 mai 1980) sont traités les projets prioritaires restant et les autres requêtes jusqu'à épuisement du contingent communal;

- Enfin, dans une traitées et des

trois ième phase, critères de refus

les dernières requêtes sont établis vu . le

sont grand nombre de demandes (requêtes non-conformes aux priorités; dépôt après la deuxième phase; autorisation de construire postérieure au 1er juillet

1979,

date de la décision du contingent;

requérant ayant déjà obtenu une dérogat ion dans le cadre du contingent

1980;

requérant au bénéfice d'une dérogation antérieure à

1980

et pas encore utilisée).

Tableau 9 Répartition du continqent

137

Moyenne ann"\lelle

Dérogation s Go~t+n~~n~ Dérogations Déroaation s

Contingent

" ~ 1 t . l - ,

autorisationJ' d4

d elll.andées 19Bo attribué ·-1980 obt6-nues 1980 demandé es 1981

attribue 1981

livrées 1977-18 1ère phase

Lieux bloquis un ités

•

^{unit~ s uni té s}

•

^unités

^,

^{uni té s un ité s}

•

Be11wald 2. 1,77 103 17 2,29 5. 6.55 3. '0 1,96

Fiesch 5S 4,28 19 23 3,1 19 2 .. 31 0 12 2,36

Lax 11 0,8 2 1. 1 .. 8e 2 0.24 1. 8 l,57

"Ernen

•

^{0,3 4 14 1,88}

•

^{0,48 3 8 l,57}

Bitsch 11 0,8 0 11 1,48 0 0 5 7 1,38

-"'1arel 1 0,52 9 11 1,48 9 1,09 15 6 1,18

Filet

- - ^{- -} - - -

^{0 5 0,98}

Setten

-

^-

- -

^-

- - • "'

^2,74

Goppi sber9'

- - - - - ^{- -}

^{0 9 1,77}

Greich

-

^-

- -

-

- -

^{5 9 1, 77}

Riad-Hdrel

- ^- - ^- - - ^-

^{73 9 1,77}

Zer=att 31 2.29 .7 18 2 .. 42 26 3,16 26 20 3,92

Tasch

- ^- - - - - ^-

^{80 6 1,18}

Saas-FoE\!e 18 1,33 14 10 1,35 7 e,85 7 10 1,96

Grachen 81 5,98 13 15 2,02 13 1~58 2 10 1,96

Burchen 3. 2,66 18 14 1,88 1. 1,7 7 8 _1.57

Unterbâch 30 2,21 3 13 1,75 0 0 17 8 1,57

Albinen

- - ^{- - -} - ^-

^{18 8 l,57}

Leukerbad 65 4,8 14 33 4,44 14 1,7 8 18 3,53

Guttet

-

^-

- - - - -

^{13 ; 1,38}

Mol1en.

'0

^{0,74 2. le 2,42 ,8 2,18 16 11 2,16}

Chermignon 31 2.29 4e 25 3,36 19 2.31 0 14 2s74

Icoqne 48 3, S4 '0 19 2,56 '0 1.21 0 '0 1.96

Lens 71 5~24 115 28 3,77 43 5,22 87 1. 2,74

f.":ontana 15 l , I l 57 25 3,36 22 2,67 6B 15 _2,94

Randogne Sl 5,98 165 32 4,31 57 6,92 110 16 3,15

... enthône 7 0,52 0 9 1,21 0 0 12 5 0,98

Zinal 13 0,96 13 20 2,69 13 l,58 13 I l 2,16

Chando11n 19 l , • 16 13 1.75 16 1,94 0 7 1,3-9

Gr iment% 18 1,33 26 17 2,29 22 2,67 14 9 1,77

Saint-Luc 50 3,69 3. 20 2,69 26 3,16 30 10 1,96

Vercorin ,7 1.25 17 20 2,69 11 1,33 12 11 2,16

Anz~re 44 3,25 139 22 2,96 48 5,83 96 1'3 2,55

Arbaz

- -

-

- - ^- -

^{11 9 1,77}

Les Agf!:tt.e.S

- - - - - - -

^{50 10 1,96}

Thyon 66 4,e7 104 26 3,5 38 4,61 143 13 2,55

Veysonna% 19 l,' ²⁰ 19 2,56 20 2,43- 2. 11 2,16

Nendaz 131 9,67 16. 52 7,01 75 9,1 193 26 _5,11

faddes(Mayens) 41 3,03 114 20 2,69 43 5,22 0 '0 1,96

OvronnàZ 34 2,51 42 22 2,96 29 3,52 16 13 2,55

Verbier 97 7.16 172 62 B,34 78 9,47 167 35 6,aS

Salvan 43 3,17 5 17 2,29 5 0,61

•

^{10 1,96}

Tor9 0n

"

^{3,03 I l ' 19 2,56 22 2,67 42 10 1,96}

Chl1U1péry 37 2. 13 3. n 2.83 23 2,79 24 11 2,lE

Margins

••

^{3,39 33 2. 3,23 2. .2,91 42 13 2,55}

Total 1355 100 1718 743 100 824 100 1507 50,9 100

-138

L'autorité de première instance opère un premier tri en fonction des critères de la LAIE exclusivement; elle écarte les requêtes qU1 ne sont pas conforme à la légis lat ion, sans se préoccuper des directives. Son travail reste donc le même que celui qu'elle effectue depuis 1974. Puis elle établit une liste des requêtes recevables classées par lieu qui comprend

- le nom des promoteurs;

- la date de l'autorisation de construire;

- le genre de promût ion (appartements, chalets ^j apparthôtels);

le coût de revient;

- l'état des tr&vaux;

- le nombre total d'unités de logements;

- le nombre cl 1 unités sur leque l porte la demande de dérogat ion;

- éventuellement la conformité avec les priorités des directives;

- la phase dans laquelle se situe la requête.

Cette liste est If instrument de travail de la commission qU1~

assistée du chef du Service jur idique du registre foncier et de son adjoint, peut ainsi établir ses préavis, forme llemen t

entérinés ensuite pa·!" l' auto-rité de première instance.

Le travail de la commiss ion est rendu difficile par le grand nombre de requg>tes : les dérogations demandées en 1980 portent sur 1723 uni tés, dont 539 en la forme hôte lière, pour un cont ingent de 824 unités. A l'exception de Bellwald (l03 unités demandées pour un cont ingent de 17) les communes les plus gourmandes se si tuent toutes dans le Valais romand : Lens (115/28), Randogne (165/32), Anzère (139/22), Nendaz (128/52), Riddes (1l4/20) , Verbier (172/62) et Torgon (114/19). En 1981 les requêtes portent sur 1323 unités de logements dont 335 eu la forme hôtelière pour un contingent de 710 unités; S~ dans le Haut-Valais les demandes correspondent au contingent affecté à cette région} dans le Centre et le Bas-Valais le rapport est de 3 à 14 Trois comUllnes

continuent de demander largement plus que ce à quo~ elles peuvent prétendre: Randogne (120 pour 33), Nendaz (183 pour 26) et Bagnes (157 pour 35). Dans le Haut-Valais les promoteurs font preuve de plus de retenue - adaptation des requêtes au contingent - que dans le Valais romand où, dans certaines stations, des. mattres d'oeuvre tentent leur chance et font démarrer les travaux sans avoir ltassurance d'obtenir une dérogation, comme à l'époque où les dérogations étaient accordées presque automat iquement. Cette.

139

attitude conduit à une situation d'engorgement alors que la Con fédér at ion a tendance à res tre indre chaque année les cont ingents cantonaux, en Valais, les demandes écartées viennent s (ajouter l'année suivante aux demandes nouvelles. Ainsi sur les 1323 unités de logement demandées en 1981, près de 700 proviennent de requêtes qui n'ont pu être satisfaites dans le cadre du contingent 1980. Fin 1980 en effet, la première instance a informé les requérants malheureux des possibilités qui s'offraient à eux:

entre (a) le retrait de la requête, (b) l'exigence d'une décision formelle de refus et (c) le "gel" de la requête et son réexamen en 1981, la quasi-totalité des requérants a choisi la troisième possibilité. Si le contingent annuel est encore abaissé et si la commission résiste à la pression des promoteurs il est probable que ces det:"niers adapteront leur comportement à la s ituat ion et renonceront à prendre le risque de démarrer une construction sans être au bénéfice d'une dérogation (sur les 192 requêtes déposées en 1981, 117 concernent des constructions achevées ou en cours).

32. Les difficultés d'application du contingentement

Une premièr{~ difficulté se présent!";: d'emblée : il faut épuiser le contingent pour les unités d'apparthôtels; en effet IfOLVT prescrit qu'un nombre minimum d'unités du contingent - pour le Valais, 165 sur 824 en 1980 et 210 sur 710 en 1981 - doit être at tribué sous cet te forme. Si les requêtes portant sur des apparthôtels n'atteignent pas ces minima le contingent cantonal ne pourra pas être entièrement utilisé. D'où la priorité établie par les autor ités valaisannes. Mais une requête de ce type porte: en moyenne sur un grand nombre d: unités (d'une vingtaine à plus de 100 unités) qui dépasse en général le contingent communal. La deuxièrœ priorité - pet ite promotion de 3 à 5 unités - ne peut plus être respectée. La commission a résolu le problème en acceptant des dépassements importants du contingent dans les cinq communes où des projets d'apparthôtels ont été déposés (Bellwald, Anzère, Nendaz, Mayens-de-Riddes, Verbier); d' autre part, elle

fractionne les requêtes : une partie seulement 'de la demande acceptée et une tranche supplémentaire est prom1se sur le

,

140

contingent de l ^f annlË!e suivante. Cette promesse n'a d^f ailleurs aucune valeur juridique puisque la commission n'est pas compétente pour fixer ce contingent futur et n'est pas mattresse de l'évolution de la LAIE; d'autre part cette manière de faire crée l'insécurité, le promoteur ne sachant pas au départ que 11e proportion de son immeuble il pourra vendre à des étrangers.

Le traitement des requêtes portant sur une construction terminée constitue la deuxième grande difficulté. Il paraît raisonnable d'assurer en ,priorité la réussite économique d' immeubles sous toit, avant d'accorder des dérogations pour de nouveaux projets*

Mais, ce faisant, la commission risque dé légitimer l'attitude des promoteurs téméraires qui se lancent dans la construction sans l'assurance d'une dérogatione Jusqutà présent la commission a donné la préférence à des constructions ayant débuté avant l'introduction du contingentement fédéral soit avant le 1er juillet 1979 lorsque le requérant présente à la fois des demandes de ce type et des projets nouveaux. Mais dans une même commune i l est difficile de fa.voriser systématiquement les constructions terminées

critères des direct ives

qui ne: répondent pas toujours aux au détriment de requérants qui présentent des projets nouveaux de petite dimension. Certaines requêtes compliquent encore la tâche de la commission parce qu'elle émanent de groupes de promoteurs; les promoteurs Al B) C et D présentent une requ~te commune à Randogne, les promoteurs A, C, D, E une deuxième requête à Lens et les promoteurs B, D, F et G une troisième requête à Verbie •• Chaque promoteur signale de plus un choix prioritaire : pOIJ,r le promoteur A, la requête No 1; pour le promoteur B, la requête No 3, pour le promoteur C, la requête No 2j etc ~ .. ~ La commission doit trancher en tenant compte du contingent de chaque lieu, en 'veillant à ce que chaque promoteur ne bénéficie pas de plus d'une dérogation et en répartissant le contingent communal sur le maximum de requêtes; pour répondre à ces exigences n:nltiples elle dispose de deux moyens le saupoudrage qui permet de contenter le plus grand nombre de requérants et l'étalement des dérogations dans le temps; une nouvelle distribution est effectuée au moment de la deuxième phase gr1!ce à la récupérat ion du solde non-ut ilisé de certaines communes

1 41

et, si nécessaire, une autorisa.tion complémentaire est promise pour 1 r année su ivaute. Mais,

commission prend le risque

en multipliant les promesses la d'affecter à l'avance le futur contingent et de perdre ainsi toute liberté d'action.

C'est précisément pour sauvegarder cette liberté d'action. que la commission ne répartit pas entre les communes la totalité du contingent annue 1. Elle const itue une réserve cantona le qui doit lui permettre de faire face à des situations particulières. En 1980 le Valais .central a pu bénéficier de 107 unités de logements supplémentaires provenant de cette réserve et du solde non-utilisé de communes du Haut-Valais.

L1introàuction du contingent a encore amplifié le report des promotions touristiques sur les lieux non bloqués qui, à leur tour, sont rapidement touchés par le blocage. Lors de la répartition du contingent cantonal entre les communes au début de liannée, il faut tenir compte du fait qJJ.e, dans le courant de 11 année, un certain nombre de lieux vont être soumis au_ blocage;

la commission inclut donc dans la réserve cantonale un nombre d'unités de logem.ent-s - 50 en 1981 - pour faire face aux cas les plus urgents dans ces lieux. Nous l'avons vu, le contingent introduit pour 1980 représentait une diminution de 50% par rappor.t à la situation de 1979;le contingent de 1981 a été amputé de 14%

par rapport à celui de 1980 alors que le nombre de lie-u}-; soumis au blocage a passée de 35 à 45 et même à plus de 50 au cours de l'année 1981."Chaque aqnée un nombre croissant de comWJnes doit se partager un contingent décroissant; à terme 1 t idée qui sous-tend le contingent est le blocage absolu des lieux où la propriété étrangère a atteint des proportions considérables. D'ailleurs, c'est bien ce que prévoit le projet de loi publié en novembre 1981 par le Conseil fédéral suppression du contingent et blocage absolu des lieux saturés.

Néanmoins,. dans l'intervalle, la commission valaisanne doit gérer la pénurie. Sa ti}che est fort difficile car le système d"

contingent induit chez les agents économiques des comportements

142

contraires aux exigences d¹une gestion rationnelle de la . pénurie.

contraires aux exigences d¹une gestion rationnelle de la . pénurie.

Dans le document DELLEY, Jean-Daniel, et al . Le droit en action : étude de mise en oeuvre de la (Page 53-86)