Ecole nationale d’administration
Master spécialité Administration
Parcours Administration Publique Spécialisée
soutenu par RAKOTOMANGA Verohasina CIP Promotion Louis Pasteur (2017
Sous la direction de Monsieur Etienne MULLE
Professeur de Droit à l’Université de Strasbourg
SIMPLIFICATION DES PROCEDURES
COMME INSTRUMENT D’AMELIORATION DES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS
Cas de Madagascar
Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration
Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée
soutenu par RAKOTOMANGA Verohasina CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)
Sous la direction de Monsieur Etienne MULLER
Professeur de Droit à l’Université de Strasbourg
SIMPLIFICATION DES PROCEDURES
COMME INSTRUMENT D’AMELIORATION DES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS
Cas de Madagascar
Juin 2018
et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée
soutenu par RAKOTOMANGA Verohasina 2018)
R SIMPLIFICATION DES PROCEDURES
COMME INSTRUMENT D’AMELIORATION DES RELATIONS
ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS
2
REMERCIEMENTS
Je tiens à exprimer toute ma gratitude aux personnes qui m'ont aidé dans la réalisation de ce mémoire.
En premier lieu, je remercie mon directeur de mémoire, Monsieur Etienne Muller, professeur à l'université de Strasbourg pour ses conseils avisés.
J’adresse mes sincères remerciements aux professeurs, aux intervenants et au personnel de l’École nationale d’administration pour leurs enseignements et leurs accompagnements.
Je remercie aussi mes collègues de la Direction générale des impôts, pour leur collaboration en me fournissant des données précises qui m’ont permis d’avoir une base de réflexion.
Je suis reconnaissante envers le personnel de la Direction générale des finances publiques que j’ai côtoyé durant mon stage pratique ainsi que mon Directeur de stage, Monsieur Yannick Girault.
Je souhaite particulièrement remercier Madame Cécile Brenne, promotionnaire Louis Pasteur, pour sa précieuse aide à la relecture de ce mémoire.
Je remercie également les amis et proches qui m’ont soutenu et encouragé.
Mes tendres pensées à mes enfants Kenny et Kenzy, mon mari et ma famille.
3
LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS APRDV : Accueil personnalisée sur rendez vous
ARMP : Agence de régulation des marchés publics BALF : Boîte aux lettres fonctionnelle
CGI : Code général des impôts
CNaPS : Caisse nationale de prévoyance sociale
CNIL : Commission nationale de l’informatique et des libertés
CREDAF : Centre de Rencontre et d’Études des Dirigeants des Administrations Fiscales DGFiP : Direction générale des finances publiques
DITEC : Direction technique
DGE : Direction des grandes entreprises DGI : Direction générale des impôts
EDBM : Economic and developpement board of Madagascar ENA : Ecole nationale d’administration
IRI : Impôt sur les revenus intermittents
IRSA : Impôt sur les revenus salariaux et assimilés LOLF : Loi organique sur les lois des finances MCI : Mission coopération internationale NIF : Numéro d’Immatriculation Fiscale
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques PARAF :
Projet d’Appui à la Réforme des Administrations fiscalesPREA : Programme de Réformes pour l'Efficacité de l'Administration PEFA : (Public expenditure and financial accountability)
PNEG : Politique nationale d’e-gouvernance SAFI : Système d’administration fiscal intégré SIG : Système Informatisé de Gestion
SIGTAS : Système intégré de gestion des taxes de l’administration SCATEC : Service de la comptabilité et d’appui technique
SMS : short message service
SRE : Service régional des entreprises
SSIF : Service du système d’information fiscale SURF : Système uniformisé de recouvrement fiscal
TIC : Technologie de l’information et de la communication
TVA : Taxe sur la valeur ajoutée
4
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS………2
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ……….3
SOMMAIRE………..4
INTRODUCTION ... 5
PARTIE 1 : ETAT DES LIEUX DE LA RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS ... 10
I- P
ERCEPTION DE LA COMPLEXITE DE LA PROCEDURE PAR LES CITOYENS... 10
I.1 Complexité procédurale sous l’angle « usager »
... 10I.2 Conséquences de la complexité
... 14II- R
AISONS QUI SOUS-
TENDENT LA SIMPLIFICATION DES PROCEDURESAU NIVEAU DE L’
ADMINISTRATION... 18
II.1 Objectifs de soutenabilité à long terme des dépenses publiques
... 18II.2 Volonté de réforme mais problème de pilotage à défaut de vision claire
... 20II.3 Mauvaise image de l’administration fiscale
... 22PARTIE 2 : REFLEXIONS SUR LES MESURES DE SIMPLIFICATION AUX FINS D’AMELIORER LA RELATION ADMINISTRATION-USAGERS ... 25
I- M
ESURES DE SIMPLIFICATION DANS LE CADRE DE LA REFORME DE L’
ADMINISTRATION FISCALE... 25
I.1 Simplification de l’organisation administrative
... 25I.2 Efforts de simplification sur les procédures appliquées au niveau de l’administration fiscale
... 27II- O
UTILS D’
AMELIORATION DES RELATIONS ENTRE L’
ADMINISTRATION ET LES ADMINISTRES ET DONC LES SERVICES RENDUS AUX CITOYENS... 29
II.1 Développement de l’administration électronique : stratégie de dématérialisation de la DGI
... 30II.2 Mesures d’amélioration de la relation entre l’administration fiscale et ses usagers et ses perspectives d’évolution
... 38CONCLUSION ... 44
BIBLIOGRAPHIE ……….. 46
ANNEXE: ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS…… …51
5
INTRODUCTION
Dans ce monde de plus en plus complexe, « il n’y a pas de simplicité véritable. Il n’y a que des simplifications »
1(Léon-Paul Fargue, 1929). Selon le dictionnaire Larousse, la
« simplicité » désigne le caractère de ce qui est formé d’éléments peu nombreux et organisé de manière claire, de ce qui est peu compliqué, facile à comprendre, à exécuter et à utiliser. La
« simplification », quant à elle, est l’action de simplifier quelque chose ou le fait d’être simplifié. Simplifier signifie également décharger quelqu’un des contraintes ainsi que des tâches fastidieuses, répétitives et prenantes.
Traiter de la simplification n’est pas nouveau en soi, étant donné qu’il existe de nombreuses contributions d’auteurs et chercheurs d’horizons divers qui l’ont déjà abordé sous différents angles et dans différents domaines de la connaissance. Edgar Morin (1981) appréhende la simplification comme une « production permanente d’ordre […] pour lutter contre le désordre (Bartoli et al., 2016, 16) » . Philippe Hermel (1989) voit dans la simplification, « un processus constant d’amélioration proche des logiques de qualité globale et d’excellence organisationnelle (Bartoli et al., 2016, 16) ». Alain Berthoz (2009), quant à lui, a introduit le concept de simplexité qu’il présente comme une nouvelle façon de poser le problème. Les solutions trouvées, malgré la complexité des processus, sont des principes simplificateurs qui permettent de traiter des informations ou des situations, en tenant compte de l’expérience passée et en anticipant l’avenir.
Il faut également distinguer la complication de la complexité. Est compliquée ce qui peut être simple à faire, mais qui ne marche pas en raison de trop de séparations et d’incompréhensions. En revanche, l’intervention d’Edgar Morin (2014) sur le défi de la complexité
2nous éclaire davantage sur le concept de complexité. Cette dernière vient du latin complexus qui signifie « ce qui est tissé ensemble ». En effet, tout est relié dans notre écosystème. Toutefois, notre éducation nous a appris à séparer et cloisonner les savoirs, non à les relier. Nous sommes alors confrontés au problème des systèmes complexes, de l’incertitude. Des difficultés se posent aussi au niveau de notre façon de penser du fait des différences perception et de l’influence de l’émotion sur la connaissance. Cela conduit à l’erreur, l’illusion et la partialité.
1 Citation célèbre du poète Léon-Paul Fargue, Poésies Tancrède, Ludions, Poëmes et Pour la musique , Gallimard,1967
2 MORIN(Edgar), Le défi de la complexité. Disponible sur : https://www.youtube.com/watch?v=6UT57Jm371, consulté le 20 mai 2018
6
Ainsi, nous adopterons la définition suivante : simplifier, c’est sans doute mettre fin à des situations inutilement compliquées ; en revanche, il est moins évident de dire que c’est mettre fin au complexe, sauf à être simplificateur dans le mauvais sens du terme, c’est-à- dire simpliste
3, et ne rendre qu’imparfaitement compte d’une situation complexe faute d’être capable de l’appréhender et d’en comprendre les subtilités. Simplifier signifie alors considérer la complexité qui est inéluctable.
Au niveau de l’État, la simplification de l’action publique est considérée comme « une voie d’orientation majeure, dans laquelle de nombreux pays se sont engagés, dans un effort de réponse à des exigences économiques, sociales ou politiques (Bartoli et al., 2016, 8) ». La simplification enclenche un processus de changement et de transformation qui remet en cause des modes de fonctionnement, des principes ou valeurs auxquels les acteurs sont habitués ou attachés pour différentes raisons. « Cela revient à bouleverser des jeux d’acteurs et des relations de pouvoir (Bartoli et al., 2016, 17) ».
Après ce tour d’horizon conceptuel, l’étude portera sur l’aspect gestionnaire de la simplification plutôt que sur le contenu des normes. À la lumière de la théorie développée par Annie Bartoli, Jeannot Gilles et Fabrice Larat (2016) sur cette conception gestionnaire de la simplification, notre objet de recherche concerne les procédures qui mettent en relation l’administration fiscale et les contribuables. En effet, l’impôt dû par le contribuable est l’aboutissement d’un processus fiscal en plusieurs étapes. Il s’agit des dispositifs concernant le fonctionnement quotidien de l’administration fiscale ainsi que des mesures concernant la relation administration –usagers qui permettent l’échange d’informations et le traitement des dossiers.
Il convient de définir ce que l’on entend par « contribuable » et « usager ». Le premier terme désigne celui qui est appelé à supporter ou à verser l’impôt ; ainsi, il est soit un redevable réel soit un redevable légal (Grosclaude et al., 2007, 6). Outre ses obligations fiscales, il a également des droits garantis par la loi en tant de sujet de droit. Il peut s’agir d’un particulier (résident ou non), d’une entreprise, d’une collectivité, d’une association, etc. Toutefois, le deuxième terme « usager » est de plus en plus utilisé dans la communication publique de l’administration fiscale malgache comme en témoigne le communiqué en date du 10 janvier 2007. En effet, l’effort de relations publiques est devenu nécessaire dans les « relations avec le contribuable-usager » (Grosclaude et al., 2007, 43). Il est utilisé pour mettre en exergue la
3 Le terme simpliste signifie « qui simplifie abusivement la réalité et en donne une représentation plus ou moins erronée : Une vue simpliste de la situation ». (Dictionnaire Larousse)
7
volonté de modernisation de l’administration afin de promouvoir des relations plus équilibrées entre eux (Maillard, 2000, 26). En revanche, dans le cadre de la réforme, une catégorie particulière d’usagers a été priorisée : celle des « entreprises
4». Ce choix politique coïncide avec la priorité gouvernementale accordée au développement des investissements privés. Il se justifie également par le rôle joué par les entreprises qui emploient des milliers de salariés. À Madagascar, le nombre de contribuables «actifs», c’est-à-dire répertoriés et immatriculés auprès de l’administration fiscale, s’élève à 199902 en 2015.
Il est également nécessaire de présenter l’administration fiscale malgache. Elle est organisée en Direction générale des impôts
5(DGI) au sein du ministère chargé des finances et du budget. Elle est en charge de l’assiette, de la liquidation et du recouvrement des impôts, droits et taxes prévus par le Code général des impôts (CGI). Le directeur général des Impôts travaille au sein d’une équipe composée des chefs des services qui lui sont rattachés et les directeurs centraux dont la Direction des grandes entreprises (DGE) qui a une compétence nationale. L’équipe élargie comprend les directeurs régionaux des impôts au niveau de chaque région qui coordonnent les actions des services opérationnels. Il y a actuellement 9 services régionaux des entreprises (SRE) et 101 centres fiscaux. Le nombre de personnel travaillant à la DGI s’élève à 1849 en 2015.
Ces deux acteurs ont des intérêts divergents. D’une part, le contribuable ne veut payer que le minimum de l'impôt, voire à ne rien payer du tout et, d'autre part, l'administration doit collecter le maximum de recettes possible pour alimenter les caisses de l’Etat par tous les moyens légaux mis à sa disposition. De ce fait, une relation tout à fait apaisée paraît difficile à imaginer. Toutefois, dans une perspective plus optimiste, il est posé comme hypothèse que cette relation pourrait devenir plus saine et s’améliorer en vue d’optimiser les ressources fiscales. C’est l’objectif des réformes de l’administration fiscale engagée à Madagascar depuis 2007.
Le cadre spatio-temporel de l’étude se situe à partir de la réforme fiscale de 2007
6qui a été la traduction du plan ambitieux « Madagascar Action Plan » qui a pris la relève du plan de développement transcrit dans le « Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté ».
Elle a cependant été brisée dans son élan par la crise politique de 2009 à 2013. Toutefois, avec
4 L’enquête sur la base de questionnaire standard sur les relations entre les contribuables et l’administration fiscale, diffusée dans le cadre du projet d’appui à la réforme des administrations financières (PARAF) financé par la Coopération française constitue le point de départ de cette réforme.
5 Annexe: Organigramme de la Direction générale des impôts
6 L’exposé des motifs de la loi de finances rectificative en 2007 évoque clairement l’intention des dirigeants de «favoriser les mesures de simplification et de transparence fiscales, tout en préservant les recettes fiscales de l’État, sans minimiser le renforcement de la gestion ainsi que des obligations des contribuables ».
8
l’avènement de la quatrième République et l’élection d’un nouveau président en 2014, l’administration fiscale s’est engagée de plus en plus dans la poursuite de la réforme, conformément aux objectifs gouvernementaux de modernisation de l’administration.
Cette modernisation de l’administration s’inscrit dans la mouvance de la nouvelle gestion publique qui se traduit sur le plan budgétaire par l’adoption de la loi organique sur les lois des finances
7(LOLF) en 2004 et impose la gestion axée sur les résultats. Cette dernière se fonde sur la responsabilisation des acteurs et la mise en place d’un contrôle renforcé sous forme de
« reporting
8» et d’évaluation a posteriori. Afin d’accroître l’efficacité du fonctionnement interne, la DGI a introduit l’informatisation mais également la dématérialisation de ces procédures aux fins de simplification en tant que levier d’amélioration de sa relation avec les usagers.
Cependant, dans le contexte malgache marqué par la pauvreté, accéder à Internet constitue encore un luxe, même si des possibilités d’accès communautaires existent. D’autres freins existent notamment l’analphabétisme et l’illettrisme qui rendent difficiles l’appropriation tant du droit écrit que du numérique. Il se peut également que les traditions malgaches fortement marquées par un certain attachement au passé constitueraient un facteur de résistance aux changements. En outre, 80% environ de la population vit dans les zones rurales qui ne sont, dans la plupart des cas, pas encore desservies par l’électricité. Cette fracture numérique paraît être en contradiction avec la volonté de modernisation que les dirigeants veulent apporter dans la vie quotidienne des Malgaches.
L’intérêt de cette étude est d’éclairer les décisions futures en matière de simplification ou d’actions visant à améliorer la relation entre l’administration fiscale et ses usagers, de porter un regard critique sur le fonctionnement de l’administration fiscale mais aussi de faire comprendre à tous les citoyens que la responsabilité de la bonne marche du service public de l’impôt est l’affaire de tous et non pas seulement celle de l’administration.
Ceci nous conduit à aborder à la problématique de la simplification des procédures comme instrument d’amélioration de la relation entre l’administration fiscale malgache et ses usagers.
Pour cela, il sera utile de s’interroger sur les tenants et aboutissants du concept de complexité qui requiert des mesures de simplification adéquates en retour et sur les perspectives d’évolution des efforts de simplification déjà menés à Madagascar.
7 Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances.
8 Le reporting est l’ensemble des actions de suivi et de contrôle des données et des performances de l’organisation.
9
Afin d’y répondre, nous posons trois hypothèses à vérifier :
- La première est que la simplification des procédures pourrait, en rendant l’impôt et son paiement plus intelligibles pour le contribuable, renforcer leur légitimité et donc améliorer le civisme fiscal ;
- Le second est que le but de la simplification serait que chacun arrive à comprendre la complexité du domaine fiscal et à agir en connaissance de cause.
- Le troisième est que l'amélioration de la qualité des services rendus aux usagers simplifierait considérablement la relation entre l’administration fiscale et les usagers par le biais des outils appropriés.
Pour vérifier ces hypothèses, la présente étude a eu recours outre les sources bibliographiques disponibles, à des entretiens réalisés avec des responsables de l’administration fiscale, ayant des fonctions se rattachant aux différents problèmes identifiés. Dans le contexte actuel de crise politique
9et de troubles au sein de l’administration fiscale malgache, il n’a pas été aisé de collecter les informations. Néanmoins, nos expériences professionnelles personnelles tant au sein de la DGI qu’au sein de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) en France à l’issue des sept semaines de stage (du 12 mars au 27 avril 2018) nous permettent de proposer des pistes de solutions innovantes pour relever les défis de l’administration fiscale malgache.
À partir de ces considérations, il convient d’identifier les problèmes que suscite la complexité dans le domaine fiscal et qui justifierait la nécessité d’une simplification dans une première partie, avant d’analyser dans une deuxième partie les différentes mesures de simplification déjà entamées ainsi que les outils de simplification pouvant contribuer à améliorer la relation administration - contribuables.
9DEVERNOIX (Aurélien), « A la Une: de nouvelles tensions entre pouvoir et opposition à Madagascar », 24 avril 2018.
Disponible sur : http://www.rfi.fr/emission/20180424-une-nouvelles-tensions-entre-pouvoir-opposition-madagascar
10
PARTIE 1 : ÉTAT DES LIEUX DE LA RELATION ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS
L’administration fiscale et l’usager sont amenés à se rencontrer dans le cadre des différentes procédures prévues dans le CGI. Cette interaction peut poser des problèmes pour des raisons diverses qu’il convient d’aborder dans cette partie. Dans la perspective du citoyen, le problème se pose au niveau de la complexité des procédures. Il convient d’identifier les facteurs qui conduisent à ce phénomène ainsi que ses conséquences sur la vie quotidienne des usagers. Dans la perspective de l’administration ayant le souci d’efficacité dans l’exercice de sa mission, il lui faut donner un sens à ses actions et donc s’interroger sur les éléments qui peuvent la contraindre à s’engager dans la démarche de la simplification.
I- Perception de la complexité de la procédure par les citoyens
S’interroger sur la perception de la complexité procédurale nous amène à évoquer les expériences des usagers dans son rapport avec l’administration fiscale. Nous allons aborder en premier lieu les facteurs de cette complexité et en second lieu leurs conséquences sur la vie des usagers.
I.1 Complexité procédurale sous l’angle « usager »
Les usagers, ayant des sensibilités différentes, peuvent avoir des perceptions différentes.
Cependant, la revue de la littérature sur ce phénomène de complexité nous aide à dégager une certaine tendance pour comprendre les vécus des usagers vis-à-vis de l’administration fiscale.
I.1.1 Origine et mesure de la complexité fiscale
I.1.1.1 La procéduralisation en matière fiscale, source de complexité
Le législateur a élaboré des procédures afin d’encadrer les relations entre le contribuable et l’administration. Mais jusqu'à quel stade peut aller cette procéduralisation ? Personne ne le sait. Le risque est l’inflation procédurale, c’est-à-dire la multiplication du nombre de procédures. En effet, la complexité a une dimension quantitative.
Selon Daniel Gouadain, il y a une raison au maintien ou au renforcement de la complexité. La
complexité peut être une réponse à une «demande sociale (Gouadain, 2000, 5)». Outre sa
fonction financière et l’enjeu politique qu’il représente, il a également une fonction socio-
11
économique. L’impôt est souvent le fruit d’une politique interventionniste dans la conception d’un État-Providence. Cela accroît la complexité du système fiscal.
Cela concerne notamment l’évolution des procédures. À titre d'exemple, le choix politique de mettre en place le système fiscal déclaratif conduit l’administration à renforcer de plus en plus son pouvoir de contrôle. Dans le même temps, face à une demande sociale d’encadrer les prérogatives de contrôle de l’administration fiscale, le législateur consent à accorder aux contribuables des garanties procédurales (principe du contradictoire, assistance d’un conseil, droit de recours) afin de les rassurer contre tout abus de l’administration. Or de nouveaux droits créent de nouvelles procédures et cela complexifie encore plus le cadre procédural en vigueur.
Dans l’état actuel de la procédure fiscale à Madagascar, les conditions ne semblent pas réunies pour gérer cette complexité fiscale. D’après Daniel Gouadain
10, ces conditions sont un niveau de connaissance du corps social (agents fiscaux, contribuables et leurs conseils) permettant l’acquisition de compétences juridiques et comptables, une appropriation de l’outil informatique dans la gestion fiscale, la prise en charge financière associée au partage de rôle entre l’administration et le contribuable.
I.1.1.2 Mesure de la complexité fiscale
La complexité fiscale ne peut être déterminée que par la différence entre l’état actuel par rapport à un « état normal (Gouadain, 2000, 11) » pris comme référence. Il convient donc d’analyser au préalable en quoi pourrait consister cet état à un moment donné pour un pays donné. Il est difficile d’appréhender la complexité, car tout dépend des fonctions dont les prélèvements obligatoires sont investis ainsi que de leur poids à un moment donné.
Cependant, cela ne signifie pas qu’il faut renoncer à mesurer cette complexité et faire l’impasse sur les charges liées à la complexité.
Engagée depuis plusieurs années dans une démarche de simplification, la France a adopté des instruments de mesure pour appréhender la complexité administrative. Il y a le baromètre « Les services publics vus par les usagers »
11de l’Institut Paul Delouvrier depuis 2005, une étude est réalisée sur la base des événements de vie des Français
12en partant de l’ «expérience
10 GOUADAIN (Daniel), « La complexité fiscal : un mal nécessaire », Annales des mines, septembre 2000, p.7-8
11 « La complexité administrative vue par les français », 2016, disponible sur : http://www.modernisation.gouv.fr/documentation/etudes/la-complexite-administrative-vue-par-les-francais-etude-2016
12 « Regards croisés : Mesurer la complexité administrative en partant de l’expérience des usagers ». Disponible sur : http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-lecoute/regards-croises-mesurer-la- complexite-administrative-en-partant-de-lexperience-des-usagers
12
usager » ainsi que les études menées par le secrétariat général de la modernisation de l’action publique depuis 2008 sur la perception des démarches administratives internes vues par les agents
13. Le baromètre « Marianne » de qualité de l’accueil ainsi que le nouveau baromètre
«La qualité de service s’améliore », dans le cadre du programme Action publique 2022, complètent la panoplie des outils de mesure. La démarche devient interministérielle. Les perceptions des usagers mais également des agents sont de plus en plus prises en considération.
I.1.2 Causes de la complexité
Outre les conditions de la complexité définies par Daniel Gouadain, nous allons déterminer plus précisément les causes de cette complexité telle qu'ils sont ressentis par les citoyens – usagers – contribuables malgaches.
I.1.2.1 Du problème de légitimité à l’insuffisance de démocratie administrative La crise de légitimité que rencontre l’État a conduit Gérard Timsit à rompre avec la
« normativité traditionnelle »
14qui crée des dissensions du lien civique dans la société. Dans la mesure où les simples ajustements techniques ne permettent pas d’y remédier, il propose une nouvelle normativité dite «dialoguée
15», c’est-à-dire un mécanisme de production des normes fondé sur le « dialogue de ceux et avec ceux auxquels sont destinées les normes (Timsit, 2007) ». L’intérêt est ici de refonder la légitimité des normes qui régissent le corps social et de conférer à ces normes, et aux politiques publiques qu’elles mettent en œuvre, une légitimité pas seulement formelle et procédurale, mais également substantielle et réelle.
Depuis 2007, la DGI a organisé des concertations avec les opérateurs et les secteurs associatifs en amont de l’élaboration des lois de finances afin d’obtenir des informations nécessaires à l’ajustement des réglementations fiscales et « améliorer l'adéquation du service au public aux conditions concrètes dans lesquelles s'inscrit son exécution (Maillard, 2004, 45) » . D’après Jean-Luc Duprat (1996), le dialogue permet d’associer les usagers à la définition des mesures administratives dans le but d’assurer leur efficacité. Cependant, la
13http://www.modernisation.gouv.fr/la-qualite-des-services-publics-sameliore/par-la-consultation-et-lecoute/une-premiere- les-agents-de-la-fp-sexpriment-sur-la-complexite-des-demarches-administratives-internes
14 D’une part, la « normativité imposée » ne sait pas « prendre en compte […] les défaillances flagrantes du marché au regard des lois de la concurrence qui devraient le régir : ententes, concentrations, abus de position dominante etc. » et d’autre part, la « normativité spontanée » ne sait pas considérer […] les déficiences de la hiérarchie étatique et son impuissance à corriger, par les moyens de la réglementation classique et pour sauvegarder l’intérêt général, les excès ou tensions auxquelles donne lieu le fonctionnement du marché[…] ».
15 TIMSIT (Gérard), « Conférence Braibant – 2007. La réinvention de l'État-Suite », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2008/2 (Vol. 74), p. 181-192.
13
difficulté résidait dans l’appréciation de la représentativité effective des représentants concrets des usagers anonymes sans risquer de privilégier un type d’usager par rapport à un autre (Duprat, 1996, 33). Par ailleurs, l’expérience atteste que les opérateurs reprochent souvent à l’administration fiscale d’entretenir une certaine opacité dans son fonctionnement ainsi que l’« hermétisme de la législation fiscale » (Maublanc, 1996, 133). L’ insuffisante
« démocratisation du fonctionnement (Duprat, 1996, 33) » des services des impôts s’oppose à la demande de transparence et d’accessibilité des usagers afin de mieux maîtriser les procédures et à l’objectif d’un « partenariat actif
16» avec l’administration fiscale. Il y a cependant une limite à la participation effective des parties prenantes : elle se rapporte à leur niveau d’éducation fiscale.
I.1.2.2 Instabilité juridique en matière fiscale
La complexité peut être engendrée par l’instabilité juridique en matière fiscale. En effet, les entreprises ont été prises au dépourvu face aux modifications apportées sur les anciens textes dans le cadre de la refonte du CGI en 2007. Une étude de l’OCDE
17permet de déterminer l’origine du problème. Si la codification impose de veiller à la cohérence de l’ensemble de la législation produite, l’exercice n’est pas facile. La codification a d’ailleurs ses propres limites.
Elle peut contribuer à la qualité du droit que ce soit au niveau des normes ou des procédures.
Mais il ne peut avoir de codification totale. Les textes réglementaires qui ne sont pas codifiés posent alors un problème d’accessibilité du droit. De surcroît, la codification ne supprime pas l’instabilité législative ou réglementaire et ne garantit pas l’intelligibilité du droit.
La course permanente d’actualisation du CGI complexifie la vie des usagers et même des agents qui ne s’y retrouvent plus. En effet, l’idée présentée par Jean-Pierre Maublanc
18selon laquelle la lecture même de la codification fiscale rebute alors qu’elle est censée ordonner le droit est partagée par la plupart des contribuables malgaches. Son extraordinaire complexité provient de la multiplication des conditions et des réserves, des chiffres, des dates limites, des situations diverses qu’elle est censée régir. Les abrogations, remplacements, modifications de textes manquent également de visibilité si bien que l’on redoute la redondance voire la contradiction des textes. Cette absence de visibilité de l’évolution de la fiscalité rendait quasi impossibles les études prospectives, même à court terme. La DGI a fait l’effort de simplifier
16 DUPRAT (Jean-Luc), La notion d’usager, Réflexions sur trois visages d’un partenaire : l’administré, l’usager et le client, in Journées d’études « Finances » , Université de Bordeaux, 1996 p.28
17 OCDE, « Chapitre 5: Gestion et rationalisation des réglementations existantes », in Mieux légiférer en Europe : FRANCE 2010, p.130
18 CHOUSSAT (Jean) (dir.), MAUBLANC (Jean-Pierre), « Fiscalité et sécurité juridique », in Les administrations économiques et financières et leurs usagers, Journées des études « Finances », Université de Bordeaux, p.132
14
l’accès aux textes législatifs et réglementaires sur le site www.impots.mg. Toutefois, les usagers n’ont pas tous les moyens techniques (notamment informatiques) nécessaires pour se mettre à jour de l’évolution de la fiscalité malgache (réglementation et jurisprudence).
L’obstacle posé par la fracture numérique demeure.
I.1.2.3 Partage de rôle entre l’administration fiscale et le contribuable
Contrairement à une idée reçue, l’administration fiscale a de moins en moins pour fonction d’assurer l’ensemble des opérations nécessaires au recouvrement de l’impôt, c’est-à-dire de l’asseoir, de le liquider et de l’encaisser. Ces tâches incombent aux contribuables qui doivent s’en acquitter spontanément, l’administration fiscale se réservant une mission de contrôle.
C’est pourquoi la complexité retombe pour l’essentiel sur l’usager qui doit s’organiser pour y faire face (Gouadain, 2000, 9).
Le partage de rôle entre l’administration fiscale et le contribuable est également source de complexité. La retenue à la source par l’organisme payeur en est une illustration. Pour l’impôt sur les revenus salariaux et assimilés (IRSA), c’est l’employeur qui supporte le coût de gestion de la déclaration mensuelle de cet impôt. Dernièrement, la création de l’impôt sur le revenu intermittent des fournisseurs non immatriculés fait peser les obligations déclaratives sur le tiers collecteur (l’entreprise bénéficiaire de la prestation) lui permettant ainsi de bénéficier la déduction des charges correspondantes dans sa déclaration de revenus. Ce dispositif est vivement critiqué par les contribuables, car il est ressenti comme un désengagement de l’administration fiscale dans la lutte contre le secteur informel.
I.2 Conséquences de la complexité
Le discours de la dénonciation de la complexité trouve sa première justification dans les coûts qu’elle entraîne. Mais la complexité entraîne d’autres effets plus contrastés.
I.2.1 Coûts de la complexité des démarches administratives
I.2.1.1 Parcours du combattant exposant à un risque de corruption
Les démarches administratives relèvent encore trop du parcours du combattant. Cette perception est plus fortement ressentie par les personnes physiques qui ne bénéficient pas d’un guichet unique contrairement aux sociétés auprès de l’Economic and developpement board of Madagascar (EDBM)
19. La perte de temps engendrée par les démarches
19 Organisme rattaché à la Présidence de la République de Madagascar
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administratives, la longueur des procédures et des files d’attente, les va-et-vient sont une source de frustrations.
Les usagers qui ont les moyens se tournent vers les intermédiaires professionnels ou vers des rabatteurs pour accomplir toutes les formalités à leur place. Ces intermédiaires peuvent promettre aux usagers d’accélérer la procédure moyennant une rémunération qui inclut les pots-de-vin octroyés aux différentes administrations. Dans ce cas de figure, l’usager préfère perdre de l’argent en recourant à la corruption plutôt que de perdre son énergie et son temps.
Toutefois, l’usager n’est pas conscient des risques qu’il encourt ou au contraire prend le risque en espérant ne pas être inquiété. Toutefois, le rabatteur n’est pas le plus souvent un spécialiste de la fiscalité. Par conséquent, le risque pour le contribuable est de payer un impôt moindre qui, après contrôle de l’administration, sera redressé au vu des informations et des recoupements opérés par l’administration.
I.2.1.2 Énergie dépensée dans des actions sans valeur ajoutée et fardeau des pièces justificatives
Les démarches jugées sans valeur sont celles qui font perdre du temps et de l’argent à l’usager : la constitution des dossiers composés de documents délivrés par d’autres administrations, le déplacement auprès des différentes administrations, les différentes autorisations requises pour commencer certaines activités dites réglementées, l’exigence d’originaux dans chaque administration, la certification des copies par les autorités compétentes. Souvent, les formalités auprès des différentes administrations sont redondantes.
On peut se baser sur les « sept sources de gaspillage »
20identifiées pour analyser les démarches sans valeur ajoutée. Il s’agit des complications liées à la surproduction, aux délais, au transport, aux stocks, aux opérations inefficaces, aux produits défectueux et aux mouvements. Dans les démarches administratives, cela peut être : trop de papiers, trop de courriels, trop de pièces justificatives, trop de travail non requis, un délai d’attente pour une signature d’approbation ou une information, des données désuètes, des étapes non nécessaires au processus, des renseignements manquants, des instructions ou exigences confuses, des innombrables allers-retours, etc.
20« Production à valeur ajoutée », Economie, Science & Innovation. Disponible sur : https://www.economie.gouv.qc.ca/objectifs/ameliorer/production/page/guides-et-outils-
20172/?no_cache=1&tx_igaffichagepages_pi1%5Bmode%5D=single&tx_igaffichagepages_pi1%5BbackPid%5D=35&tx_ig affichagepages_pi1%5BcurrentCat%5D=&cHash=f54b6805e6893bbe44bb758128326688#c53297, consulté le 10 juin 2018
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Par ailleurs, le remplissage d’un imprimé ou la rédaction d’une demande continuent à être des exercices fastidieux pour les personnes illettrées ou non. La culture malgache peut aussi être à l’origine de l’absence de conservation de pièces justificatives (factures et contrats). Les relations se font sur la base de la confiance et la plupart des transactions ne sont pas formalisées (tradition orale) alors que les catastrophes (incendies ou vols) sont des risques qui peuvent survenir.
I.2.2 Effets de la complexité sur le comportement des usagers
Les usagers ont des comportements différents selon leur maîtrise de la fiscalité ou leur personnalité.
I.2.2.1 Peur de l’erreur exposant à une sanction
En France, le projet de loi pour un État au service d’une « société de confiance »
21du 27 novembre 2017 évoque le « droit à l’erreur »
22, c’est-à-dire la possibilité de réparer leurs erreurs de bonne foi
23sous certaines conditions. Il vise alors à inciter les contribuables à régulariser ses impôts, mais il ne s’applique ni aux récidivistes ni aux fraudeurs.
Selon Emmanuel Kornprobst « la bonne foi du contribuable ne se confond point avec l'étude de son comportement à l'occasion de la mise en jeu de sa responsabilité fiscale, et dans le cadre étroit du prononcé et de la modulation des pénalités (Kornprobst,1983, 222)». Dans une perspective beaucoup plus vaste, la notion de bonne foi s’attache à la conduite du contribuable dans la gestion de son patrimoine, et, par conséquent, à son attitude et ses réactions dans ses relations avec l'administration fiscale. « Elle ne se confond pas à la loyauté.
Elle s'étend à la croyance légitime du bien-fondé de sa position et à la logique de son comportement dans l'interprétation qu'il s'est forgé de l'application du droit fiscal (ibid.,1983,222)» ; d’où, la complexité de la notion fiscale de bonne foi en raison de l'hétérogénéité même de son contenu.
21 http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl0424-ei.asp: Projet de loi pour un État au service d’une société de confiance NOR : CPAX1730519L/Bleue-2, 27 novembre 2017
22 Une réduction de moitié du montant dû au titre des intérêts de retard sur les impôts, droits et taxes est applicable en cas de dépôt spontané d’une déclaration rectificative à condition, d’une part, que la régularisation ne concerne pas une infraction exclusive de bonne foi et, d’autre part, que la déclaration soit accompagnée du paiement des droits simples ou, s’agissant des impositions recouvrées par voie de rôle, que le paiement soit effectué au plus tard à la date limite de paiement portée sur l’avis d’imposition.
23 On entend par bonne foi le « fait pour une personne, d’agir en croyant se conformer à la loi et ne pas nuire aux intérêts d’un tiers. La bonne foi s’oppose à la mauvaise foi (volonté de tromper ou de nuire) et on peut la rapprocher d’une vielle notion de droit, celle de « l’action en bon père de famille. […] Elle est en principe présumée, c’est-à-dire que celui qui s’en réclame n’a pas à la prouver »même si elle connaît nombreux exceptions. Jean Philippe Zanco, Lexique d’économie et de droit, Ellipses, 2018, p.55
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La loi fiscale malgache prévoit la possibilité de régularisation des déclarations avant contrôle
24. Au cours du contrôle, aucune régularisation n’est plus acceptée sans considération de la bonne foi ou non du contribuable. Dans la pratique, l’expérience commune montre que la présomption de bonne foi n’est pas systématiquement un reflexe pour les agents fiscaux.
Les entreprises le ressentent et s’en plaignent comme en témoignent les propos du Groupement des Entreprises de Madagascar rapportés par Randimbiarison Jeshwanny Réaldyn : « ils nous considèrent comme des voleurs. Alors en présence d’une telle erreur de calcul, ils n’hésitent pas à nous pénaliser pour une fausse déclaration. Ils ne tiennent pas compte de la situation actuelle des entreprises face à la crise. Si nous sommes des voleurs, pourquoi produisons-nous ? Il nous suffit dans ce cas d’acheter des fusils au lieu de produire (Randimbiarison, 2013, 13-14)».
La situation entre l’administration fiscale et les usagers ne cesse de se dégrader à cause de la recrudescence des « harcèlements fiscaux (ibid., 65)», c’est-à-dire la multiplication des redressements fiscaux aux montants excessifs et sans fondement sérieux et de la recherche d’arrangement avec les entreprises pour faire baisser le montant des redressements. Cette crainte de la sanction est démultipliée, car les usagers pensent que les agents qui n’ont d’autre souci que de faire du « rendement statistique »
25au détriment de la qualité et de la véracité des contrôles. Ces agissements des agents vérificateurs seraient, selon eux, justifiés par les avantages pécuniaires
26que leur procurent les redressements fiscaux. Ainsi, la culture interne des services fiscaux serait basée sur la « valorisation des rappels ».
I.2.2.2 Rapport complexe vis-à-vis de la fiscalité : fuite de l’impôt ou optimisation fiscale Face à la complexité, les risques sont grands pour les contribuables. En fonction de la maîtrise ou non de la fiscalité, certains contribuables vont pratiquer une stratégie d’optimisation des coûts fiscaux en intégrant dans leur gestion la stratégie fondée sur la maximisation de profit tout en diminuant le plus possible les coûts y afférents. Certaines entreprises optent pour une
24 http://portal.impots.mg/textes/view.php: Instruction n° 217-MFB/SG/DGI du 2013-05-02 La régularisation spontanée de situation fiscale avant contrôle. Annule et remplace l'instruction n: 367- MFB/SG/DGI du 16 Avril 2008, portant sur la régularisation spontanée de situation fiscale en cours de contrôle.
25 Richard Jacques L. Marc Leroy : Le contrôle fiscal, une approche cognitive de la décision administrative. In: Politiques et management public, vol. 12, n° 1, 1994. pp. 178-179; https://www.persee.fr/doc/pomap_0758- 1726_1994_num_12_1_3151_t1_0178_0000_1: « Trois catégories d'acteurs sont retenues dans l'observation et l'analyse : les contribuables, la Direction Générale des Impôts et les agents spécialisés dans le contrôle fiscal (les vérificateurs). La logique décisionnelle (la rationalité) de ces trois catégories d'acteurs en interaction est structurée par les caractéristiques du
"champ fiscal" (page 11). Ces caractéristiques, analysées dans la première partie du livre, comprennent notamment la diversité et la contradiction des objectifs de la politique fiscale, la complexité du droit fiscal, les caractéristiques du rôle et du métier du vérificateur fiscal, la contrainte organisationnelle de rendement -cette dernière impliquant à la fois d'afficher de bons résultats et d'aller vite- et la négociation ».
26 Code général des impôts 2018 : « Article 20.02.126.- Le produit total des amendes, confiscations et autres sommes recouvrées en matière d'impôts, droits et taxes est reparti suivant les procédures prévues à l’article 20.01.79 ».
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externalisation de la gestion fiscale alors que d’autres préfèrent la gérer en interne dans le dessein de ne pas engendrer une surcharge issue de la mauvaise gestion de la fiscalité.
Lorsque les usagers se trouvent en difficulté vis-à-vis de l’administration, ils peuvent adopter des comportements antiéconomiques, soit ils se découragent et renoncent, soit ils restent dans l’informel.
En somme, la complexité fiscale du point de vue des usagers est fondée principalement sur l’incompréhension du système fiscal, sur la confusion due aux fréquentes retouches apportées aux textes fiscaux et sur la non maîtrise du caractère technique de la fiscalité. Cette complexité a des conséquences sur la vie des usagers (supporté, de perte d’énergie et de temps, de corruption, de peur de sanction, etc.). Tout cela nous amène à confirmer que chaque usager en fonction de sa situation particulière peut subir, s’adapter ou fuir cette complexité fiscale.
II- Raisons qui sous-tendent la simplification des procédures au niveau de l’administration
On s’accorde à dire que la complexité administrative est telle qu’il serait profitable pour l’État de se simplifier. Nous allons aborder la simplification de l’État sous l’angle budgétaire en termes d’efficience puis sous l’angle managérial en invoquant la question du pilotage de réforme et enfin sous l’angle social en évoquant la relation conflictuelle entre l’administration fiscale et les usagers.
II.1 Objectifs de soutenabilité à long terme des dépenses publiques II.1.1 Nécessité d’améliorer l’efficience de l’administration
Le contexte budgétaire à Madagascar fait prendre conscience des efforts que le pays doit mettre en œuvre pour se relever. Les risques sont liés à l’insuffisance de la capacité d’exécution et aux dérapages budgétaires (dont les pertes des services d’utilité publique ou d’autres entreprises publiques). Mais il y a également l’instabilité politique (surtout dans la perspective de l’élection présidentielle de 2018), les fluctuations des termes de l’échange, les catastrophes naturelles, et la dépendance vis-à-vis des financements des bailleurs de fonds et les traitements commerciaux préférentiels évoqués par le rapport du Fonds Monétaire International en 2017
27. Dans ce contexte politique et socio-économique particulier, la simplification de l’action administrative n’a de sens que dans la mesure où elle permet de
27 FMI, « République de Madagascar », Rapport du FMI No.17/223, June 14, 2017 ; p.9
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répondre aux enjeux étroitement imbriqués que sont l’efficacité et l’efficience des politiques publiques et l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers. Ainsi, la démarche de simplification n’est pas une fin en soi. Encore faut-il, avant de chercher comment simplifier, se demander pourquoi des efforts sont nécessaires. Distinguer le nécessaire de l’inutile devrait avoir des impacts positifs au niveau des dépenses de l’État.
Cependant, l’expérience des administrations étrangères montre que certaines mesures de simplification peuvent être budgétivores notamment les nouvelles réformes destinées à moderniser l’administration publique par la mise en œuvre de stratégies d’informatisation afin de rendre l’administration plus innovante et plus moderne et les services plus rapides.
II.1.2 La simplification sous-tend une réorganisation de l’administration pour plus de performance
Avant la réforme de 2007, Serge Bauvet
28a identifié plusieurs problèmes au niveau de la DGI. Au niveau organisationnel, les structures existantes de la DGI ne permettaient pas de prendre en compte les diverses catégories de contribuables. L’organisation des services ne prévoyait pas une gestion particulière des dossiers des grandes entreprises qui représentent environ 80% des recettes totales de la DGI. Il y avait également une inadaptation de l’allocation des moyens au regard des enjeux fiscaux.
Au niveau des ressources humaines, Bauvet évoquait l’absence de culture de résultat et de suivi des performances des services, le défaut de culture de services rendus aux usagers. Il y avait également une faible mobilisation des agents de la DGI à cause d’un défaut d’autorité et d’une déficience au niveau de l’encadrement des services opérationnels ainsi qu’une méconnaissance des principes d’animation et de l’ignorance de la nécessité d’une culture résultats/performances par les responsables. Les agents de la DGI manquent de motivation en l’absence d’une gestion des ressources humaines incitative en matière de promotion interne et de plan de carrière.
Par ailleurs, le développement de l’administration électronique requiert de plus en plus de compétences que la fonction publique ne possède pas surtout dans les métiers nécessitant des qualifications spécifiques comme les métiers de l’informatique. La tendance actuelle est au recrutement de contractuels. Cela requiert une réflexion approfondie sur l’évolution des métiers au sein de l’administration en général et de la DGI en particulier.
28 BAUVET (Serge), Réforme fiscale à Madagascar 2007-2008, 15 p. Disponible sur : http://base.afrique- gouvernance.net/fr/corpus_bipint/fiche-bipint-1005.html, consulté le 05 janvier 2018
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II.2 Volonté de réforme mais problème de pilotage
De Marc Ravalomanana avec son « Madagascar Action Plan » à Hery Rajaonarimampianina dans son plan national de développement, l’impulsion des réformes vient du Président de la République. Dans le document sur la Culture de résultats, garant de développement- IRR 3
29publié par la présidence de la République en 2016, le gouvernement s’est engagé à promouvoir une gestion axée sur les résultats renforcée à l’occasion de la mise en œuvre des missions de service public afin d’instaurer un environnement propice aux activités du secteur privé. Cet engagement sans faille doit concerner également toutes les parties prenantes. Toutefois, la pertinence des choix d’actions pour que l’impact social attendu des activités soit toujours plus rapidement perceptible, la célérité dans l’action mais également l’efficacité des actions en termes de visibilité des effets positifs sur les citoyens et la crédibilité de l’action publique assurée par le suivi et à l’évaluation font défaut.
D’après la Banque Mondiale, « la vision en matière de fiscalité pour 2024 est celle d’un système fiscal simple, équitable et favorable à la croissance, géré par une administration fiscale moderne, qui permet aux autorités de créer l'espace budgétaire nécessaire pour s'acquitter de ses principaux rôles et garantir les services publics tout en donnant au secteur privé l'impulsion pour sa prospérité
30». Cependant des défis persistants demeurent à relever et nous l’aborderons dans les paragraphes suivants.
II.2.1 Manque de visibilité sur la structure en charge de la gouvernance des réformes de l’Etat
Le rapport final PEFA
31de 2008 avait déjà évoqué que les finances publiques à Madagascar présentent encore beaucoup de faiblesses significatives qui pèsent sur la fiabilité de l’ensemble du système. Ces insuffisances concernent surtout le reporting, le rapprochement des comptes, la transparence et le contrôle sous toutes ses formes, à savoir le contrôle de la passation des marchés publics et du « service fait », le contrôle des diligences des comptables par la Cour des Comptes et, enfin, le contrôle de l’exécutif par le Parlement. Il s’agit donc d’un problème de gouvernance.
29 Culture de résultats, garant de développement – IRR3 2016, Présidence de la République de Madagascar, p.2
30 Banque mondiale, « 3. Note de politique fiscale », p.49 . Disponible sur : http://documents.worldbank.org/curated/en/130911468086644653/047856072_201407225014105/additional/883230REPLA CEM00Box385221B00PUBLIC0.pdf
31Banque Mondiale, « Rapport final PEFA », mai 2008. Disponible sur :
http://documents.banquemondiale.org/curated/fr/555521468270652193/text/704100FRENCH0v0ent020PEFA0200french.txt
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Les structures existantes se situent plutôt au niveau des ministères. Elles ont été créées dans le cadre de projets de modernisation de l’action publique. Elles sont si inertes et peu visibles que leur influence sur la pratique semble négligeable. En 2003, le Programme de Réformes pour l'Efficacité de l'Administration (PREA) contenu dans le décret n°2005-803 du 23 novembre 2005 a été rattaché à la Présidence de la République. Il a assuré, entre autres, la coordination opérationnelle des interventions des différents bailleurs de fonds en matière de réformes du secteur public.
L’administration fiscale malgache dispose d’un service chargé du pilotage des réformes. Et pourtant, l’ensemble de la DGI (directions, services opérationnels) n’a pas encore véritablement intégré les bonnes pratiques en matière d’évaluation des politiques publiques.
Les différents services se plaignent souvent de la quantité de statistiques à fournir, des modèles de tableaux différents à remplir. Souvent, les agents ne savent pas à quoi ces données vont servir.
II.2.2 Une évaluation insuffisante des politiques publiques
En vertu de l’article 68 de la Constitution de la République de Madagascar, le Parlement
« […] évalue les politiques publiques ». Alors que cette prérogative est clairement affirmée par les textes et occupe une place essentielle dans une démocratie représentative, dans la pratique, son usage semble limité. Parmi les obstacles au plein exercice de cette fonction parlementaire figurent la méconnaissance et/ou l’inexistence de mécanismes et d’outils facilitant l’évaluation. Cette lacune affecte l’exercice effectif de cette attribution par les membres du Parlement et, par conséquent, leur efficacité dans ce domaine particulier.
En l’absence d’outils d’évaluation disponibles, chacun fait son tableau de bord. Les statistiques sont réalisées manuellement ou dans les meilleurs des cas sous Excel. Les indicateurs ne sont pas clairement définis. Lorsque les objectifs des mesures prises et leurs indicateurs n’ont pas été bien déterminés, les résultats obtenus ne peuvent pas faire l’objet de suivi sérieux. Elle n’est initiée qu’à la demande des bailleurs de fonds aux fins de statistique et non de pilotage des actions à mener. Il s’agit la plupart du temps d’un pilotage à vue.
Les pays européens sont plus avancés sur la pratique du pilotage. De bonnes pratiques sont tirées de l’Etude de législation comparée rédigée par le Sénat français en mai 2016 sur la simplification (Allemagne, Pays Bas, Suède)
32. En Allemagne, des indicateurs ont été
32 SENAT, « La simplification », Étude de législation comparée n° 267, mai 2016. Disponible sur : http://www.senat.fr/lc/lc267/lc267_mono.html#toc44
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identifiés pour connaître l'évolution des coûts bureaucratiques annuels des mesures applicables aux citoyens, à l'économie et aux administrations publiques. En Suède, des
« enquêtes auprès des citoyens et des entreprises afin de connaître leur degré de satisfaction ou de suivre l’évolution de leur quotidien » sont réalisées tous les trois ans.
II.3 Mauvaise image de l’administration fiscale
À partir des constats sur la complexité telle qu’elle est ressentie par les usagers, le temps est venu de s’attarder sur ce qu’en pense l'administration fiscale, car elle est la première concernée. De plus, sa légitimité est en cause.
II.3.1 Administration fiscale, à la fois victime de dénigrement et vectrice d’une mauvaise image
L’administration se trouve au centre de la politique d'amélioration des relations avec le public.
En la matière, c'est à l’administration et non aux contribuables qu’un effort est demandé.
Cette situation est parfois ressentie comme injuste par les fonctionnaires. Cependant, cela est justifié, car l’administration est celle qui est en position de force dans ce type de relation en raison de la puissance publique qu’elle détient.
Les causes les plus importantes de frictions relevées entre les contribuables et l’administration sont le manque d'information du contribuable alors que « nul n'est censé ignorer la loi » et l’impossibilité de se défendre qui en découle ainsi que les « rapports conflictuels et soupçonneux » notamment lors des vérifications.
II.3.2 Réduire le formalisme du droit fiscal
En droit fiscal, le formalisme peut être défini comme « un cadre normatif et coercitif englobant un ensemble épars de règles de forme. Le corps des formes se décompense en deux catégories : la première regroupe les formes instruments des obligations fiscales, la seconde rassemble les formalités de nature à rendre effectives les droits et garanties des contribuables »
33. Deux grandes catégories de formalités peuvent être dégagées : les formalités à la charge de l'administration fiscale et les formalités à la charge des contribuables. Nous ne prétendrons pas tout aborder dans cette étude.
II.3.2.1 Exemple de formalités à la charge du contribuable : la procédure de remboursement de crédit de TVA et l’allègement des obligations fiscales
33 BAYLAC (Corinne), Le formalisme du droit fiscal, l’harmattan, 2002, p.25
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Le formalisme à la charge des contribuables vise à leur assurer de meilleures garanties dans le respect des libertés fondamentales. Selon l’étude réalisée par Transparence Internaltional, Initiave Madagascar, 62% des entrepreneurs qui demandent le remboursement de la TVA considèrent les démarches à effectuer « complexes». Ils sont même 38% à les considérer «très complexes ». Ils considèrent également que les délais pour obtenir le remboursement de la TVA sont parfois très longs, ce qui explique en partie pourquoi certaines entreprises renoncent à obtenir un remboursement qu’elles seraient en droit d’obtenir. En outre, certains entrepreneurs ne demandent pas le remboursement de la TVA, même s’il porte sur des montants très importants, par peur d’attirer l’attention de l’administration fiscale. Il y a eu en 2017, un effort d’amélioration de la procédure de demande de remboursement dont l’efficacité devrait être évaluée. L’entretien avec la responsable du service du remboursement de crédit de TVA
34a permis de mieux appréhender la complexité de la mise en œuvre de cette procédure d’un point de vue technique et matériel.
Par ailleurs, la note du 02 octobre 2017 prévoit des mesures d’allègement des obligations dans le cadre d’un « projet d’insertion fiscale et de formalisation des activités économiques »
35. Elle permet aux nouveaux contribuables de s’immatriculer avec un minimum de pièces à fournir et aux contribuables déjà immatriculés de régulariser leurs impôts de l’année en cours sans intérêt de retard, les arriérés fiscaux restant dus. Cette mesure de simplification viserait à lutter contre le secteur informel.
II.3.2.2 Exemple de formalité à la charge de l’administration : respect de délais de procédure
36:
L’objectif est de soumettre l'administration fiscale à certaines règles, notamment en ce qui concerne le respect des règles de forme. En effet, les usagers se plaignent souvent sur l’iniquité entre eux et l’administration car cette dernière n’est jamais sanctionnée lorsqu’elle ne respecte pas les délais prévus par la loi que ce soit en matière de contrôle, de contentieux fiscal ou de remboursement de crédit de TVA. Répondre dans un délai imparti aux exigences des usagers est alors devenu une priorité. Le problème réside au niveau du lien entre l’urgence des situations auxquelles l’administration doit répondre et la mise en place des critères de délais.
34 Réponses à un questionnaire en date du 07 juin 2018 sur la procédure de remboursement de crédit de TVA.
35 Note n°05-2017/MFB/SG/DITEC du 02/10/2017 portant mesures d’allègement des obligations fiscales
36 BAUDOT (Pierre-Yves), « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? »,in:
Politiques sociales et familiales, n°119, 2015. pp. 5-18
