3.1 Les documents budgétaires
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit la production de différentes informations relatives à la gestion et la situation financière à annexer aux documents budgétaires.
La communauté de communes du Clunisois ne produit pas l’annexe IV.B 1.7 relative à la liste des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions alors qu’elle verse chaque année des subventions à des personnes privées et à l’office de tourisme constitué en EPIC.
L’annexe C 1.1 relative à l’état du personnel retrace les emplois budgétaires mais pas les effectifs pourvus en ETPT depuis 2017.
La chambre prend acte que la communauté de communes s’est engagée, en réponse au rapport d’observations provisoires, à parfaire le renseignement de ces annexes destinées à l’information des élus et des citoyens.
3.2 Les modalités d’élaboration budgétaire
La communauté de communes a indiqué dans une note à la chambre les modalités d’élaboration budgétaire mises en place, avec en particulier l’organisation de « marathons budgétaires », journées réunissant le président, le premier vice-président aux finances, son conseiller délégué, la directrice générale des services et le référent comptabilité, durant lesquelles sont successivement conviés les vice-présidents et chargés de mission en charge de chaque politique communautaire, et à l’occasion desquelles un état précis, grâce à la comptabilité analytique, est fait de l’état de consommation des crédits (par article), des financements attendus, et des évolutions pouvant impacter le budget à l’avenir et nécessitant des arbitrages.
Le calendrier annuel de l’élaboration budgétaire est le suivant :
Octobre : Point d’état de consommation des crédits et d’étude de projet de décision modificative pour la fin d’année ;
Décembre : « Marathon budgétaire » pour faire le bilan de l’année N (premier jet du compte administratif) et élaborer des projections budgétaires N+1, chaque service fournissant son premier jet de maquette budgétaire ;
Fin janvier : « Marathon budgétaire » d’agrégation des maquettes budgétaires des services pour un premier jet de la maquette budgétaire globale du budget primitif ;
Mi-février : conseil communautaire de débat d’orientations budgétaires ;
Mi-mars : « Marathon budgétaire » de finalisation du budget primitif et arbitrages ;
Fin mars : commission des finances de présentation des maquettes provisoires de CA et de BP ;
Début avril : réception des dotations de l’État et finalisation du BP en bureau communautaire auquel sont aussi proposées les attributions de subventions ;
Mi-avril : conseil communautaire de vote du compte administratif et du budget primitif.
La chambre prend acte de la pertinence du processus d’élaboration budgétaire retenu par la communauté de communes. À la faveur du contrôle, un guide interne des procédures deuxième alinéa de l'article L. 2312-1 comporte la présentation mentionnée au troisième alinéa du même article L. 2312-1. Ce rapport est obligatoirement transmis aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Les lieux de mise à la disposition du public sont le siège de l'établissement et les mairies des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ».
L’article L. 2312-1 du CGCT, ainsi applicable à l’EPCI, prévoit qu’un débat doit avoir lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement de la commune, dans un délai de deux mois précédant le vote du budget. La convocation des conseillers municipaux doit être accompagnée d’une note de synthèse relative aux orientations générales du budget en vue de la tenue du débat, conformément à l’article L. 2121-12 du code précité. La jurisprudence administrative souligne que la note ne peut se limiter à quelques considérations générales et doit être suffisamment détaillée.
Depuis la loi du 7 août 2015, le renforcement des exigences de transparence financière a conduit le législateur à introduire de nouveaux éléments dans le rapport d’orientations budgétaires en matière de structure et gestion de la dette, et, pour les EPCI de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, en matière de structure et d’évolution des dépenses et des effectifs, notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
Le tome 2 de l’instruction budgétaire et comptable M14 précise que le débat porte sur les orientations générales à retenir pour l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés. Il participe de l’information du public sur les affaires locales et permet aux élus d’exprimer leurs vues sur une politique budgétaire d’ensemble. Enfin, il permet de faire connaître les choix budgétaires prioritaires et les modifications à envisager par rapport au budget antérieur.
Au cours de la période 2014-2019, un débat d’orientations budgétaires s’est tenu chaque année dans le délai de deux mois précédant l’examen du budget primitif, sauf en 2014, année de la fusion.
Le rapport d’orientations budgétaires 2019 de la communauté de communes du Clunisois, de 30 pages, se compose de quatre parties :
un rappel des textes concernant le débat d’orientations budgétaires et le contexte économique dans lequel intervient le débat d’orientations budgétaires 2019, sur 6 pages ;
l’analyse rétrospective de 2018 de la communauté de communes ;
les orientations budgétaires 2019 de la communauté de communes ;
la gestion des ressources humaines.
Les trois dernières parties plus axées sur le contexte local se composent de 24 pages ; elles comprennent une présentation rétrospective des dépenses et des recettes de fonctionnement et d’investissement, des projets de l’exercice précédent et de l’exercice concerné, du bilan du pacte financier et fiscal, de l’endettement (annuités de 2019 à 2025 et emprunts à venir). La partie sur la gestion des ressources humaines est suffisamment détaillée au regard des règles précitées. En revanche, au regard de ces mêmes règles, les informations concernant les éléments d’analyse prospective relatifs aux investissements pluriannuels, telles qu’elles ressortent du rapport sur les orientations budgétaires de la communauté de communes du Clunisois de 2019, apparaissent perfectibles. Cette insuffisance en matière prospective ne permet pas aux élus de disposer d’une vision complète afin d’exprimer leurs vues sur une politique budgétaire d’ensemble, et, partant, d’éclairer les citoyens.
La chambre prend toutefois acte de l’engagement de la collectivité à compléter à l’avenir le rapport d’orientations budgétaires en application de l’ensemble des dispositions du CGCT et de la jurisprudence administrative.
3.4 L’information financière à destination des administrés
La loi NOTRe a modifié l’article L. 2313-1 du CGCT en introduisant une obligation de mise en ligne (lorsque la commune dispose d’un site internet) de la « présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles [qui] est jointe au budget primitif et au compte administratif […] ainsi que le rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires [et] la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif ». L’article R. 2313-8 du CGCT précise les modalités de cette mise en ligne, notamment le fait qu’elle doit intervenir au plus tard un mois après l’adoption de la délibération correspondante. Aux termes de l’article L. 5211-36 du même code, l’article L. 2313-1 précité s’applique aux établissements publics de coopération communale qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus, ce qui est le cas de la communauté de communes du Clunisois.
Sur le site internet de la communauté de communes sont disponibles, outre les comptes rendus du conseil communautaire, de nombreux documents : le rapport d’orientations budgétaires 2017, les débats relatifs à l’approbation du compte de gestion, des comptes administratifs, de l’affectation des résultats relatifs à l’exercice 2017, des budgets primitifs 2018, ainsi que la présentation synthétique et la note explicative de synthèse du budget primitif 2018 et du compte administratif 2017.
La chambre observe cette bonne pratique et invite l’ordonnateur à la poursuivre pour les prochains exercices.
3.5 La qualité des prévisions budgétaires du budget principal et le plan pluriannuel d’investissement
En section de fonctionnement, les taux de réalisation en dépenses varient entre 97 % et 98 % avec une moyenne de 98 % entre 2014 et 2018, ce qui correspond à des prévisions sincères. Les recettes sont également évaluées de manière sincère, avec une moyenne de 100 % pour la période (cf. tableau n° 12 annexe n° 1).
En section d’investissement, les taux de réalisation en dépenses comme en recettes ont sensiblement fluctué au cours de la période sous revue, avec un point bas de 21 % en dépenses et 31 % en recettes en 2017, et une moyenne de 41 % en dépenses et 42 % en recettes pour la période 2014-2018.
Chaque année depuis sa souscription en 2017, la communauté de communes inscrit en dépenses dans son budget primitif le remboursement d’un emprunt in fine de 400 000 € qui arrivera à échéance en 2020, inscription qui ne donne lieu à aucune exécution. Il en est de même pour le versement de la subvention au département dans le cadre de la convention de déploiement du très haut débit, signée en 2015 et réalisée en 2018.
La chambre estime que si les prévisions en fonctionnement sont donc satisfaisantes, les prévisions en investissement sont manifestement insincères, ne respectant pas le principe d’annualité budgétaire, et doivent être améliorées.
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est au cœur de la prospective financière.
Outil de pilotage et de programmation financière indispensable, autant pour les élus que pour les cadres de la communauté, il reprend de manière exhaustive l’ensemble des projets et leur découpage dans le temps, en tenant compte des délais et de chaque étape de leur réalisation. Il permet surtout de savoir si le programme d’investissement d’une collectivité est compatible avec le maintien de ses grands équilibres financiers. À ce titre, il doit être réalisé le plus tôt possible, afin d’assurer la cohérence de la mise en œuvre du programme de mandat. Il structure chaque année une part essentielle du débat d’orientations budgétaires.
La chambre observe que la communauté de communes du Clunisois n’a pas élaboré un tel document alors même que, compte tenu des fluctuations importantes des taux d’exécution en section d’investissement, notamment en 2015 et 2017, et de l’insincérité de certaines inscriptions budgétaires, la mise en place d’outils de suivi de ses principaux investissements apparaît indispensable. L’élaboration d’un PPI afin de mieux programmer le montant annuel de ses investissements et d’augmenter leur taux d’exécution est de nature à répondre à cette exigence.
Recommandation n° 2 : La chambre recommande à la communauté de communes du Clunisois d’élaborer un plan pluriannuel d’investissement.
3.6 Le contrôle interne
Selon le guide du contrôle interne comptable et financier (CICF) dans le secteur public local élaboré par la direction générale des finances publiques, le CICF s’exerce sur les activités comptables et financières et il a pour objectifs :
la réalisation et l’optimisation des opérations de recettes, de dépenses et de tenue des comptes ;
la protection des actifs et des ressources financières ;
la fiabilité des informations comptables et financières ;
la conformité aux lois et règlements ;
la qualité des prestations.
La chambre constate que si la communauté de communes du Clunisois ne disposait pas jusque-là d’outil de suivi des procédures internes comptables ou budgétaires, à la suite du rapport d’observations provisoires, elle s’est dotée d’un guide détaillé en vue d’harmoniser les pratiques de suivi budgétaire des différents services.
De plus, bien qu’elle ne soit pas dotée d’un règlement budgétaire et financier¸ document facultatif pour les communes et leurs groupements, la collectivité utilise un logiciel finances qui lui permet d’assurer une ventilation analytique fine, chaque opération budgétaire s’accompagnant d’un processus de visa et de validation.
La chambre constate également que dans le contexte budgétaire très contraint de la communauté de communes, un suivi permanent du reste à charge par domaine est effectué, ce qui permet d’appréhender le coût du service rendu à l’usager, grâce à la comptabilité analytique.
Elle invite la communauté de communes à poursuivre ces bonnes pratiques.