4 LA FIABILITE DES COMPTES
5.1 Le périmètre et le contexte
5.1.1 Une analyse financière centrée sur le budget principal
Sur la période examinée, la communauté de communes disposait d’un budget principal et de trois budgets annexes : redevance d’enlèvement des ordures ménagères (M4), zone d’activité de la Gare (M14) et zone d’activité de la Courbe (M14).
En 2018, le budget principal concentre 99 % des recettes de fonctionnement agrégées et 100 % de la dette consolidée de la collectivité, les autres budgets ne comportant aucun emprunt.
Le budget annexe « redevance d’enlèvement des ordures ménagères », service public à caractère industriel et commercial, qui concernait cinq communes intégrées au 1er janvier 2014, a été clôturé au 31 décembre 2017 suite à l’extension de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à l’intégralité des communes de l’organisme. Il n’appelle pas d’observation particulière.
Les deux autres budgets annexes « zone d’activité de la Gare » et « zone d’activité de la Courbe » n’appellent pas non plus d’observation particulière.
Ainsi, l’analyse financière qui suit est centrée sur la situation financière du budget principal.
5.1.2 Les relations entre la communauté de communes et les communes membres 5.1.2.1 Des ressources largement redistribuées
La communauté de communes se trouve dans une situation où une large part des ressources perçues est redistribuée aux communes membres via l’attribution de compensation et à d’autres collectivités via le reversement au fonds national de garantie individuelle des ressources. Ainsi, le compte administratif 2018 fait apparaître des recettes réelles de fonctionnement de plus de 8,9 M€, qui, diminuées notamment des attributions de compensation (1,4 M€) et du reversement au FNGIR (1,2 M€), ramènent les produits de gestion à 6,2 M€.
Outre ces reversements obligatoires, la communauté redistribue aux communes membres une aide sociale (0,4 M€ en 2018) et des subventions de fonctionnement via le pacte financier et fiscal (0,1 M€).
Le pacte financier et fiscal a été mis en place en 2015 : il prévoit de reverser aux communes sous forme de fonds de concours en fonctionnement ou en investissement une somme égale à la contribution au service départemental incendie et secours (SDIS), plus une part de la contribution au redressement des finances publiques des communes (66 % en 2015, 50 % en 2016, 0 % à compter de 2017), plus le montant correspondant à la baisse de fiscalité (plafonnée à 2 %) opérée par les communes en 2015. Une nouvelle hausse de fiscalité postérieurement à 2015 est sans incidence sur ce montant. Le montant attribué à chaque commune est revalorisé et délibéré par le conseil communautaire chaque année.
Les fonds de concours sont versés sous forme de subvention de fonctionnement ou de subvention d’équipement, selon les projets soumis par chaque commune. Chaque attribution de fonds de concours, qui peut représenter jusqu’à 50 % des dépenses hors subventions, sous réserve que la participation de la commune reste au minimum de 20 % des dépenses éligibles, fait également l’objet d’une délibération du conseil communautaire, suivie de la signature d’une convention entre la commune et la communauté de communes.
La communauté de communes du Clunisois adhère au syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la vallée de la Grosne auquel elle versait 1,6 M€ en 2018.
Elle reverse également la taxe de séjour collectée (0,05 M€) ainsi qu’une subvention (0,24 M€) à l’office de tourisme intercommunal.
Ainsi, en 2018, seulement 4 M€, soit moins de la moitié de ses recettes réelles de fonctionnement, ont été utilisés en propre par la communauté de communes pour l’exercice de ses compétences, comme le montre le tableau n° 4 ci-après :
Reversements de ressources de la communauté de communes
en € 2014 2015 2016 2017 2018
Recettes réelles de fonctionnement 7 279 919 7 374 516 7 405 153 8 862 551 8 944 080 Attributions de compensation 1 251 318 1 248 441 1 191 962 1 313 318 1 388 158
Reversement FNGIR 1 007 385 1 007 385 1 007 385 1 152 534 1 209 260
Aide sociale aux communes 402 533 390 457 390 457 388 807 410 745
Pacte financier et fiscal en
fonctionnement 36 793 21 080 86 619 124 030
SIRTOM de la vallée de la Grosne 1 232 092 1 240 908 1 265 792 1 578 705 1 561 599 Reversement taxe de séjour à
l'office de tourisme 54 599 57 025 58 250 79 836 45 297
Subvention à l'office de tourisme 269 922 243 922 250 822 250 850 241 250 Solde recettes de fonctionnement 3 062 069 3 149 585 3 219 404 4 011 882 3 963 741 Source : Comptes administratifs du budget principal de la communauté de communes, grands livres
5.1.2.2 L’attribution de compensation
L’attribution de compensation est destinée à neutraliser les conséquences financières des transferts de compétences des communes vers les EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU). Son montant est en principe égal au montant des impositions transférées par la commune, diminué des charges transférées à l’EPCI. L’impact financier des transferts est donc théoriquement nul pour les deux niveaux de collectivités. La détermination du montant de l’attribution de compensation est fixée par l’article 1609 nonies C du code général des impôts.
En ce qui concerne la communauté de communes du Clunisois, plusieurs transferts de compétences ont eu lieu au cours de la période contrôlée.
Il est à noter que suite à la fusion-extension avec la communauté de communes de La Guiche au 1er janvier 2014, aucun accord n’ayant été trouvé à la majorité qualifiée des communes, la nouvelle communauté de communes n’a pas délibéré dans les délais requis sur les compétences optionnelles et facultatives, et l’ensemble des compétences de l’ex-communauté de communes du Clunisois et de l’ex-l’ex-communauté de communes de La Guiche ont été étendues à l’ensemble du territoire communautaire au 1er janvier 2016. Les statuts ont été modifiés par arrêtés du préfet de département au 1er janvier 2017 et au 1er janvier 2019.
Son montant atteint 1,39 M€ en 2018.
L’attribution de compensation reversée aux communes de l’EPCI n’appelle pas de remarques particulières, sauf celle de la commune de Cluny.
5.1.2.3 Le cas de la commune de Cluny - Concernant l’attribution de compensation :
La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) s’est réunie chaque année, et également en février 2016 pour modifier les attributions de compensation de la commune de Cluny pour les exercices 2014 à 2016 suite au déménagement du centre de loisirs sans hébergement La Marelle en octobre 2014 de locaux communaux vers des locaux intercommunaux.
Les attributions de compensation de la commune de Cluny sont les suivantes :
Attributions de compensation de la commune de Cluny de 2013 à 2018
Source : rapports CLECT, compte-rendu des délibérations de la commune et de la communauté de communes, comptes de gestion
La commune de Cluny conteste le calcul de l’attribution de compensation, qui devrait selon elle être majorée de 92 353 €, soit un montant de 954 878 € au lieu de 862 525 € attribués pour 2018.
Les trois points de désaccord majeurs, résumés dans un procès-verbal du conseil communautaire du 9 juillet 2018 suite à une réunion de médiation entre le maire de Cluny et le président de la communauté de communes, portent sur :
la non-prise en compte des recettes liées à la taxe de séjour dans un rapport de la CLECT de 2013, qui représentaient d’après la commune de Cluny un produit de 27 899 € en moyenne pour les années 2010, 2011, 2012 ;
la réduction de 40 548 € par an opérée suite à la CLECT du 19 février 2016 concernant le déménagement du centre de loisirs sans hébergement La Marelle de locaux communaux vers des locaux intercommunaux ;
et enfin les modalités de la mise à disposition de locaux communaux suite aux transferts de compétences.
Cinq requêtes ont été portées au contentieux par la commune de Cluny devant le tribunal administratif de Dijon les 6 janvier 2016 (requête indemnitaire), 14 juin 2016, 4 mai 2017 et 13 décembre 2017.
Les deux requêtes du 13 décembre 2017 ont été rejetées par jugements du 30 octobre 2018, les deux autres requêtes ont donné lieu aux jugements du 30 octobre 2018 annulant pour vice de forme des délibérations des 14 avril 2016 et 6 mars 2017 de la communauté de communes et à une injonction à la communauté de communes de délibérer à nouveau sur les attributions de compensation définitives pour 2015 et 2016. Le tribunal administratif de Dijon fait valoir dans son jugement du 9 octobre 2018 qu’« Il résulte de l’instruction que, pour les années 2011 à 2014 en litige dans la présente instance, la commune de Cluny a pris, les 9 novembre 2011, 21 décembre 2012, 13 novembre 2013 et 3 décembre 2014, des délibérations approuvant les attributions de compensation qu’elle conteste. Ainsi, elle a eu connaissance des délibérations du conseil communautaire arrêtant l’attribution de compensation due au titre des années 2011 à 2014, au plus tard, pour la dernière année, à la fin de l’année 2014. ». Le tribunal administratif conclut ainsi au rejet de la requête indemnitaire introduite le 6 janvier 2016 « pour tardiveté, sur le fondement des arrêts du Conseil d’État Czabaj, Lafon et Communauté de communes du pays roussillonnais » Ainsi, l’un des principaux points de désaccord qui concerne la non-prise en compte des recettes liées à la taxe de séjour n’est plus contestable par la voie contentieuse.
La commune a enfin déposé deux requêtes le 16 février 2019 auprès du tribunal administratif de Dijon tendant à l’annulation des délibérations du conseil communautaire du 17 décembre 2018 et au recalcul des attributions de compensation correspondantes de 2016 et 2017.
- Concernant la mise à disposition des biens :
En ce qui concerne la mise à disposition des biens, le code général des collectivités territoriales (articles L. 1321-1 et suivants) dispose que « Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. » et que
« Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations du propriétaire. ». Or, des conventions ont été passées entre la commune de Cluny et la communauté de communes ne respectant pas ces dispositions, soit en mettant un loyer à la charge de la communauté de communes, soit en laissant les frais d’entretien à la charge de la commune de Cluny ; un contentieux est d’ailleurs en cours.
La chambre observe qu’en ce qui concerne tous les bâtiments mis à disposition de la communauté de communes pour l’exercice de compétences qui lui ont été transférées, et notamment l’école de musique :
il n’y a pas lieu pour la commune de Cluny de mettre à la charge de la communauté de communes du Clunisois un loyer ;
en cas d’utilisation partagée de locaux entre la commune de Cluny et la communauté de communes du Clunisois, un accord doit être trouvé sur le partage de l’ensemble des charges liés à ces locaux.
Dès lors, il appartient à la communauté de communes du Clunisois d’établir rapidement et contradictoirement avec la commune de Cluny des procès-verbaux de mise à disposition respectant les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n° 3: La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois de signer avec la commune de Cluny des conventions régissant la mise à disposition des biens liés aux transferts de compétences, dans le respect des textes en vigueur.