Dijon, le 15 juillet 2020 Le président
Réf. : 20-ROD2-EL10
Objet : notification du rapport d'observations définitives.
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P.J. : 1 rapport d'observations définitives.
Lettre recommandée avec avis de réception
Madame la Présidente,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de la communauté de communes du Clunisois concernant les exercices 2014 et suivants pour lequel, à l'expiration du délai d'un mois prévu par l'article L.243-5 du code des juridictions financières, la chambre n'a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations est transmis à M. le Préfet de Saône-et-Loire ainsi qu'à Mme la Directrice départementale des finances publiques de Saône-et-Loire.
Madame Elisabeth LEMONON
Présidente de la communauté de communes du Clunisois 5 place du marché
71250 CLUNY
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-9 du code des juridictions financières dispose que "dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes".
Il retient ensuite que "ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9".
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Je vous prie de recevoir, Madame la Présidente, l'assurance de ma considération très distinguée.
Pierre VAN HERZELE
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 22 janvier 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DU CLUNISOIS
(Département de Saône-et-Loire)
Exercices 2014 et suivants
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ... 4
RECOMMANDATIONS ... 6
INTRODUCTION ... 7
1 PRESENTATION ... 8
1.1 Présentation de la communauté de communes du Clunisois ... 8
1.2 Les compétences de la communauté de communes ... 8
1.3 Les relations avec les communes membres ... 10
2 LA COMMANDE PUBLIQUE ... 13
2.1 Les marchés publics de services et de travaux pour le chauffage de la piscine de La Guiche ... 13
2.1.1 Le marché public de services pour l’étude de faisabilité ... 13
2.1.2 Le marché public de maîtrise d’œuvre concernant les travaux de géothermie ... 14
2.1.3 Un marché public concernant les travaux d’installation de la géothermie ... 14
2.1.4 Un marché distinct concernant la couverture de la piscine passé sans publicité ... 15
2.2 Le marché public de services pour l’étude préalable au transfert des compétences eau et assainissement ... 16
2.3 Les marchés passés sans publicité par décision du président ... 16
2.4 Conclusion sur la commande publique ... 17
3 LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ... 18
3.1 Les documents budgétaires ... 18
3.2 Les modalités d’élaboration budgétaire ... 18
3.3 Les orientations budgétaires ... 19
3.4 L’information financière à destination des administrés ... 20
3.5 La qualité des prévisions budgétaires du budget principal et le plan pluriannuel d’investissement ... 21
3.6 Le contrôle interne ... 22
4 LA FIABILITE DES COMPTES ... 23
4.1 La comptabilité d’engagement ... 23
4.2 Le rattachement des charges et des produits à l’exercice ... 23
4.3 Les immobilisations ... 24
4.3.1 La fiabilité du recensement des immobilisations ... 24
4.3.2 Comparaison entre inventaire et état de l’actif 2018 ... 25
4.3.3 Les dotations aux amortissements ... 26
4.4 Conclusion sur la fiabilité des comptes ... 27
5 LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU
CLUNISOIS ... 28
5.1 Le périmètre et le contexte ... 28
5.1.1 Une analyse financière centrée sur le budget principal ... 28
5.1.2 Les relations entre la communauté de communes et les communes membres ... 28
5.2 Les produits de gestion ... 33
5.2.1 Les ressources fiscales ... 34
5.2.2 La fiscalité reversée ... 35
5.2.3 Les ressources d’exploitation ... 36
5.2.4 Les ressources institutionnelles ... 36
5.3 Les charges de gestion ... 37
5.3.1 Les charges à caractère général ... 38
5.3.2 Les charges de personnel ... 38
5.3.3 Les subventions de fonctionnement et les autres charges de gestion ... 38
5.4 L’autofinancement ... 39
5.5 Le financement des investissements ... 40
5.6 L’endettement ... 42
5.6.1 Le stock de dettes ... 42
5.6.2 Les ratios de la dette ... 42
5.7 Conclusion sur la situation financière ... 42
6 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ... 44
6.1 Le pilotage et la mutualisation ... 44
6.1.1 Le pilotage de la gestion des ressources humaines ... 44
6.1.2 Une mutualisation balbutiante ... 44
6.2 L’évolution des effectifs ... 45
6.3 Le temps de travail et le suivi des absences ... 45
6.3.1 Rappel du droit applicable ... 45
6.3.2 Le temps de travail à la communauté de communes du Clunisois ... 46
6.4 Le régime indemnitaire ... 47
6.4.1 Le régime indemnitaire avant et après la mise en place du RIFSEEP en 2017 ... 47
6.4.2 L’évolution du régime indemnitaire ... 48
ANNEXES ... 61
SYNTHÈSE
La communauté de communes du Clunisois (CCC), créée par fusion au 1er janvier 2014, compte depuis le 1er janvier 2017 quarante-deux communes et 13 836 habitants. Cluny, sa commune-centre, possède quant à elle 4 803 habitants. Elle emploie 65 agents (46 ETP) et compte 9 M€ de recettes de fonctionnement agrégées en 2018.
La communauté de communes a évolué en termes de périmètre et de compétences au cours de la période sous contrôle. Elle s’appuie sur de multiples partenariats et co-financeurs pour exercer ses compétences et assure une redistribution de cette richesse au niveau de son territoire. En corollaire, les financements attendus tardent parfois à être versés, ce qui pèse sur la trésorerie de la communauté de communes.
La qualité de l’information financière est satisfaisante, grâce en particulier à une comptabilité analytique fine permettant notamment de déterminer le reste à charge de chaque service apporté par la communauté de communes. Compte tenu des faibles taux de réalisation en section d’investissement, l’élaboration d’un plan pluriannuel d’investissement est recommandée.
La fiabilité des comptes de la communauté de communes du Clunisois s’est améliorée sur la période, mais reste perfectible, en particulier en matière de recensement des immobilisations. La mise en place de la comptabilité d’engagement doit être poursuivie.
La communauté de communes du Clunisois nouvellement créée par fusion au 1er janvier 2014 a connu une situation financière tendue. Du fait de deux relèvements successifs des taux de fiscalité, en 2015 et 2017, elle a rétabli des marges de manœuvre qui lui ont permis de mener à bien ses investissements tout en compensant pour les communes membres le retour à leur charge de la contribution au SDIS et une baisse de la fiscalité dans le cadre d’un pacte financier et fiscal. L’endettement a toutefois beaucoup augmenté sur la période et notamment en 2018 ; plus de la moitié de celui-ci est imputable à la convention pour le déploiement du très haut débit stipulant le versement d’une subvention d’équipement de 1,9 M€ au département de Saône-et- Loire, subvention entièrement couverte par un emprunt du même montant. Néanmoins, en 2019, un avenant à la convention conclue avec le conseil départemental a été signé, remettant en cause la participation financière de la communauté de communes et impliquant le remboursement des sommes versées. Ainsi, l’emprunt souscrit à ce titre sera remboursé de manière anticipée, limitant le niveau d’encours de dette de la collectivité.
Les nombreux financements extérieurs sollicités permettent à l’organisme de conduire de nombreux projets, mais les délais de paiement associés à certains de ces financements mettent à mal la trésorerie. Malgré la reconstitution du fonds de roulement, à hauteur de 1,2 M€
de 2014 à 2018, le besoin en fonds de roulement important (0,62 M€ au 31 décembre 2018), dû notamment aux subventions à recevoir (0,37 M€ au 31 décembre 2018), réduit la trésorerie nette au 31 décembre 2018 à 0,66 M€, un niveau peu élevé, représentant moins de 45 jours de charges courantes. Ce montant est à rapprocher de la somme due de 0,5 M€ au 31 décembre 2018 aux communes membres au titre du pacte financier et fiscal. De plus, la communauté de communes a souscrit un emprunt in fine à court terme (3 ans) de 400 000 € en 2017, qui lui a permis de conforter son fonds de roulement, mais le remboursement de ce prêt en 2020 risque de fragiliser sa situation financière. Dans ce contexte, la communauté de communes est incitée à la prudence dans ses projets d’investissement à venir.
En ce qui concerne les ressources humaines, la démarche de mutualisation est embryonnaire, limitée à la mise en place d’un service commun « application du droit des sols », auquel n’adhère pas la commune de Cluny. Deux conventions ont également été signées avec la commune de Cluny pour l’accompagnement des scolaires à l’arrivée et au départ des bus scolaires et la gestion du matériel de la communauté de communes. La communauté de communes est invitée à poursuivre une démarche de mutualisation sur l’ensemble de son territoire.
En application de la délibération du 5 décembre 2016 du conseil communautaire, il a été procédé à une refonte de la rémunération des agents communautaires en mettant en place un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) conformément aux dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014. Ce nouveau dispositif est toutefois incomplet et irrégulier dans la mesure où le complément indemnitaire annuel (CIA) qui en constitue un élément important n'a pas été mis en place.
Compte tenu de la complexité des problématiques auxquelles elle fait face, la communauté de communes compte trop peu d’agents affectés à la gestion des finances et des ressources humaines ; un renforcement de ces fonctions est souhaitable en cohérence avec les marges budgétaires de la collectivité.
La communauté de communes du Clunisois a passé peu de marchés à procédure formalisée durant la période contrôlée, mais l’échantillon de marchés étudié par la chambre fait apparaître qu’elle ne respecte pas toujours la réglementation applicable en matière de marchés publics ; ainsi, des délais courts et une publicité peu large sur des supports inhabituels ne permettent pas de respecter les règles de mise en concurrence. La chambre invite à une meilleure transparence dans la gestion de la commande publique.
RECOMMANDATIONS
1 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de veiller à l’application des dispositions du code de la commande publique, en particulier en matière de mise en concurrence et de transparence des procédures.
2 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois d’élaborer un plan pluriannuel d’investissement.
3 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de signer avec la commune de Cluny des conventions régissant la mise à disposition des biens liés aux transferts de compétences dans le respect des textes en vigueur.
4 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de respecter la durée annuelle légale du travail de 1 607 heures.
5 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de réviser le régime indemnitaire des agents communautaires en prévoyant la mise en place du RIFSEEP dans ses deux composantes.
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a contrôlé les comptes et la gestion de la communauté de communes du Clunisois pour les exercices 2014 et suivants.
Ce contrôle a été ouvert par lettre du 26 février 2019 adressée à M. Jean-Luc Delpeuch ordonnateur en fonctions à cette date.
L’entretien prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 14 juin 2019 au siège de l’établissement avec Mme Elizabeth Lemonon, présidente actuelle de la communauté de communes, M. Jean-Luc Fonteray, ancien président par intérim du 29 avril 2019 au 3 juin 2019 et M. Jean-Luc Delpeuch, ancien président de la communauté de communes.
La chambre, dans sa séance du 3 juillet 2019, a retenu les observations provisoires qui portent sur la commande publique, la qualité de l’information financière et la fiabilité des comptes, la situation financière et la gestion des ressources humaines.
Le rapport d’observations provisoires a été adressé le 13 septembre 2019 à Mme Elizabeth Lemonon et M. Jean-Luc Delpeuch.
Par courrier enregistré au greffe de la juridiction le 14 novembre 2019, l’ordonnateur en fonctions, Mme Elizabeth Lemonon, a adressé sa réponse au rapport d’observations provisoires.
Lors de sa séance du 22 janvier 2020, la chambre a délibéré sur les observations définitives du présent rapport.
1 PRESENTATION
1.1 Présentation de la communauté de communes du Clunisois
Établissement public de coopération intercommunale (EPCI), la communauté de communes du Clunisois a été créée au 1er janvier 2014 par fusion des communautés de communes du Clunisois et de la Guiche, retrait de la commune du Rousset, et extension aux communes de Chiddes, Passy, Sigy-Le-Châtel, Sailly, Taizé et Chissey-lès-Mâcon, par arrêté du préfet de département du 31 mai 2013. Elle rassemblait alors 36 communes.
Depuis le 1er janvier 2017, la communauté de communes du Clunisois compte 42 communes, qui sont : Ameugny, Bergesserin, Berzé le Chatel, Blanot, Bonnay, Bray, Buffières, Burzy, Château, Cherizet, Chevagny sur Guye, Chiddes, Chissey lès Mâcon, Cluny, Cortambert, Cortevaix, Curtil sous Buffières, Donzy le Pertuis, Flagy, Jalogny, Joncy, La Guiche, Lournand, Massilly, Mazille, Passy, Pressy sous Dondin, Sailly, Saint André le Désert, Saint Clément sur Guye, Sainte Cécile, Saint Huruge, Saint Marcelin de Cray, Saint Martin de Salencey, Saint Martin la Patrouille, Saint Vincent des Prés, Saint Ythaire, Salornay sur Guye, Sigy le Châtel, Sivignon, Taizé, La Vineuse sur Frégande (commune nouvelle rassemblant Vitry les Cluny, Donzy le National, La Vineuse et Massy depuis le 1er janvier 2017). Elle couvre un territoire de 449 km2 pour 13 836 habitants.
La population légale 2015 est de 4 803 habitants pour Cluny et de 13 836 habitants pour la communauté. La croissance démographique est modérée sur le territoire : plus 165 habitants pour l’EPCI (0,2 % par an depuis 2010) dont 164 (0,7 %) pour la commune de Cluny, supérieure à celle du département (stable) et de la région (0,1 %). Les taux de chômage et de pauvreté sont inférieurs à ceux observés au niveau du département et de la région.
Au 31 décembre 2018, la communauté de communes comptait un budget principal et deux budgets annexes actifs de zones d’activités représentant en agrégé 9 M€ de recettes de fonctionnement. Le budget principal représente 99 % de ces recettes. Un budget annexe
« redevance d’enlèvement des ordures ménagères » a été clôturé le 31 décembre 2017 suite à la mise en place de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères sur l’intégralité du territoire de l’intercommunalité.
1.2 Les compétences de la communauté de communes
Les compétences de la communauté de communes ont évolué sur la période. Aux termes des statuts les plus récents, arrêtés le 23 novembre 2018 par arrêté du préfet de la Saône-et- Loire suite à une délibération du 28 mai 2018 du conseil communautaire, la communauté de communes du Clunisois exerce différentes missions. Les compétences obligatoires sont au nombre de cinq :
aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ;
actions de développement économique (dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 du code général des collectivités territoriales depuis le 1er janvier 2017) ;
aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage (depuis le 1er janvier 2017) ;
collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) (depuis le 1er janvier 2018).
Les compétences optionnelles sont les suivantes :
protection et mise en valeur de l’environnement et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie (notamment animation de la démarche « territoire à énergie positive ») ;
politique du logement et du cadre de vie ;
construction, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt communautaire ;
action sociale d'intérêt communautaire ;
création et gestion de maisons de service au public ;
création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire (depuis le 1er janvier 2019).
Les compétences supplémentaires sont dans les champs éducation et formation, jeunesse, sécurité, souvenir français, aménagement numérique, études nécessaires à la préparation des transferts de compétence et à la création des services d’eau et d’assainissement.
L’exercice de ces compétences est bien retracé sur le site internet de l’organisme (http://www.enclunisois.com/) et dans les rapports d’activité qui y sont disponibles, visualisé dans l’organigramme de la communauté de communes et identifiable dans la comptabilité analytique détaillée en place depuis 2014.
Un office de tourisme intercommunal fonctionne sous la forme d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). En effet, le territoire possède plusieurs atouts sur le plan touristique avec l’abbaye (123 700 visiteurs en 2018), le château de Cormatin (57 700 visiteurs), le château de Brancion (24 010 visiteurs), les Haras nationaux (20 745 visiteurs).
Les projets économiques de la communauté de communes sur la période se déclinent sous forme de projets par la création d’une entreprise à but d’emploi, la remise aux normes des locaux d’une laiterie, et sous forme d’études concernant la mise en place d’un laboratoire alimentaire, d’une unité de méthanisation et séchage de plaquettes, l’utilisation de la ressource bois de qualité secondaire.
La communauté de communes du Clunisois s’est engagée dès 2013 par convention dans une démarche de territoire à énergie positive. En 2015, elle a fait partie des 212 territoires lauréats et a signé le 27 juillet une convention « territoire à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV). Une troisième convention a été signée avec l’ADEME pour l’animation de la démarche de territoire à énergie positive pour la période 2019-2022.
Le logement a fait l’objet d’une étude pour le lancement d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat, qui a abouti en 2019 à la signature d’une convention de programme d’intérêt général pour la rénovation notamment énergétique des logements sur le territoire de l’intercommunalité.
La communauté de communes du Clunisois a inauguré son nouveau siège (éco-rénovation en bâtiment basse consommation d’un bâtiment du XVIIIème siècle) en juin 2014, comprenant une maison de services au public, un « cyber-espace » permettant l’accès du public à des services numériques et un espace de « coworking ». Une maison de l’enfance et de la jeunesse (éco-rénovation en bâtiment basse consommation d’une ancienne gare de triage) fonctionne depuis octobre 2014 et un ensemble multi-accueil, relais assistantes maternelles et ludothèque (bâtiments à énergie positive) a été livré en janvier 2017, au quai de la gare à Cluny.
En matière sportive et culturelle, la communauté de communes dispose d’une piscine couverte à La Guiche, chauffée par une installation géothermique depuis juillet 2018, et du boulodrome couvert à Cluny. Elle gère également l’école intercommunale de musique, de danse et de théâtre, établissement d’enseignement artistique conventionné avec le département de Saône-et-Loire, ainsi que deux bibliothèques à Joncy et Ameugny et un site d’escalade.
La chambre observe que ses compétences sont effectivement exercées par la communauté de communes, qui recourt pour ce faire à de nombreux partenaires et financements extérieurs, notamment dans le cadre des programmes départementaux (déploiement du très haut débit), régionaux (autorité organisatrice de transports de niveau 2) et nationaux et européens (Natura 2000, maison de services au public, territoire à énergie positive pour la croissance verte, territoire zéro chômeur de longue durée, programme d’intérêt général pour l’amélioration de l’habitat).
1.3 Les relations avec les communes membres
L’intercommunalité se présente comme axée sur les services à la population. Elle fournit également des services aux communes membres, par la mutualisation du service « application du droit des sols » et la participation à des programmes reposant sur des financements extérieurs, en particulier TEPCV (territoire à énergie positive pour la croissance verte) pour des rénovations de bâtiments publics.
La communauté de communes du Clunisois soutient financièrement les communes membres. Un quart de ses recettes réelles de fonctionnement leur est reversé en transferts financiers via le contingent d’aide sociale et les attributions de compensation, ainsi que par le pacte financier et fiscal adopté en 2015.
En effet, par délibérations du 12 février 2015, puis du 2 juin 2015, la communauté de communes a conclu un pacte financier et fiscal avec les communes membres aux termes duquel elle leur reverse sous forme de fonds de concours en fonctionnement ou en investissement une somme égale à :
- la contribution au service départemental incendie et secours (SDIS) qui, jusqu’en 2014 inclus, était versée par l’EPCI, mais a été reprise par les communes à compter de 2015 ; - plus une part de la contribution au redressement des finances publiques des communes
(66 % en 2015, 50 % en 2016, 0 % à compter de 2017) ;
- plus le montant correspondant à la baisse de fiscalité (plafonnée à 2 %) opérée par les communes en 2015. Une nouvelle hausse de fiscalité postérieurement à 2015 est sans incidence sur ce montant.
Le montant attribué à chaque commune est revalorisé et délibéré par le conseil communautaire chaque année. Les fonds de concours peuvent être versés sous forme de subvention de fonctionnement ou de subvention d’équipement, selon les projets soumis par chaque commune. Chaque attribution de fonds de concours, qui peut représenter jusqu’à 50 % des dépenses hors subventions, sous réserve que la participation de la commune reste au minimum de 20 % des dépenses éligibles, fait également l’objet d’une délibération du conseil communautaire, au fil de l’eau, suivie de la signature d’une convention entre la commune et la communauté de communes.
Le pacte financier et fiscal représente environ 0,5 M€ attribués aux communes par an depuis 2015, dont 0,2 M€ pour la commune de Cluny. 1,5 M€ au total ont été versés au 31 décembre 2018.
Reversements aux communes membres et sommes attribuées et dues au titre du pacte fiscal et financier (en €)
en € 2014 2015 2016 2017 2018
Recettes réelles de fonctionnement 7 279 919 7 374 516 7 405 153 8 862 551 8 944 080 Attributions de compensation 1 251 318 1 248 441 1 191 962 1 313 318 1 388 158 Aide sociale aux communes 402 533 390 457 390 457 388 807 410 745 Fonds de concours du pacte attribués 464 364 445 936 502 996 493 772 Délibération d'attribution 02.06.2015 06.06.2016 06.07.2017 09.07.2018 Versements du pacte en fonctionnement 36 793 21 080 86 619 124 030 Versements du pacte en investissement 65 931 253 636 415 184 377 189
Reste dû au titre du pacte 361 640 532 861 534 054 526 607
Source : comptes administratifs, comptes de gestion, délibérations, grands livres
Après un démarrage graduel en 2015 et 2016, où les montants versés au titre du pacte ont représenté respectivement 22 % et 62 % des sommes attribuées, un rythme de croisière a été trouvé en 2017 et 2018, sans que le reste dû ne diminue, celui-ci étant supérieur à 0,5 M€
depuis 2016.
La chambre observe le niveau élevé des sommes restant dues aux communes membres au titre du pacte financier et fiscal, qui est susceptible de faire peser un risque sur la trésorerie de la communauté de communes.
Lors du contrôle, la communauté de communes a souligné que ce risque reste contenu par le fait que chaque convention avec une commune fait l’objet d’une délibération du conseil communautaire et qu’un dispositif de régulation est mis en place pour les fonds attribués au titre de l’année en cours, lesquels ne peuvent être versés qu’à hauteur de 30 % en juillet, 30 % en octobre et le solde en décembre. Seuls les fonds attribués au titre des années antérieures peuvent être versés immédiatement.
2 LA COMMANDE PUBLIQUE
La communauté de communes qui ne disposait pas de guide de procédure interne pour la commande publique durant la période sous contrôle, seulement des notes de service et courriels de la direction générale des services, s’est dotée d’un tel outil à l’issue du contrôle de la chambre.
Sur la période 2014-2018, la communauté de communes a passé un nombre limité de marchés à procédure formalisée : quatorze marchés à procédure adaptée (MAPA) et deux appels d’offres ouverts. Tous ont été publiés sur le site Klekoon et la plupart sur le site Centrale des marchés. La liste est publiée sur le site internet de la communauté de communes, conformément à la réglementation en vigueur.
Un échantillon de trois marchés passés selon une procédure adaptée, un appel d’offres ouvert, ainsi que deux marchés passés sans formalisme particulier ont été examinés.
2.1 Les marchés publics de services et de travaux pour le chauffage de la piscine de La Guiche
Le service développement, aménagement, équipements gère l’ensemble des projets visant aux économies d’énergie et au développement des énergies renouvelables, selon une approche participative de la population. Cela comprend différents travaux d’économie d’énergie sur le patrimoine public de la communauté de communes et de ses communes membres, des actions de sensibilisation du grand public, un projet visant au développement de la mobilité durable, l’équipement en énergie renouvelable du patrimoine public et des projets territoriaux de production d’énergie renouvelable (par exemple : méthanisation-séchage, cadastre solaire, etc.). Parmi ces travaux figure le chauffage de la piscine de La Guiche.
2.1.1 Le marché public de services pour l’étude de faisabilité
Par délibération du 29 février 2016, il a été décidé d'engager une mission d'étude de faisabilité « Chaufferie géothermique ou bois automatique » pour la piscine de La Guiche. Un marché public de services a été passé à ce titre.
Concernant la procédure de passation, le dossier de consultation a été déposé sur les sites Klekoon et Centrale des marchés le 12 février 2016, avec une date limite de dépôt des offres au 10 mars 2016. Six offres ont été reçues.
Le cahier des charges prévoyait une tranche ferme pour l’étude comparative et une tranche conditionnelle pour un test de forage à 100 m de profondeur.
À l’issue de cette consultation, un bureau d'études a été désigné pour réaliser l'étude par décision n° 026-2016 pour un montant de prestation de 21 600 € HT, constitué d’une tranche ferme de 11 500 € HT (13 800 € TTC) et d’une tranche conditionnelle intégrant une prestation de forage à 100 m de 10 100 € HT (12 120 € TTC), en vertu de la délégation donnée au président pour passer les marchés d’un montant inférieur à 30 000 € HT par délibération du 15 avril 2014. La procédure de passation n’appelle pas de remarque particulière.
Suite au rendu de la tranche ferme, et sur recommandation du bureau d’études, par délibération du 11 juillet 2016, le conseil communautaire a décidé de signer un avenant au marché pour intégrer une prestation de forage à 200 m par sous-traitance avec une autre entreprise pour un montant global de marché de 28 220 € HT. La chambre observe que cet avenant a modifié substantiellement l’objet du marché (test de forage à 200 m non prévu dans le marché initial, lequel énonçait la profondeur de 100 m) et bouleversé son économie (+ 30 %).
Cette irrégularité, qui atteste d’une préparation insuffisante de ce marché faisait peser sur celui- ci un risque juridique d’annulation. Le montant total a été réglé par trois mandats, le 5 septembre 2016 de 13 800 € TTC au bureau d’études, le 13 octobre 2016 de 3 744 € TTC au bureau d’études et de 16 320 € TTC à la société de forage, conformément aux prix de la tranche ferme et de l’avenant. L’étude a été subventionnée à hauteur de 70 % par l’ADEME et 19 754 € ont été reçus à ce titre par la communauté de communes le 15 décembre 2017.
Suite à cette étude, par délibération du 5 décembre 2016, le conseil communautaire a décidé de choisir l'option géothermie.
2.1.2 Le marché public de maîtrise d’œuvre concernant les travaux de géothermie Pour le choix de la maîtrise d’œuvre, un premier marché à procédure adaptée de travaux a été lancé. Le dossier de consultation a été déposé sur le site Klekoon le 30 décembre 2016, avec une date limite de dépôt des offres au 17 janvier 2017.
Une unique offre a été réceptionnée, émanant d’un groupement mené par l’entreprise titulaire de l’étude de faisabilité. Le marché lui a été attribuée par délibération du 23 janvier 2017 pour un montant de 50 400 € HT (60 480 € TTC).
La chambre observe que ce marché lancé à une période peu propice, en fin d’année, sur un unique support de publicité qui n’est pas le plus connu des entreprises susceptibles de soumissionner, avec un délai de mise en concurrence limité sans caractère d’urgence avéré, a conduit à la réception d’une seule offre portée par l’entreprise qui, ayant mené l’étude de faisabilité, ne pouvait ignorer qu’un marché de maîtrise d’œuvre étant en perspective. Le délai prévu pour l’analyse des offres entre la date limite de dépôt des offres et la réunion du conseil communautaire, de 6 jours, était également particulièrement court.
En conclusion, la chambre, sans méconnaître les contraintes de ressources humaines disponibles au sein de la collectivité, observe que le délai limité de mise en concurrence combiné au choix d’un seul vecteur de publicité, au demeurant peu connu des acteurs économiques, n’ont pas été favorables à une mise en concurrence optimale dans le cadre du marché public de travaux pour la géothermie.
2.1.3 Un marché public concernant les travaux d’installation de la géothermie En ce qui concerne les travaux d’installation, le dossier de consultation a été déposé uniquement sur le site Klekoon le 20 septembre 2017, avec une date limite de dépôt des offres au 12 octobre 2017.
L’attribution du marché de l’installation géothermique à la piscine sur la base du programme retenu ventilé en 7 lots a été validée par délibération du 6 novembre 2017 du conseil communautaire :
- Lot 1 : Géothermie pour 186 000 € HT,
- Lot 2 : Chauffage, ventilation, climatisation pour 146 890,46 € HT, avec option centrale de traitement d’air pour 31 942,09 € HT,
- Lot 3 : Terrassement – gros-œuvre – voirie réseaux divers pour 45 000 € HT, - Lot 4 : Étanchéité zinguerie pour 4 842,70 € HT,
- Lot 5 : Menuiserie extérieure pour 2 980 € HT, - Lot 6 : Plâtrerie – Peinture à pour 7 680 € HT, - Lot 7 (option) : Bardage bois pour 9 718,06 € HT,
soit un total de 435 053,31 € HT (522 063,97 € TTC).
Le support de publicité choisi et le délai court, à nouveau en l’absence de caractère d’urgence avéré, ont conduit à recevoir peu d’offres, y compris sur des lots traditionnels comme le gros œuvre, la plâtrerie et le bardage bois. Par ailleurs, le contractant choisi pour le lot géothermie est celui qui a réalisé le test de forage pour l’étude de faisabilité.
La mise en service de l’installation de chauffage géothermique a eu lieu au mois de juillet 2018. Les premiers bilans font état d’une diminution de la consommation énergétique et d’un fonctionnement satisfaisant de l’installation.
Le montant total dépensé pour le marché de travaux au cours de l’exercice 2018 est de 514 438,11 € ; la communauté de communes a perçu 155 589,40 € de subventions en 2018 et est encore en attente de certaines subventions liées aux performances énergétiques de l’installation, le risque étant porté par la maîtrise d’œuvre et les entreprises qui se sont engagés sur l’atteinte de ces performances.
En conclusion, la chambre considère que le marché public concernant les travaux d’installation de la géothermie aurait dû, en application du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, faire l’objet d’une procédure de mise en concurrence conforme aux règles de publicité préalable relatives à la passation des marchés à procédure adaptée.
2.1.4 Un marché distinct concernant la couverture de la piscine passé sans publicité Par la même délibération du 6 novembre 2017, est validé le devis d’une entreprise pour la couverture rigide sur enrouleur électrique pour un montant de 30 028,85 € HT (36 034,62 € TTC) et le changement des échelles pour un montant de 2 455 € HT (2 946 € TTC).
Ces travaux n'étaient pas prévus dans la consultation initiale et n'ont pas fait l'objet d'un marché à procédure adaptée.
Validées par décision du 22 décembre 2017 du président, ces prestations ont été réglées à la société par trois mandats du 22 mars 2018 et du 26 juin 2018 pour un total de 39 040,40 € TTC.
La chambre observe que les montants de ces travaux excèdent ceux d’un marché pouvant être passé sans publicité et qu’une autre publication était nécessaire au vu du montant des devis.
2.2 Le marché public de services pour l’étude préalable au transfert des compétences eau et assainissement
Par délibération du 29 janvier 2018, le conseil communautaire a décidé de lancer la consultation pour une étude préalable au transfert des compétences eau et assainissement, pour un montant estimé de 152 100 € de coûts internes (personnel) et 458 333 € HT de coûts externes, coûts éligibles subventionnés à hauteur de 80 % par l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse.
Le montant de ce marché de services étant estimé supérieur à la limite de 221 000 € HT, il a été passé sous la forme d’un appel d’offres ouvert. Le dossier de consultation a été déposé sur les sites Klekoon et Centrale des marchés le 20 mars 2018, avec une date limite de dépôt des offres au 27 avril 2018. L’avis a également été publié sur le bulletin officiel des annonces des marchés publics et sur le journal officiel de l’Union Européenne le 22 mars 2018.
Il s’agit d’un marché pour une étude ayant pour objet de définir les modalités et conséquences financières, techniques et juridiques du transfert des compétences eau et assainissement à la communauté de communes du Clunisois. Elle comprend une tranche ferme (état des lieux et diagnostic des services, synthèse des données et bilan de la situation actuelle, proposition de stratégie de transfert des compétences) et une tranche optionnelle (études complémentaires type schéma directeur allégé).
Neuf offres ont été réceptionnées, les plis ont été ouverts par une commission d’appels d’offres du 27 avril 2018 et l’attributaire sélectionné après classement des offres par une commission d’appels d’offres du 14 mai 2018. Le choix de l’attributaire a été confirmé par délibération du conseil communautaire du 28 mai 2018. Le marché a été transmis pour visa au contrôle de légalité.
La procédure de passation n’appelle pas de commentaires.
Le montant total dépensé pour cette étude au cours de l’exercice 2018 est de 10 937 € ; la communauté de communes a perçu un acompte de 42 710 € de subvention de l’agence de l’eau en 2018.
2.3 Les marchés passés sans publicité par décision du président
La délibération du 15 avril 2014 donne délégation au président pour préparer, passer, exécuter et régler des marchés d'un montant inférieur à 30 000 € HT, ainsi que toute décision concernant leurs avenants qui n'entraînent pas une augmentation du montant du contrat initial supérieure à 5 %, lorsque les crédits sont inscrits au budget. Cette délégation a été reconduite
pour l’actuelle présidente le 3 juin 2019. L’ordonnateur rend compte de ces décisions de manière détaillée dans les délibérations ultérieures du conseil communautaire. Conformément à la réglementation applicable, les marchés d’un montant inférieur à 25 000 € HT (depuis le 1er octobre 2015) font l’objet de devis sollicités auprès de plusieurs prestataires.
Lors du conseil communautaire du 12 septembre 2016, deux décisions sont présentées concernant des achats de logiciels.
L’une concerne l’achat d’un logiciel de gestion de la taxe de séjour pour un montant de 5 250 € HT. Elle n’appelle pas de remarque.
La seconde décision n° 041-2016 du 29 août 2016 concerne l’achat de logiciels dans le domaine de la petite enfance/enfance jeunesse : des devis ont été sollicités et reçus : le premier de 30 809 € HT, le second de 38 950 € HT. La première entreprise a été retenue.
La chambre observe que cette décision conduit à conclure un marché qui est non seulement d’un montant supérieur à celui pouvant être passé sans publicité, mais encore supérieur au montant pour lequel le président dispose d’une délégation. Ainsi, la communauté de communes a passé outre la règle interne fixée par délibération du conseil communautaire.
La chambre prend acte de ce que, en cours d’instruction, la directrice générale des services a rappelé par un courriel aux chefs de service l’importance des seuils à respecter en matière de marchés passés sans publicité. La chambre invite la communauté de communes à prêter la plus grande attention à ces seuils.
2.4 Conclusion sur la commande publique
L’échantillon des marchés examinés en cours d’instruction amène la chambre à constater que la communauté de communes du Clunisois n’a, à plusieurs reprises, pas respecté la réglementation applicable en matière de marchés publics, notamment pour ce qui concerne les seuils.
En outre, des délais manifestement trop courts et une publicité peu large n’ont pas toujours permis d’assurer une réelle mise en concurrence. Par conséquent, il appartient à la communauté de communes de mettre un terme à des pratiques qui ont été un obstacle à une véritable transparence de la gestion dans ce domaine de la commande publique.
Néanmoins, il est à noter une évolution significative puisque la communauté de communes qui ne disposait jusque-là d’aucun règlement interne de la commande publique, s’est dotée d’un tel guide à l’issue du contrôle. Ce guide devrait permettre aux agents chargés des achats d’améliorer leur connaissance des différentes procédures et de garantir un respect plus rigoureux des règles de mise en concurrence, notamment en matière de transparence.
Recommandation n° 1: La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de veiller à l’application des dispositions du code de la commande publique, en particulier en matière de mise en concurrence et de transparence des procédures.
3 LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE
3.1 Les documents budgétaires
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit la production de différentes informations relatives à la gestion et la situation financière à annexer aux documents budgétaires.
La communauté de communes du Clunisois ne produit pas l’annexe IV.B 1.7 relative à la liste des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions alors qu’elle verse chaque année des subventions à des personnes privées et à l’office de tourisme constitué en EPIC.
L’annexe C 1.1 relative à l’état du personnel retrace les emplois budgétaires mais pas les effectifs pourvus en ETPT depuis 2017.
La chambre prend acte que la communauté de communes s’est engagée, en réponse au rapport d’observations provisoires, à parfaire le renseignement de ces annexes destinées à l’information des élus et des citoyens.
3.2 Les modalités d’élaboration budgétaire
La communauté de communes a indiqué dans une note à la chambre les modalités d’élaboration budgétaire mises en place, avec en particulier l’organisation de « marathons budgétaires », journées réunissant le président, le premier vice-président aux finances, son conseiller délégué, la directrice générale des services et le référent comptabilité, durant lesquelles sont successivement conviés les vice-présidents et chargés de mission en charge de chaque politique communautaire, et à l’occasion desquelles un état précis, grâce à la comptabilité analytique, est fait de l’état de consommation des crédits (par article), des financements attendus, et des évolutions pouvant impacter le budget à l’avenir et nécessitant des arbitrages.
Le calendrier annuel de l’élaboration budgétaire est le suivant :
Octobre : Point d’état de consommation des crédits et d’étude de projet de décision modificative pour la fin d’année ;
Décembre : « Marathon budgétaire » pour faire le bilan de l’année N (premier jet du compte administratif) et élaborer des projections budgétaires N+1, chaque service fournissant son premier jet de maquette budgétaire ;
Fin janvier : « Marathon budgétaire » d’agrégation des maquettes budgétaires des services pour un premier jet de la maquette budgétaire globale du budget primitif ;
Mi-février : conseil communautaire de débat d’orientations budgétaires ;
Mi-mars : « Marathon budgétaire » de finalisation du budget primitif et arbitrages ;
Fin mars : commission des finances de présentation des maquettes provisoires de CA et de BP ;
Début avril : réception des dotations de l’État et finalisation du BP en bureau communautaire auquel sont aussi proposées les attributions de subventions ;
Mi-avril : conseil communautaire de vote du compte administratif et du budget primitif.
La chambre prend acte de la pertinence du processus d’élaboration budgétaire retenu par la communauté de communes. À la faveur du contrôle, un guide interne des procédures comptables a été réalisé.
3.3 Les orientations budgétaires
Aux termes de l’article L. 5211-36 du CGCT, « lorsque l'établissement public de coopération intercommunale compte plus de 10 000 habitants et comprend au moins une commune de 3 500 habitants et plus, le rapport sur les orientations budgétaires prévu au deuxième alinéa de l'article L. 2312-1 comporte la présentation mentionnée au troisième alinéa du même article L. 2312-1. Ce rapport est obligatoirement transmis aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Les lieux de mise à la disposition du public sont le siège de l'établissement et les mairies des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ».
L’article L. 2312-1 du CGCT, ainsi applicable à l’EPCI, prévoit qu’un débat doit avoir lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement de la commune, dans un délai de deux mois précédant le vote du budget. La convocation des conseillers municipaux doit être accompagnée d’une note de synthèse relative aux orientations générales du budget en vue de la tenue du débat, conformément à l’article L. 2121-12 du code précité. La jurisprudence administrative souligne que la note ne peut se limiter à quelques considérations générales et doit être suffisamment détaillée.
Depuis la loi du 7 août 2015, le renforcement des exigences de transparence financière a conduit le législateur à introduire de nouveaux éléments dans le rapport d’orientations budgétaires en matière de structure et gestion de la dette, et, pour les EPCI de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, en matière de structure et d’évolution des dépenses et des effectifs, notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
Le tome 2 de l’instruction budgétaire et comptable M14 précise que le débat porte sur les orientations générales à retenir pour l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés. Il participe de l’information du public sur les affaires locales et permet aux élus d’exprimer leurs vues sur une politique budgétaire d’ensemble. Enfin, il permet de faire connaître les choix budgétaires prioritaires et les modifications à envisager par rapport au budget antérieur.
Au cours de la période 2014-2019, un débat d’orientations budgétaires s’est tenu chaque année dans le délai de deux mois précédant l’examen du budget primitif, sauf en 2014, année de la fusion.
Le rapport d’orientations budgétaires 2019 de la communauté de communes du Clunisois, de 30 pages, se compose de quatre parties :
un rappel des textes concernant le débat d’orientations budgétaires et le contexte économique dans lequel intervient le débat d’orientations budgétaires 2019, sur 6 pages ;
l’analyse rétrospective de 2018 de la communauté de communes ;
les orientations budgétaires 2019 de la communauté de communes ;
la gestion des ressources humaines.
Les trois dernières parties plus axées sur le contexte local se composent de 24 pages ; elles comprennent une présentation rétrospective des dépenses et des recettes de fonctionnement et d’investissement, des projets de l’exercice précédent et de l’exercice concerné, du bilan du pacte financier et fiscal, de l’endettement (annuités de 2019 à 2025 et emprunts à venir). La partie sur la gestion des ressources humaines est suffisamment détaillée au regard des règles précitées. En revanche, au regard de ces mêmes règles, les informations concernant les éléments d’analyse prospective relatifs aux investissements pluriannuels, telles qu’elles ressortent du rapport sur les orientations budgétaires de la communauté de communes du Clunisois de 2019, apparaissent perfectibles. Cette insuffisance en matière prospective ne permet pas aux élus de disposer d’une vision complète afin d’exprimer leurs vues sur une politique budgétaire d’ensemble, et, partant, d’éclairer les citoyens.
La chambre prend toutefois acte de l’engagement de la collectivité à compléter à l’avenir le rapport d’orientations budgétaires en application de l’ensemble des dispositions du CGCT et de la jurisprudence administrative.
3.4 L’information financière à destination des administrés
La loi NOTRe a modifié l’article L. 2313-1 du CGCT en introduisant une obligation de mise en ligne (lorsque la commune dispose d’un site internet) de la « présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles [qui] est jointe au budget primitif et au compte administratif […] ainsi que le rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires [et] la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif ». L’article R. 2313-8 du CGCT précise les modalités de cette mise en ligne, notamment le fait qu’elle doit intervenir au plus tard un mois après l’adoption de la délibération correspondante. Aux termes de l’article L. 5211-36 du même code, l’article L. 2313-1 précité s’applique aux établissements publics de coopération communale qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus, ce qui est le cas de la communauté de communes du Clunisois.
Sur le site internet de la communauté de communes sont disponibles, outre les comptes rendus du conseil communautaire, de nombreux documents : le rapport d’orientations budgétaires 2017, les débats relatifs à l’approbation du compte de gestion, des comptes administratifs, de l’affectation des résultats relatifs à l’exercice 2017, des budgets primitifs 2018, ainsi que la présentation synthétique et la note explicative de synthèse du budget primitif 2018 et du compte administratif 2017.
La chambre observe cette bonne pratique et invite l’ordonnateur à la poursuivre pour les prochains exercices.
3.5 La qualité des prévisions budgétaires du budget principal et le plan pluriannuel d’investissement
En section de fonctionnement, les taux de réalisation en dépenses varient entre 97 % et 98 % avec une moyenne de 98 % entre 2014 et 2018, ce qui correspond à des prévisions sincères. Les recettes sont également évaluées de manière sincère, avec une moyenne de 100 % pour la période (cf. tableau n° 12 annexe n° 1).
En section d’investissement, les taux de réalisation en dépenses comme en recettes ont sensiblement fluctué au cours de la période sous revue, avec un point bas de 21 % en dépenses et 31 % en recettes en 2017, et une moyenne de 41 % en dépenses et 42 % en recettes pour la période 2014-2018.
Chaque année depuis sa souscription en 2017, la communauté de communes inscrit en dépenses dans son budget primitif le remboursement d’un emprunt in fine de 400 000 € qui arrivera à échéance en 2020, inscription qui ne donne lieu à aucune exécution. Il en est de même pour le versement de la subvention au département dans le cadre de la convention de déploiement du très haut débit, signée en 2015 et réalisée en 2018.
La chambre estime que si les prévisions en fonctionnement sont donc satisfaisantes, les prévisions en investissement sont manifestement insincères, ne respectant pas le principe d’annualité budgétaire, et doivent être améliorées.
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est au cœur de la prospective financière.
Outil de pilotage et de programmation financière indispensable, autant pour les élus que pour les cadres de la communauté, il reprend de manière exhaustive l’ensemble des projets et leur découpage dans le temps, en tenant compte des délais et de chaque étape de leur réalisation. Il permet surtout de savoir si le programme d’investissement d’une collectivité est compatible avec le maintien de ses grands équilibres financiers. À ce titre, il doit être réalisé le plus tôt possible, afin d’assurer la cohérence de la mise en œuvre du programme de mandat. Il structure chaque année une part essentielle du débat d’orientations budgétaires.
La chambre observe que la communauté de communes du Clunisois n’a pas élaboré un tel document alors même que, compte tenu des fluctuations importantes des taux d’exécution en section d’investissement, notamment en 2015 et 2017, et de l’insincérité de certaines inscriptions budgétaires, la mise en place d’outils de suivi de ses principaux investissements apparaît indispensable. L’élaboration d’un PPI afin de mieux programmer le montant annuel de ses investissements et d’augmenter leur taux d’exécution est de nature à répondre à cette exigence.
Recommandation n° 2 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois d’élaborer un plan pluriannuel d’investissement.
3.6 Le contrôle interne
Selon le guide du contrôle interne comptable et financier (CICF) dans le secteur public local élaboré par la direction générale des finances publiques, le CICF s’exerce sur les activités comptables et financières et il a pour objectifs :
la réalisation et l’optimisation des opérations de recettes, de dépenses et de tenue des comptes ;
la protection des actifs et des ressources financières ;
la fiabilité des informations comptables et financières ;
la conformité aux lois et règlements ;
la qualité des prestations.
La chambre constate que si la communauté de communes du Clunisois ne disposait pas jusque-là d’outil de suivi des procédures internes comptables ou budgétaires, à la suite du rapport d’observations provisoires, elle s’est dotée d’un guide détaillé en vue d’harmoniser les pratiques de suivi budgétaire des différents services.
De plus, bien qu’elle ne soit pas dotée d’un règlement budgétaire et financier¸ document facultatif pour les communes et leurs groupements, la collectivité utilise un logiciel finances qui lui permet d’assurer une ventilation analytique fine, chaque opération budgétaire s’accompagnant d’un processus de visa et de validation.
La chambre constate également que dans le contexte budgétaire très contraint de la communauté de communes, un suivi permanent du reste à charge par domaine est effectué, ce qui permet d’appréhender le coût du service rendu à l’usager, grâce à la comptabilité analytique.
Elle invite la communauté de communes à poursuivre ces bonnes pratiques.
4 LA FIABILITE DES COMPTES
La gestion des finances de la communauté de communes du Clunisois est confiée à un unique agent sous la responsabilité de la directrice générale des services. La chambre remarque que le recrutement d’un second agent pour renforcer ce service, suite à la délibération du 8 avril 2019 du conseil communautaire, est particulièrement judicieux pour assurer la continuité du service.
4.1 La comptabilité d’engagement
L’article L. 2342-2 du CGCT, applicable à la communauté de communes, dispose que
« le maire tient la comptabilité de l’engagement des dépenses dans les conditions fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget pris après consultation du comité des finances locales ». L’arrêté du 26 avril 1996 fixe les conditions de la comptabilité d’engagement sans en fixer les modalités qui doivent s’adapter aux besoins et à l’organisation interne de la collectivité.
Cette comptabilité, rendue nécessaire par le principe de l’annualité budgétaire, permet de déterminer les crédits disponibles en investissement comme en fonctionnement par différence entre le total des ouvertures de crédits et le total des dépenses engagées non mandatées ajouté à celui des mandats émis. En fin d’année, le total des dépenses engagées et non mandatées est constaté en restes à réaliser, lesquels doivent être inscrits au budget de l’exercice suivant. Cette comptabilité rend également possibles les rattachements de charges et de produits.
La chambre invite la communauté de communes du Clunisois à poursuivre la mise en place d’une comptabilité d’engagement initiée en 2018 conformément à la réglementation.
4.2 Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils concernent résulte de l’application du principe d’indépendance des exercices. Le paragraphe 1.3.1.2 du chapitre 4 du titre 1 de l’instruction budgétaire et comptable M14 le prévoit. Cette procédure vise à réintroduire, dans le résultat de la section de fonctionnement, la totalité des recettes et des dépenses de fonctionnement qui ont donné lieu à service fait entre le 1er janvier et le 31 décembre de l’exercice, et dont les pièces justificatives n’ont pas encore été reçues ou émises à l’issue de la journée complémentaire.
Le rattachement des charges à l’exercice représente entre 0 et 3,3 % des charges de gestion sur la période 2014-2018, et le rattachement des produits à l’exercice représente entre 1,9 et 8,8 % des produits de gestion sur la période 2014-2018 (cf. tableau n° 13 annexe n° 1).
L’examen des résultats sur la période fait apparaître que ceux-ci sont très influencés par les rattachements. Le processus s’est amélioré au cours de la période.
Au vu des grands livres 2018, il reste peu de charges non rattachées (221 879,84 € de factures identifiées comme datant de 2017 payées en 2018 pour 220 014,53 € de contre-passation de rattachements) ; cependant, la majeure partie (208 902,47 €) de ces charges sont payées postérieurement à la journée complémentaire. L’ordonnateur a précisé que, parmi celles-ci, 163 979,72 € étaient dus aux opérateurs de transport scolaire qui ne fournissaient pas les états prévus dans le marché pour permettre le paiement et ont pu être réglés sans pénalités après avoir trouvé un accord en mars 2018.
La chambre invite la communauté de communes à améliorer le rattachement des charges et des produits afin d’assurer le respect de l’annualité budgétaire, ce qu’elle s’est engagée à faire en réponse au rapport d’observations provisoires.
4.3 Les immobilisations
4.3.1 La fiabilité du recensement des immobilisations
L’ordonnateur a fourni un inventaire, sous forme de documents dénommés « état des immobilisations », pour le budget principal. Ces documents sont extraits du logiciel Cosoluce à la date du 27 mars 2019. Hormis quelques écritures sur l’exercice 2019, marginales en montant, les chiffres sont ceux de l’exercice 2018, au 31 décembre.
Valeur du patrimoine de la communauté de communes au 31 décembre 2018, en €, selon l’inventaire de l’ordonnateur (budget principal)
Valeur brute Amortissements Valeur nette
4 413 610,52 741 526,53 3 670 520,24
Source : données organisme
En ce qui concerne l’établissement de cet inventaire, il est précisé dans une note que :
« La communauté de communes, pour le moment, établit uniquement l’inventaire des biens amortissables. Le numéro d’inventaire est créé et transmis à la trésorerie au moment du mandatement des factures d’investissement. Les autres biens ont toutefois commencé à être intégrés à l’inventaire. ». Il est à noter qu’une partie importante, supérieure à 10 % des biens (valeur brute 467 809 €, valeur nette 384 421 €) est entrée à l’inventaire sans article d’immobilisation.
Au demeurant, il a été précisé en cours d’instruction que les écritures figurant sur l’état des immobilisations n’étaient pas corroborées avec un inventaire physique. Seules les immobilisations nouvellement acquises sont rentrées dans le logiciel avec leur numéro d’inventaire.
La chambre rappelle que l’article 47-2 de la constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle […] de leur patrimoine ». À cet égard, l’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification. Il importe donc qu’il s’attache à un suivi exhaustif de la réalité et de la présence des immobilisations pour être en mesure d’ajuster son inventaire comptable.
La chambre recommande à l’ordonnateur de mettre à jour l’inventaire à l’aide d’un inventaire physique des immobilisations.
4.3.2 Comparaison entre inventaire et état de l’actif 2018
Selon les articles 53 et suivants du décret n° 2012-1246 du 7 décembre 2012, le comptable assure une tenue de l’actif immobilisé « reflétant une image fidèle du patrimoine ».
Or la chambre observe qu’il n’a pas été réalisé de rapprochement effectif entre inventaire et état de l’actif pendant plusieurs années.
Une analyse a été conduite par la chambre à partir de l’inventaire produit par l’ordonnateur et de l’état de l’actif 2018 dont il ressort que pour le budget principal, la comparaison entre les chiffres de l’ordonnateur et les chiffres du comptable fait apparaître un écart significatif. Le montant est nettement plus élevé, presque le triple, dans les écritures du comptable.
Valeur du patrimoine de la communauté de communes au 31 décembre 2018, en € Valeur brute Amortissements Valeur nette
Inventaire 4 413 610,52 741 526,53 3 670 520,24
État de l'actif 11 158 068,09 1 272 213,37 9 885 854,72
Source : données organisme, état de l’actif
L’absence de rapprochement entre ordonnateur et comptable sur l’état de l’actif a ainsi laissé s’installer une situation dans laquelle les divergences sont nombreuses et importantes en volume.
Une analyse sommaire des écarts (les comptes concernés, les origines probables) fait ressortir quatre points principaux qui ont été partagés avec l’ordonnateur :
compte 204132 « Subventions d’équipement au département pour bâtiment et installations » : l’avance de 1,5 M€ versée en 2018 au titre de la convention Très Haut Débit (THD) figure dans l’état de l’actif, mais pas dans l’inventaire.
compte 21318 « Autres bâtiments publics » : l’état de l’actif comptabilise 1,5 M€, alors que l’inventaire est pratiquement à 0.
comptes 217 « Immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition » : le boulodrome et les immobilisations qui y sont liées figurent dans l’état de l’actif pour un montant d’environ 1 M€, mais pas dans l’inventaire.
