Développement de l’administration électronique : stratégie de dématérialisation

Bien que le secteur électrique soit peu développé à Madagascar et rencontre des difficultés

d’ordre technique et financier, la nouvelle politique de l’énergie 2015-2030 prévoit

l’extension des interconnexions de réseaux, le développement des mini-réseaux autonomes au

moyen de technnologie hydroélectrique, biomasse, éolien ou solaire, en encourageant la

participation des communautés locales à l’utilisation des sources d’énergie renouvelable. 153

projets d’électrification rurale ont été mis en service entre 2000 et 2015 pour desservir

quelques 208 villages

⁴⁴

. Le taux d’électrification est de 12 % et l’un des plus faibles dans le

monde. Des efforts significatifs doivent être menés dans ce domaine à Madagascar.

Dans l’hypothèse où le taux d’électrification s’améliore à Madagascar, l’administration

électronique qui est l’«utilisation des technologies de l’information et de la communication, et

en particulier de l’Internet en tant qu’outil permettant de mettre en place une administration

de meilleure qualité»

⁴⁵

représente un des meilleurs moyens de parvenir à la simplification

administrative d’après l’OCDE. Comment la DGI entend-elle tirer profit de la

dématérialisation pour simplifier la vie des usagers ?

II.1.1 État des lieux de la dématérialisation au sein de la DGI

Dématérialiser sert à améliorer la qualité des services publics, à offrir un environnement de

travail modernisé aux fonctionnaires et à maîtriser les dépenses publiques en optimisant les

43 , Ministère de l’énergie et des hydrocarbures, « Lettre de politique de l’énergie à Madagascar 2015-2030 », septembre 2015,30 pages. Disponible sur : http://www.ore.mg/Publication/Rapports/LettreDePolitique.pdf

44 COLARIS (Hubert) (dir.), GEORGELIN (Anne), Le secteur de l’énergie à Madagascar, enjeux et opportunités d’affaires,

Ambassade de France à Madagascar, août 2016. Disponible sur :

http://ader.mg/pdf_files/infos/Energies_Renouvelables/Etudes/Etude_L'%C3%A9nergie_%C3%A0_Madagascar_enjeux_et_ opportunit%C3%A9s_d'affaires_-_Version_FINALE_290816.pdf

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moyens. La démarche requiert alors l’implication des agents dans la définition et le suivi de

cette transformation.

Au niveau de la DGI, une réforme guidée par le souhait d’offrir un service d’accès à distance

pour tous les contribuables a été menée de façon continuelle, en intégrant peu à peu tous les

systèmes informatiques existants. À l’heure actuelle, la DGI préconise la modalité de

« télédéclaration multicanale »

⁴⁶

dans le cadre du projet dit «système d’administration Fiscal

intégré (SAFI) ».

II.1.1.1 Systèmes de gestion fiscale informatisée offrant la possibilité de

télédéclaration

La procédure de déclaration d’impôt en ligne ou « télédéclaration » a été initiée au premier

trimestre de l’année 2008. Elle résulte d’un réel partenariat public - privé, car les entreprises

gérées par la DGE ont accepté de participer au coût de ce service.

La fiabilisation des données dans le système intégré de gestion des taxes de l’administration

(SIGTAS) en décembre 2007 a permis la création d’un bouquet de services en ligne pour les

grandes entreprises. Il s’agit d’un site web dynamique permettant aux entreprises de faire les

déclarations d’impôts avec un compte sécurisé, de consulter la situation fiscale et les textes

fiscaux en ligne et en proposant en outre un forum de discussion.

Actuellement, la DGI utilise encore les deux systèmes de gestion de dossiers des

contribuables : le système uniformisé de recouvrement fiscal (SURF) et le SIGTAS. Les deux

systèmes sont administrés au niveau local

⁴⁷

et connaissent des limites. Le SURF ne permet pas

de gérer la déclaration des contribuables. Quant au SIGTAS, ce logiciel développé par une

firme canadienne ne permet pas de répondre aux besoins quotidiens de l’administration fiscale

du fait de sa lourdeur d’utilisation . Ces systèmes disparates (SURF, SIGTAS et NIFONLINE

pour la gestion du répertoire des contribuables) rendent difficile la maîtrise des outils de

travail par les agents. Compte tenu des pratiques administratives qui diffèrent dans les

services opérationnels, l’établissement des statistiques et la gestion des restes à recouvrer, par

exemple, sont difficiles à harmoniser. Enfin, les pannes et la saturation des réseaux sont

récurrentes surtout en période d’échéance de déclaration. Cela requiert des solutions durables

(investissement en équipements adaptés).

46 Fiche technique en date 28 février 2018 adressée à la DGI: Projet de système d’administration fiscal integer (SAFI) 47 Rapport sur le recouvrement des arriérés fiscaux, DITEC

32

II.1.1.2 Modernisation des moyens de paiement et expérimentation du paiement

« mobile banking »

Selon les données de la Banque centrale de Madagascar

⁴⁸

, l’utilisation de la monnaie

fiduciaire demeure importante dans les échanges commerciaux même pour des montants assez

élevés (par exemple : la collecte de produits d’exportation). Bien que le chèque soit le mode

de paiement le plus répandu à Madagascar, le virement bancaire a été rendu obligatoire par

l’administration fiscale pour le paiement des impôts. Toutefois, le taux de bancarisation à

Madagascar reste encore faible (4% de la population possède un compte bancaire et il existe

environ huit guichets de banque pour un million d’habitants). Cette obligation vise non

seulement à inciter les contribuables à détenir un compte bancaire pour sécuriser les

opérations de recouvrement mais également à faciliter le contrôle des transactions entre

assujettis à la TVA. C’est la raison pour laquelle le prélèvement bancaire n’est pas encore

prévu à Madagascar.

Pour ceux qui ne détiennent pas un compte bancaire, une autre perspective s’offre avec

l’utilisation de la monnaie mobile qui est de plus en plus répandue depuis son lancement en

2010, grâce au nombre sans cesse croissant d’utilisateurs de téléphonie mobile. Ainsi, le

paiement par monnaie électronique

⁴⁹

est expérimenté pour le paiement des impôts.

II.1.1.3 Évolution du portail « www.impots.mg » vers la mise en place d’un

système d’administration fiscale intégré

Le premier site Internet de la DGI a pu être visité sous le lien « www.impots-mg.org ». Des

améliorations ont été apportées et le site a été rebaptisé www.impots.mg. Outre sa vocation

informative, il présente désormais des offres de service en ligne sur différentes

plateformes notamment :

- la télédéclaration,

- le NIFONLINE présentant deux entrées, l’une pour les contribuables permettant leur

accès aux procédures d’immatriculation en ligne et l’envoi des annexes TVA, IRI et

48 http://www.banque-centrale.mg/index.php?id=m3_2_1

49 La Banque centrale de Madagascar définit la monnaie électronique comme « une valeur monétaire stockée sous forme électronique représentant une créance sur l'émetteur ». Le mécanisme de paiement se passe de la manière suivante : la monnaie électronique est émise contre la remise de fonds aux fins d'opération de paiement et elle est acceptée par une personne physique ou morale autre que son émetteur. Elle a un pouvoir libératoire et une unité de monnaie électronique équivaut à un Ariary. La forme la plus connue de monnaie électronique utilisée actuellement à Madagascar est la monnaie mobile. Elle est actuellement utilisée dans le cadre de plusieurs types d’opérations notamment le transfert d’argent domestique, l’achat de crédit de communication, le règlement d’achats auprès de commerçants agréés, le paiement de factures récurrentes, le paiement de frais de scolarité, de cotisations, de prestations, de redevances, la réception de transferts internationaux…

33

IRSA et l’autre pour l’administration ayant un accès restreint et uniquement réservé

aux personnes responsables du NIFONLINE; cette plateforme est dotée d’un annuaire

pour la consultation des numéros d’immatriculaton fiscale (NIF), des impôts payés et

l’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA); cependant, ce répertoire n’est

pas mis à jour automatiquement.

- l’application attestation de destination en ligne AD-ONLINE;

- la « valeur admin_immo » aide à la détermination de la valeur administrative des

immeubles en renseignant un formulaire en ligne de déclaration de terrain ;

- la « valeur admin_véhicule » concerne le formulaire de déclaration de véhicule ;

- le portail de l’administration est la plateforme dédiée uniquement aux administrateurs,

habiletés à gérer des applications conçues spécialement pour les besoins des services

demandeurs, elle requiert une authentification (utilisateur et mot de passe) ;

- et le recueil des textes législatifs et réglementaires qui permet la recherche avancée de

textes précis suivant les critères comme l’année de publication, le type de textes, les

mots-clés contenus dans l’intitulé des documents.

Le site www.impots.mg intègre également un simulateur pour les trois catégories d’impôts sur

les revenus et des imprimés de déclaration téléchargeables. Cependant, les contribuables

supportent le coût de connexion et d’impression. Ils sont obligés en outre de les compléter de

manière manuscrite. Il serait pertinent de proposer que ces imprimés puissent être complétés

sur ordinateur même s’ils ne peuvent pas encore être télédéclarés par la suite.

Une évolution est attendue en 2018 avec la stratégie 2018-2019 de la DGI dans le cadre du

projet SAFI d’après l’entretien avec le Chef de Service du Système d’Information Fiscale en

avril 2018. Ce projet vise à intégrer les différents systèmes en un seul système se basant sur la

technologie web. Les données des services et de toutes les sources de données existantes

(SURF, SIGTAS, NIFONLINE, Douane, CNaPS, ARMP, Banque Centrale de Madagascar,

etc.) seront intégrées dans une base de données centralisées. Elle vise également à offrir le

service de télédéclaration et télépaiement à tous les contribuables, quelle que soit leur taille

via Internet et la téléphonie mobile.

Les avantages peuvent être tirés de cette proposition sont nombreuses. Elle permettra de

s’assurer de la transparence dans la gestion fiscale aussi bien au niveau interne à la DGI

qu’auprès des contribuables, de faciliter les échanges d’informations entre toutes les entités

qui interagissent avec la DGI, d’adhérer au principe de bonne gouvernance à travers

l’e-gouvernance, d’éviter la non redondance des informations dans le système d’information de

34

l’Administration et enfin, de faire le recoupement des informations recueillies auprès des

personnes physiques ou morales.

Cependant, il existe des contraintes dans sa mise en œuvre : d’abord, la nécessité de

validation du SAFI développée par un cabinet d’audit permettant l’acquisition d’un « label »

et respectant les normes ; puis la limitation de la connectivité Internet des centres fiscaux

éloignés ; et enfin la nécessité de disposer des moyens pour la mise en œuvre du recensement

SIG au niveau national ainsi que de faire une communication institutionnelle pour la

sensibilisation de l’utilisation des différents services de la télédéclaration/télépaiement par

Internet et mobile.

Face à ces contraintes, une politique gouvernementale serait nécessaire pour assurer la

pérennité du projet. En effet, il faudrait mettre en œuvre une politique nationale d’échange

d’information et de coordination entre les différentes institutions. L’utilisation d’un référentiel

unique demeure une stratégie nationale (numéro de la carte d’identité nationale ou autre

identification). La formation aux utilisateurs est également indispensable.

II.1.2 Pistes de réflexion pour développer la dématérialisation au sein de la DGI

À partir des expériences de stage à la DGFiP, il est tentant de vouloir transposer la plupart des

solutions numériques à Madagascar. Toutefois, c’est quasiment impossible et parfois même

absurde. Le 100% de démarches administratives numérisées, le développement de l’Etat

plateforme offrant des services numériques nouveaux et optimisés, l’ouverture des données

publiques, la transformation des politiques publiques et les méthodes de l’administration à

l’aune du numérique sont autant de défis qu’il convient de remettre dans le contexte

malgache. C’est la raison pour laquelle il faudrait établir des priorités, car le niveau de

développement de Madagascar constitue le principal frein au développement de

l’administration électronique.

II.1.2.1 Développement d’outil de suivi et pilotage

La priorité qui se dégage de toutes ces analyses est de rendre efficace le pilotage efficace. Il

faut d’abord que l’administration sache où elle va afin de mieux servir les usagers. À ce stade,

il s’agit d’en finir avec la production manuelle ou rudimentaire des statistiques par chaque

unité opérationnelle qui présente une perte de temps à chercher les données, un problème de

transmission et d’exploitabilité des données entre services et un risque d’erreur important.

35

La difficulté actuelle se trouve au niveau des systèmes SIGTAS et SURF. Ils ne peuvent pas

par exemple produire des statistiques des restes à recouvrer de manière intégrée et en temps

réel. Pour la DGE, le service est contraint de procéder à des extractions de données dans la

base du SIGTAS pour pouvoir répondre à toute demande de statistiques et de les retraiter par

la suite. Pour les autres unités opérationnelles afin de pallier les problèmes récurrents de

production de statistiques, la DGI a élaboré un outil de reporting appelé « Feuille de saisie

RAR ». Cette feuille Excel est envoyée par mail auprès du service chargé de sa consolidation

manuelle sur fichier Excel.

Avec le nouveau système SAFI, il est souhaitable de rechercher le développement

d’applications relatives à chaque fonction de la DGI (accueil, gestion, contrôle, contentieux,

recouvrement) qui soient interconnectées en interne mais également à d’autres applications

orientées vers les usagers, les autres administrations et les partenaires externes afin de

répondre aux besoins de tous les agents de l’administration (des opérateurs de saisie aux

différents responsables). Il faudrait donc réfléchir dès à présent au schéma d’urbanisation du

système d’information de la DGI et de l’ensemble des acteurs interconnectés.

En ce qui concerne le pilotage, la Direction technique (DITEC) a établi un manuel de

remplissage du canevas de tableau de bord

⁵⁰

. Les données ainsi recueillies servent

d’indicateurs de performance. Outre la DITEC, d’autres services (Service de la coordination

et du pilotage, service de la prévision et de la statistique, etc.) sont destinataires des données

de reporting. Préalablement au remplissage de tableau de bord, il faudrait rendre effectif le

dialogue de performance et la discussion sur la pertinence des indicateurs avec les services

chargés de la mise en œuvre des actions. La mise en place de dispositifs de contrôle interne à

tous les niveaux pour que chacun prenne ses responsabilités est indispensable. Dans cette

perspective, des actions d’audit interne réalisées par la structure placée au niveau de la

Direction générale (aujourd’hui, le Service Brigade d’Inspection jouerait ce rôle d’auditeur)

permettrait d’identifier les risques, les prévenir ou corriger les anomalies de gestion. Les

conditions de réussite de ces mesures seraient la possibilité pour la DGI d’investir dans le

développement d’outils informatiques interconnectés facilitant le traitement des données entre

les services et l’adoption d’une « démarche de co-construction »

⁵¹

avec les utilisateurs

(c’est-à-dire les agents) lors de la conception de ses outils pour qu’ils puissent se l’approprier plus

facilement.

50 Instruction n°02-2018-MFB/SG/DGI/DITEC du 13/04/2018 51 Appelée également démarche participative.

36

II.1.2.2 Développement des téléservices

Selon Thomas Perroud, les téléservices présentent une « menace réelle pour les droits

fondamentaux »

⁵²

(respect du droit à la vie privée) et une « menace potentielle pour

l’égalité »

⁵³

(problème d’accessibilité). Ces difficultés justifient une grande prudence dans les

choix et la manière d’aborder la dématérialisation dès lors que l’usager est concerné. Par

ailleurs, ces services constituent des « promesses »

⁵⁴

de maintenir la qualité du service dans

un contexte de réduction des coûts, de concilier la continuité du service et l’efficacité, de

concrétiser le respect de la transparence par l’information et la participation du public à

condition bien sûr que l’équipement de la population en outil informatique et en disponibilité

de services de communication soit correct. Ainsi, le déploiement des téléservices doit

s’accompagner d’une politique en faveur de la réduction de la fracture numérique. La mise en

œuvre de cette politique devrait être transversale et le pilotage assuré par un ministère en

charge de l’électrification des zones rurales, du développement de la télécommunication et du

numérique.

En France, une charte sur l’organisation de l’offre de services publics et au public en milieu

rural a été adoptée le 23 juin 2006. Elle encourage les formules de mutualisation à l’image des

maisons de services publics et les procédés de dématérialisation des relations entre

l’administration fiscale et les usagers. Dans cette optique, le recours à l’administration

électronique peut apparaître comme un instrument de proximité. Mais face à la fracture

numérique, l’intégration de la culture numérique dans les habitudes de la population prendra

du temps. Les ministères en charge de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur, de

la formation technique, de l’intégration sociale, de la promotion de la femme, de l’emploi et

du travail, doivent impérativement intégrer l’utilisation de l’outil numérique dans les

programmes.

ll est également important de considérer l’efficacité de la protection du droit à la

confidentialité des données personnelles des usagers. Cette responsabilité incombe à

l’administration. Même si Madagascar ne dispose pas encore d’une structure équivalente à la

Commission nationale de l’informatique et de la liberté (CNIL) pour la contraindre de

respecter scrupuleusement ce droit, il importe que la « sécurisation des échanges et des

52 PERROUD (Thomas),« Droits des administrés internautes et téléservices publics », Revue française d'administration publique, vol. 146, no. 2, 2013, p.422

53 Ibidem, p.421 54 Ibidem, p.425

37

systèmes d’information »

⁵⁵

soit l’une des priorités de l’administration. C’est la raison pour

laquelle la relation entre la DGI et l’usager doit se faire via une messagerie sécurisée.

L’expérience à la DGFiP montre qu’il a été nécessaire de refonder l’offre de services en ligne

afin de faire du numérique le canal privilégié des particuliers qui le souhaitent pour accéder à

l’information et échanger avec l’administration. Ainsi, le rapport d’activité 2016 de la DGFiP

précise que l’espace particulier sécurisé accessible via impots.gouv.fr a été enrichi avec une

messagerie sécurisée « e-contact ». […] Cet outil innovant en matière de canal courriel

présente un haut niveau de sécurité garantissant le secret fiscal. Cet espace permet à l’usager

de disposer d’un tableau de bord personnalisé (documents reçus, principales échéances à venir

etc.) reflétant sa situation et lui donnant la possibilité de régler ses créances en quelques

clics »

⁵⁶

.

II.1.2.3 Identifiant unique pour accéder à tous les services publics en ligne

L’un des projets de la DGI depuis juillet 2017 est la mise en place de l’identifiant unique des

citoyens en collaboration avec le Ministère en charge de l’intérieur et de la décentralisation.

L’idée est de réduire la redondance des informations demandées aux usagers par les

différentes administrations. L’expérience française dans ce domaine se situe dans le cadre au

programme « Dites le nous une fois » lancé par le Secrétariat général pour la modernisation

de l’action publique et dans lequel la DGFiP participe. Cette démarche permet à l’usager,

grâce à une identification unique, d’accéder à différents services publics numériques. Une

première expérimentation a été menée en 2016 entre la DGFiP et le ministère de l’Education

nationale pour le traitement des demandes de bourse des collégiens.

FranceConnect est le dispositif permettant aux internautes de s’identifier sur un service en

ligne par l’intermédiaire d’un compte existant (impots.gouv.fr, ameli.fr, de La Poste ou de

Mobile Connect et moi?). L’authentification est transparente pour une application utilisant

FranceConnect. FranceConnect fournit au service en ligne l’identité vérifiée d’une personne

physique, appelée l’identité pivot. Aucune inscription au préalable n’est requise. Il n’y a plus

besoin de mémoriser de multiples identifiants et mots de passe. Il est garanti que lorsqu’on

utilise l'un de ces quatre comptes pour accéder à un service en ligne, seule l’identité est

transmise. L’avantage de FranceConnect est donc une reconnaissance rapide, une navigation

simplifiée et un service sécurisé.

55 CLUZEL-METAYER (Lucie), « Les téléservices publics face au droit à la confidentialité des données », Revue française d'administration publique, vol. 146, no. 2, 2013, pp. 405-418.

38

Concrètement, le programme « Dites le nous une fois »

⁵⁷

repose sur quatre leviers de

simplification: l’échange des données entre les administrations (la sollicitation directe de

l’usager sera une exception), la réingénierie des formulaires (seules les informations

réellement utiles seront demandées), la dématérialisation des procédures simplifiant ainsi le

traitement et la soumission d’information et la confiance a priori (les pièces justificatives ne

seront demandées que si elles sont nécessaires). L’objectif à long terme est d’arriver à ce que

les entreprises n’aient plus à fournir des données d’identité, sociales et comptables ainsi que

Dans le document soutenu par RAKOTOMANGA VerohasinaCIP Promotion Louis Pasteur (2017 (Page 30-38)