PARTICIPATION DU PUBLIC ET GESTION DURABLE
DES FORÊTS :
Quelle intégration dans les législations forestières du Burkina
Faso et du Québec ?
Mémoire
Laure Sandrine Lompo
Maîtrise en droit
Maître en droit (LL. M.)
Québec, Canada
iii
RÉSUMÉ
Selon les statistiques de la FAO, treize millions d’hectares de forêts par an ont disparu lors de la dernière décennie. La question de la gestion durable des forêts demeure donc préoccupante, d’où l’intérêt de mener une recherche sur les moyens juridiques d’une gestion durable des ressources forestières, lesquels passent, à notre avis, par l’intégration du principe juridique de la participation du public dans les instruments de règlementation forestière. Notre objectif est de démontrer que la participation du public peut favoriser la gestion durable des forêts puisqu’elle constitue le moyen par excellence d’éducation, d’information, et de conscientisation du public sur l’utilisation rationnelle des ressources forestières, un moyen pour le public de faire valoir ses intérêts dans les processus décisionnels, et par la même occasion, le moyen pour lui de contrôler l’action publique et d’exercer une pression sur les décideurs politiques afin de guider leurs décisions sur la voie du développement durable.
v
TABLE DES MATIÈRES
RÉSUMÉ ... iii
TABLE DES MATIÈRES ... v
DÉDICACE ... xi
REMERCIEMENTS ... xiii
INTRODUCTION ... 1
1 LA GESTION DURABLE DES FORÊTS AU BURKINA FASO ET AU QUÉBEC ... 15
1.1 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso ... 15
1.2 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso . 20 1.2.1 Facteurs socioéconomiques de la gestion non durable des ressources forestières . ... 21
1.2.1.1 La demande croissante en bois de chauffe ... 21
1.2.1.2 L’expansion agricole ... 24
1.2.1.3 Les feux de brousse ... 25
1.2.1.4 Le surpâturage ... 27
1.2.2 Autres facteurs de la gestion non durable des ressources forestières ... 29
1.3 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Québec ... ... 30
1.4 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Québec... 33
1.5 L’évolution de la participation du public dans la législation forestière québécoise et burkinabè ... 35
1.5.1 L’évolution au Québec ... 35
1.5.1.1 Une participation du public quasi inexistante avant 1986 ... 36
1.5.1.2 Une gestion plus participative des ressources forestières à partir de 1986 . 37 1.5.1.3 Vers un renforcement de la participation du public à partir de 2013 ... 39
1.5.2 L’évolution au Burkina Faso ... 41
2 L’AMÉNAGEMENT JURIDIQUE DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC À LA GESTION DES FORÊTS ... 47
2.1 Les fondements juridiques internationaux de la participation du public en matière forestière ... 47
2.1.1 Les sources conventionnelles ... 47
2.1.1.1 La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique ... 47
2.1.1.2 La Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ... 49
2.1.1.3 La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ... 50
2.1.2 La Soft Law et le principe de participation du public en matière forestière ... 52
2.1.2.1 La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement ... 53
2.1.2.2 Le programme Action 21 : le rôle des différents groupes sociaux dans la protection des ressources forestières ... 54
a. La participation des femmes et des jeunes ... 55
b. La participation des autochtones ... 55
c. La participation des collectivités locales ... 56
2.1.2.3 La Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts ... 57
2.1.2.4 L’Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts ... 59
2.2 Les exigences procédurales de la participation du public et leur rôle dans la gestion durable des ressources forestières ... 60
2.2.1 L’accès à l’information en matière forestière ... 60
2.2.1.1 Les concepts clés en matière d’accès à l’information dans le domaine forestier ... 61
a. La notion d’information forestière ... 61
b. Les créanciers de l’information forestière : le public ... 61
c. Les débiteurs de l’information forestière: les autorités publiques ... 63
2.2.1.2 Les standards internationaux en matière d’accès à l’information forestière... ... 65
a. Les garanties juridiques de l’accès à l’information forestière ... 65
b. Les restrictions au droit d’accès à l’information forestière ... 69
2.2.2 La participation du public aux processus décisionnels en matière forestière .... 71
vii
a. L’institution d’une procédure de participation en amont ... 72
b. La prise en compte des résultats de la procédure de participation dans la décision finale ... 73
2.2.2.2 Les modalités de la participation du public aux processus décisionnels ... 74
a. La participation à l’évaluation environnementale des projets forestiers. ... 75
b. La participation à l’élaboration des plans, programmes et politiques forestières ... 77
c. La participation du public à l'élaboration d’instruments juridiques normatifs .. ... 79
2.2.3 L’accès à la justice comme garantie d’effectivité des droits à l’information et à la participation ... 80
3 L’INTÉGRATION DES EXIGENCES PROCÉDURALES DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LES DROITS BURKINABÈ ET QUÉBÉCOIS ... 83
3.1 Le régime juridique de l’accès à l’information forestière ... 83
3.1.1 L’accès à l’information forestière au Québec ... 83
3.1.1.1 Les garanties quasi constitutionnelles du droit d’accès à l’information ... 83
a. La Charte des droits et libertés de la personne du Québec ... 83
b. La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. ... 87
i. Les exigences de délais raisonnables pour communiquer l’information et de motivation du refus de communiquer l’information sont-elles juridiquement satisfaites au Québec ? ... 87
ii. L’accessibilité de l’information ... 88
iii. La transparence de l’information ... 90
3.1.1.2 Les garanties spécifiques au domaine forestier : la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier ... 93
3.1.2 L’accès à l’information forestière au Burkina Faso ... 96
3.1.2.1 Une lacune : l’inexistence d’une loi générale sur l’accès aux documents des organismes publics à l’instar du Québec ... 96
3.1.2.2 Les garanties d’accès à l’information spécifiques au domaine forestier ... 98
3.1.2.3 Les limites au droit d’accès à l’information forestière au Burkina Faso ... 101
a. Les limites d’ordre socioéconomique ... 101
3.2 La participation du public aux processus décisionnels dans la gestion forestière 104
3.2.1 L’évaluation environnementale des projets forestiers ... 104
3.2.1.1 Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) au Québec . ... 105
a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale ... 105
b. Les insuffisances liées à la participation du public ... 108
3.2.1.2 L’enquête publique au Burkina Faso ... 111
a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale ... 111
b. Les insuffisances liées à la participation du public ... 114
3.2.2 La participation du public à l’élaboration des plans d’aménagement forestier116 3.2.2.1 Au Québec ... 116
a. La procédure de consultation du public sur les plans d’aménagement forestier ... 116
i. La table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire ... 117
ii. Les consultations publiques ... 119
b. La forêt de proximité, un nouveau mode de gestion forestière participative 122 3.2.2.2 Le cas du Burkina Faso ... 125
a. La procédure participative de l’aménagement forestier ... 125
b. La gestion participative et communautaire des forêts ... 127
3.2.3 La participation du public à l’élaboration d’instruments juridiquement contraignants: une cohabitation entre démocratie représentative et démocratie participative au Québec et une préséance de la démocratie représentative au Burkina Faso ... 128
3.3 Les garanties d’effectivité de la participation du public ... 133
3.3.1 Les recours à la disposition du public au Québec ... 133
3.3.1.1 Les garanties juridictionnelles ... 134
a. La Commission d’accès à l’information (CAI) ... 134
b. Le Tribunal administratif ... 137
c. Les juridictions judiciaires ... 139
3.3.1.2 Le recours aux ombudsmans : le Protecteur du citoyen et la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse ... 141
ix
a. Le Protecteur du citoyen ... 141
b. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse ... 143
3.3.2 Les recours à la disposition du public au Burkina Faso... 144
3.3.2.1 Les recours juridictionnels : le contentieux administratif ... 144
3.3.2.2 Le recours à l’ombudsman : le Médiateur du Faso ... 147
CONCLUSION ... 151
xi
DÉDICACE
À mon père, ma mère, mon frère et ma sœur
xiii
REMERCIEMENTS
Ce travail n’aurait pas pu être mené à bien sans l’excellent sens d’orientation, le professionnalisme et la patience d’une Dame au cœur sur la main en la personne de Madame Paule HALLEY que je tiens à remercier intensément. Je lui témoigne mes infinis et sincères remerciements pour avoir accepté diriger ce travail et pour m’avoir permise d’avoir un cadre de travail adéquat et stimulant à la Chaire de recherche du Canada en droit de l’environnement dont elle est la titulaire.
Merci également à l’Université Laval, plus particulièrement à la faculté de droit de m’avoir donné l’opportunité d’étudier dans une Université d’excellente renommée et dans une faculté d’où sont sortis d’éminents juristes.
Je ne saurai terminer sans remercier mes parents pour le soutien financier, moral et matériel dont ils ne cessent de faire preuve à mon égard. Un grand merci à mon père, directeur de recherche à l’Institut de l’environnement et de recherche agricole du Burkina Faso, qui n’a ménagé aucun effort pour m’envoyer à chaque fois que j’en exprimais le besoin, de la documentation du Burkina Faso.
Enfin, merci à tous ceux qui de près, ou de loin, ont contribué au bon déroulement de ce mémoire.
1
Nous n’avons pas le droit de priver l’humanité future des bénéfices que nous donnent sous leurs multiples aspects les forêts aujourd’hui existantes1.
INTRODUCTION
Surnommées communément et à juste titre le poumon vert de la planète, les forêts sont sans conteste d’une importance capitale pour l’humanité entière. Elles correspondent, selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), à des terres occupant une superficie de plus de 0,5 hectare couvertes d’arbres atteignant une hauteur supérieure à 5 mètres et un couvert arboré de plus de 10 pour cent, ou à des terres couvertes d’arbres capables d’atteindre ces seuils in situ2. La Déclaration de principes non
juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts
(ci-après dénommée la Déclaration sur les forêts), signée à Rio en 1992, souligne les différents services procurés par les forêts en ces termes:
Il faut reconnaître le rôle vital que jouent tous les types de forêts dans le maintien des processus et de l'équilibre écologique aux niveaux local, national, régional et mondial grâce notamment à leur part dans la protection des écosystèmes fragiles, des bassins versants et des ressources en eau douce et en tant que riches réserves de diversité biologique et de ressources biologiques et sources de matériel génétique pour les produits biotechniques ainsi que dans la photosynthèse3.
Pour un pays sahélien en développement comme le Burkina Faso, les forêts représentent une ressource importante. En effet, dans cet État enclavé de l’Afrique de l’Ouest d’une superficie de 274 200 km² et d’une population estimée en 2013 à 17 322 796 habitants par
1 Alexandre KISS, « Quelques idées sur la forêt et le développement durable », dans Marie Cornu et Jérôme
Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, aspects internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, L’Harmattan, 2004, p. 275.
2 Définition de la forêt selon la FAO, [en ligne] : FAO
<http://www.fao.org/docrep/007/ae217f/ae217f02.htm> (consulté le 30 août 2013).
3 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement,
Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts,
A/CONF.151/26 (Vol. III), principe 4, 14 août 1992, [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm> (consulté le 20 novembre 2012).
l’Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSD)4, soixante-dix-sept pour
cent (77 %) de la population vivent en milieu rural et tirent l’essentiel de leur alimentation, de leur médication5 et de leur revenu économique de l’exploitation des forêts. La
consommation d’énergie est caractérisée par l’utilisation massive, sinon même abusive, de deux types de produits énergétiques ligneux : le bois de chauffage issu des forêts naturelles ou artificielles et le charbon de bois qui est un résidu solide dérivé de la carbonisation, la distillation, la pyrolyse et la torréfaction du bois6. Les ligneux interviennent comme
combustibles pour les consommations domestiques : en effet, plus de 90 % de l’énergie consommée par les ménages résulte du bois7.
La ressource ligneuse reste donc la principale source d’énergie au Burkina Faso. Son caractère très prisé fait que la population, surtout dans les zones rurales, s’adonne à son exploitation à but commercial, le plus souvent de manière illégale et irrespectueuse des normes de coupe quant à la régénération des arbres coupés. Il en résulte une surexploitation illégale à caractère non durable de la forêt. De plus, la croissance de la population burkinabè qui est l’une des plus élevées en Afrique de l’Ouest avec un taux annuel de 3,1 % accentue sans conteste la pression déjà forte sur les ressources naturelles, surtout au niveau de la population rurale dont la subsistance dépend essentiellement des produits agricoles et forestiers. Plus les populations sont pauvres, plus elles ont tendance à prélever les moyens de leur subsistance directement sur les ressources naturelles disponibles8. En
outre, l’expansion agricole qui s’accompagne de défrichements anarchiques se développe au détriment des ressources forestières et constitue d’ailleurs l’un des principaux facteurs
4 Institut national de la statistique et de la démographie, Projections démographiques 2007-2020, Août 2009,
p. 9.
5 Légion sont les plantes qui sont utilisées dans le cadre de la médecine traditionnelle. L’État a même légalisé
la pratique de cette médecine au regard du coût parfois exorbitant de la médecine moderne.
6 Adrien BADO, Rapport d’étude sur les données du bois-énergie au Burkina Faso, Programme de
partenariat CE-FAO (1998-2002) - GCP/INT/679/EC Collecte et analyse de données pour l’aménagement durable des forêts - joindre les efforts nationaux et internationaux, septembre 1999, p. 4, [en ligne] : FAO< ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/004/x6782f/x6782f00.pdf> (consulté le 15 juin 2012).
7 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, novembre 2004, p. 4, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/esa/forests/pdf/national_reports/unff5/brukinafaso.pdf> (consulté le 20 août 2012).
8 Vincent ZAKANE, « Problématique de l’effectivité du droit de l’environnement en Afrique : l’exemple du
Burkina Faso », Aspects contemporains du droit de l’environnement en Afrique de l’ouest et centrale, UICN,
3
de la déforestation mondiale selon la FAO9. Par ailleurs, les activités anthropiques telles
que les feux de brousse et le surpâturage10 constituent des facteurs de la dégradation et de la
disparition du couvert forestier au Burkina Faso. Tous ces facteurs anthropiques hypothèquent la durabilité des ressources forestières du pays. Le gouvernement burkinabè estime le taux de déboisement annuel à environ 107 626 hectares (MECV, 2009). On estime que de « 1980 à 1992, les superficies des formations forestières ont régressé de 1,26 million d’hectares, passant de 15,42 millions d’hectares en 1980 à 14,16 millions d’hectares en 1992 »11.
La problématique de l’exploitation durable de la forêt est bien réelle également au Québec, même si les circonstances diffèrent de celles du Burkina Faso. Avec une population estimée à 8 155 334 habitants en 201312 et une superficie de 1 667 441 km² (Institut de la
statistique du Québec), la province du Québec située au nord-est de l’Amérique du Nord se caractérise par l’immensité de ses forêts. En effet, celles-ci couvrent près de la moitié du territoire québécois, soit une superficie d’environ 761 100 km². Les forêts québécoises jouent un rôle fondamental tant d’un point de vue social, économique qu’environnemental, et l’industrie forestière constitue un pilier de l’économie québécoise.
Cependant, les forêts du Québec subissent les pressions de l’homme depuis très longtemps. La forêt feuillue située au sud du Québec qui couvre 15 % du territoire forestier québécois a subi des dégradations importantes du fait de l’activité humaine. Jusqu’en 1986, le régime des concessions forestières en vigueur était moins soucieux de la protection et de la conservation de la forêt que des bénéfices qu’on pouvait en tirer. Selon la Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, l’évolution de la gestion forestière au
9 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Évaluation des ressources forestières
mondiales 2010, Rapport principal, Étude FAO : Forêts 163, Rome, 2010, p. xiii [en ligne] : FAO
<http://www.fao.org/docrep/013/i1757f/i1757f.pdf > (consulté le 15 octobre 2013).
10Il s’agit d’« une pratique qui consiste à faire paître trop de bétail durant une trop longue période sur des
terres incapables de reconstituer leur végétation, ou bien, à faire paître des ruminants sur des terres qui ne sont pas adaptées au pâturage à cause de certains paramètres physiques, tels que la pente », Source : FAO : « Le
surpâturage : de quoi s’agit-il ? », [en ligne] : FAO
<http://www.fao.org/ag/againfo/programmes/fr/lead/toolbox/Grazing/overgraz.htm> (consulté le 16 juin 2012).
11 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, op.cit., note 7, p. 5.
12Institut de la Statistique du Québec, « Tableau statistique Population du Québec 1971-2013 », [en ligne] :
Statistique Québec <http://www.stat.gouv.qc.ca/statistiques/population-demographie/structure/qc_1971-20xx.htm> (consulté le 20 novembre 2013).
Québec peut être qualifiée de phase d’exploitation jusque vers la fin du XIXe siècle puisque durant cette période, la forêt est utilisée sans promouvoir ni assurer la pérennité des ressources13. En 1944, Esdras MINVILLE, à l’époque directeur de l’École des hautes
études commerciales de Montréal, écrivait à ce propos que :
Vivant dans un pays dont la forêt représente l’une des plus grandes sources de richesse, nous ne pouvons malheureusement dire que nous nous sommes comportés vis-à-vis d’elle comme des hommes conscients de son importance. Nous l’avons exploitée sommairement, en gros, comme une ressource secondaire qui pouvait être gaspillée et même ruinée sans que cela n’entraînât de conséquences sérieuses. Nous avons ainsi compromis l’équilibre économique fondamental de régions entières14.
À partir de 1986, un nouveau régime d’attribution des droits de coupe du bois entre en vigueur avec l’adoption de la Loi sur les forêts. Il s’agit des contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier (ci-après CAAF). Ce régime a pendant longtemps constitué la source principale de la pression anthropique sur les forêts du Québec puisqu’on note que plus de 88 % des forêts publiques productives ont été allouées pour les besoins de l’exploitation industrielle15. Aux termes de l’article 42 de la Loi sur les forêts :
Le contrat d’approvisionnement et d’aménagement forestier confère à son bénéficiaire le droit d’obtenir annuellement sur une ou plusieurs unités d’aménagement qui y sont désignées, un permis d’intervention pour la récolte d'un volume de bois ronds d'une ou de plusieurs essences en vue d'assurer le fonctionnement de son usine de transformation du bois, à charge pour le bénéficiaire d'exécuter les obligations qui lui incombent en vertu de la présente loi et du contrat et sous réserve de l'atteinte des rendements annuels et des objectifs assignés aux unités d'aménagement en cause et de l'approbation par le ministre de leur plan annuel d'intervention16.
Les contrats doivent en principe être octroyés aux entreprises en tenant compte de la possibilité ligneuse, ce qui n’a pas toujours été le cas. Le calcul de la possibilité ligneuse requiert de la rigueur du fait que c’est à partir de ce calcul, refait à tous les cinq ans pour chacune des aires communes, que les volumes de bois sont alloués par le gouvernement aux
13 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, Les Forêts du Québec : perspective
historique et regard vers l’avenir, chapitre 1, 2004, p. 2, [en ligne] : < http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_1.pdf> (consulté le 15 août 2013).
14 Esdras MINVILLE, La forêt, Étude préparée avec la collaboration de l’école de Génie Forestier de Québec,
collection des Études sur notre milieu, Montréal, ÉDITIONS FIDES, 1944, p. 7.
15 Greenpeace, Rapport sur les dernières grandes forêts intactes du territoire forestier québécois, p. 15, [en
ligne] : Greenpeace
<http://www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/5/Boreal_refuge/rapport%20REFUGE%20B OREAL.PDF> (consulté le 26 août 2013).
5
usines de transformation à travers la province17. La Commission d’étude sur la gestion de la
forêt publique québécoise (ci-après dénommée la Commission), mise en place en 2003 suite à la grogne populaire après la sortie du film « L’erreur boréale », en est venue à la conclusion dans son rapport final en 2004 que la méthode de calcul de la possibilité ligneuse, fondée sur le logiciel de simulation Sylva18, comportait un certain nombre de
failles. En conclusion, on prend à la forêt plus qu’elle ne peut offrir, et cela affecte sa capacité régénératrice. La Commission concluait dans son rapport « qu’on assiste à une surexploitation ligneuse des forêts du Québec […] et que cette surexploitation est directement associée au fait que les aménagements sylvicoles, pour une large part, ne sont pas faits de façon adéquate »19.
La forêt québécoise souffre des besoins sans cesse croissants de l’industrie forestière. L’organisation non gouvernementale de protection de l’environnement Greenpeace écrivait à ce propos, en 2010, qu’au rythme où les coupes avancent, la totalité des dernières grandes forêts vierges du Québec aura disparu d’ici 2020 si rien n’est fait20. Depuis le 1er avril 2013,
un nouveau régime forestier est entré en vigueur en supprimant les CAAF. Un nouveau mode d’attribution des droits de coupe a été mis sur pied : il s’agit des garanties d’approvisionnement21. Espérons que ce nouveau régime sera plus soucieux de la gestion
durable des ressources forestières du Québec.
L’objectif d’assurer une gestion durable des ressources forestières découle du concept de développement durable qui est apparu pour la première fois en 1980 sous l’appellation de
17 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des
volumes ligneux, chapitre 5, 2004, p. 111, [en ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_5.pdf> (consulté le 15 août 2013).
18 Le logiciel Sylva était la méthode utilisée par le Québec pour le calcul de la possibilité forestière c’est-à-
dire le volume maximum des récoltes annuelles que l’on peut prélever à perpétuité, sans diminuer la capacité productive du milieu forestier.
19 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des
volumes ligneux, op.cit., note 17, p. 148.
20 Greenpeace publiait en 2010 un rapport sur les dernières grandes forêts intactes du Québec. Ce rapport est
disponible au lien suivant : Greenpeace
<http://www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/5/Boreal_refuge/rapport%20REFUGE%20B OREAL.PDF> (consulté le 26 août 2013).
21 « La garantie d'approvisionnement confère à son bénéficiaire le droit d'acheter annuellement un volume de
bois en provenance de territoires forestiers du domaine de l'État d'une ou de plusieurs régions qui sont délimitées, en vue d'approvisionner l'usine de transformation du bois pour laquelle la garantie est accordée, à charge pour le bénéficiaire d'exécuter les obligations qui lui incombent en vertu de la présente loi et de la garantie » (Article 90 de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier du Québec, RLRQ c 18.1).
sustainable development dans le rapport intitulé la Stratégie mondiale pour la conservation22 publié par l’Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN),
le Programme des Nations Unies pour l’environnement (UNEP) et le Fonds mondial pour la nature (WWF). Le terme sera traduit successivement en français par « développement soutenable», puis par « développement durable ». En 1987, le rapport Notre avenir à tous de la Commission mondiale sur l’Environnement et le Développement, connu sous le nom de Rapport Brundtland, définissait le développement durable comme un développement qui répond « aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs »23. En 1992, la Déclaration de Rio sur l’environnement et le
développement stipulait que « le droit au développement doit être réalisé de façon à
satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures »24.
Fort de ces définitions, la gestion durable des forêts peut alors se concevoir comme une gestion répondant aux besoins des générations présentes et tenant compte des besoins des générations futures. Ainsi, la Déclaration sur les forêts stipule en son principe 2 que « les ressources et les terres forestières doivent être gérées d'une façon écologiquement viable afin de répondre aux besoins sociaux, économiques, écologiques, culturels et spirituels des générations actuelles et futures »25. L’Instrument juridiquement non contraignant
concernant tous les types de forêts, adopté en 2007 par le Forum des Nations Unies sur les
Forêts, affirme dans son préambule que « la gestion durable des forêts […] vise à maintenir et à renforcer les valeurs économiques, sociales et écologiques de tous les types de forêts, pour le bien des générations présentes et futures »26.
22 Union internationale pour la conservation de la nature, Programme des Nations Unies pour l’environnement
et Fonds mondial pour la nature, World conservation strategy, 1980, [en ligne]: IUCN <https://portals.iucn.org/library/efiles/edocs/WCS-004.pdf > (consulté le 15 septembre 2013).
23 Organisation des Nations Unies, Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Notre
avenir à tous, (Rapport Brundtland) 1987, p. 14 [en ligne] :
<http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/sites/odyssee-developpement durable/files/5/rapport_brundtland.pdf> (consulté le 13 mars 2013).
24 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement,
Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, A/CONF.151/26 (Vol. I), 12 août 1992, principe
3, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm> (consulté le 15 juin 2012).
25 Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial
sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, op.cit., note
3, principe 2. (b).
26 Organisation des Nations Unies, Forum des Nations Unies sur les forêts, Instrument juridiquement non
contraignant concernant tous les types de forêts, A/RES/62/98, 17 décembre 2007, [en ligne] : Nations Unies
7
La gestion durable des forêts s’impose aujourd’hui comme une importante nécessité. Selon le dernier rapport sur l’évaluation des ressources forestières mondiales de la FAO, « les forêts du monde renferment 289 gigatonnes (Gt) de carbone dans leur seule biomasse »27.
Ainsi, elles contribuent à réguler le climat. Cependant, la déforestation et la mauvaise gestion des forêts ont pour conséquence de libérer le carbone stocké dans les forêts, ce qui entraine des perturbations climatiques. Selon la FAO, la gestion durable des forêts favorise la fixation du carbone forestier28. Elle est donc indispensable, non seulement pour lutter
contre les changements climatiques, mais également pour permettre aux générations futures de bénéficier des avantages d’une telle gestion.
Au regard des développements précédents, la gestion durable des forêts est fondamentale, mais demeure une question préoccupante, tant au Burkina Faso qu’au Québec, et d’un point de vue international, l’actualité forestière fait état de statistiques peu glorieuses. En effet, selon le dernier rapport de la FAO sur l’évaluation des ressources forestières mondiales, treize millions d’hectares de forêts par an ont disparu lors de la dernière décennie29. D’où
l’intérêt de mener une recherche approfondie sur les moyens juridiques d’une gestion durable des ressources forestières, lesquels moyens passent, à notre avis, par l’intégration du principe de la participation du public dans les instruments de règlementation forestière. Bien entendu, la gestion durable des forêts passe nécessairement par des aménagements sylvicoles adéquats, des actions de reboisement, de réhabilitation, de conservation telle que l’aménagement des aires protégées. Cependant, toutes ces actions ne peuvent être efficaces sans la participation du public, premier acteur et bénéficiaire de la gestion durable des forêts. Dans son rapport de 1997, la Banque Mondiale soutient que « les programmes publics donnent de meilleurs résultats lorsqu’ils sont exécutés avec la participation des bénéficiaires et lorsqu’ils exploitent le potentiel associatif de la collectivité »30.
L’association du public dans l’élaboration des décisions nationales favorise en effet la transparence des décisions, leur légitimité et facilite leur mise en œuvre. Par exemple, dans le cadre de l’évaluation des impacts d’un projet, « la participation du public dans le
27 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Évaluation des ressources forestières
mondiales 2010, Rapport principal, op.cit., note 9, p. xvii.
28 Ibid. 29 Ibid.
30 Banque mondiale, L’État dans un monde en mutation, Rapport sur le développement dans le monde,
processus décisionnel permet […] de bonifier [le] projet et parfois même de dégager un consensus avec tous les intervenants, accroissant par le fait même les chances d'assurer un développement durable »31. Michel DELNOY définit la participation du public comme
« l’ensemble des mécanismes permettant aux particuliers d’influer de manière directe mais sans pouvoir décisionnel, sur l’adoption, le contenu et la mise en œuvre des décisions administratives unilatérales »32. Dans un document conjoint de l’Organisation des Nations
Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE) et de l’Organisation internationale du Travail (OIT), la participation du public en matière forestière y est appréhendée comme un processus d’implication directe par lequel les gens, individuellement ou en groupe organisé, peuvent échanger des informations, exprimer leurs opinions et leurs intérêts et avoir la possibilité d’influencer les décisions prises en matière forestière33. L’auteur Jordi Pascual
RUIZ affirme que la participation de l’ensemble des citoyens « dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques n’est plus un choix, mais une caractéristique des démocraties avancées »34. Dans le même sens, Josh LERNER écrit que la participation du
public constitue une pierre angulaire de la gouvernance démocratique et responsable35.
Quant à elle, Stella BASTIDAS soutient que la participation du public est un préalable pour parvenir au développement durable36.
31 Christine DUCHAINE, « Les recours visant le respect des lois environnementales à la portée des citoyens :
l'émergence d'une autorité de contrôle sociétale », dans Service de la formation continue, Barreau du Québec,
Développements récents en droit de l'environnement, Yvon Blais, vol. 270, 2007, au para 3.1.1.3, [en ligne] :
La référence droit québécois : EYB2007DEV1312.
32 Michel DELNOY, « Définition, notions de base, raison d’être et sources juridiques des procédures de
participation du public », dans Benoît Jadot, (dir.), La participation du public au processus de décision en
matière d’environnement et d’urbanisme, actes du colloque du 27 mai 2004 organisé par le CEDRE,
Bruylant, 2005, p. 10.
33 FAO/ECE/ILO, Public participation in forestry in Europe and North America, Report of the Team of
Specialists on Participation in Forestry, 2000, p. 7, [en ligne]: UNECE<
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/timber/joint-committee/participation/report-participation.pdf> (consulté le 05 Mai 2015).
34 Jordi Pascual RUIZ et Sanjin DRAGOJEVIC, Guide de la participation citoyenne au développement de la
politique culturelle locale pour les villes européennes, Ed. Hanneloes weda_Fondation Européenne de la
Culture, 2007, p. 23, [en ligne] : <http://observatoire-territoires-durables.org/IMG/pdf/guide_participation-2.pdf> (consulté le 15 février 2013).
35 Josh LERNER, « Beyond Civil Society. Public Engagement Alternatives for Canadian Trade Policy »,
Canadian Institute for Environmental Law and Policy, University of Toronto, 2003, p. 5, [en ligne]: CIELAP<http://cielap.org/pdf/beyondcivil.pdf> (consulté le 3 décembre 2014).
36 Stella BASTIDAS, « The role of public participation in the impact assessment in trade process », Canadian
9
La participationdu public, principe de droit international de l’environnement et norme de bonne gouvernance, est donc incontournable en matière de développement durable, et par conséquent incontournable en matière de gestion durable des forêts. Elle apparaît justement dans le cadre de la gestion des forêts comme un moyen par lequel les dirigeants politiques peuvent conscientiser les populations sur l’utilisation rationnelle des ressources forestières. En effet, dans un État comme le Burkina Faso, la participation du public peut jouer un rôle important en intervenant comme un moyen de conscientisation des populations locales sur la nécessité de l’exploitation durable des ressources forestières parce que les pressions anthropiques néfastes aux forêts sont surtout occasionnées par elles. Frans COENEN écrit à ce propos que grâce à la participation, les gens apprendront davantage sur les problèmes environnementaux auxquels fait face la société et changeront leur comportement37. Ainsi,
les populations doivent être associées à la prise des décisions relatives à la gestion, à l’aménagement et à la protection des forêts afin qu’elles soient éduquées et conscientisées sur la nécessité d’adopter un comportement écoresponsable vis-à-vis de la forêt. Thomas C. BEIERLE et Jerry CAYFORD affirment justement que l’un des objectifs sociaux de la participation du public est qu’elle permet d’éduquer et d’informer le public38.
La participation du public apparaît également comme un moyen par lequel les populations peuvent contrôler les pouvoirs publics et exercer une influence sur les décisions afin que celles-ci s’inscrivent dans l’optique d’une gestion durable des ressources forestières. Frans COENEN écrit à ce propos que la participation du public permet au gouvernement de prendre de meilleures décisions en lui permettant d’avoir les informations nécessaires à sa prise de décision39. Rebeca MACIAS affirme quant à elle que la participation du public
developpement-IAIA’04, 2004, Vancouver, p. 1, [en ligne]:
CIELAP<http://cielap.org/pdf/publicparticipation.pdf> (consulté le 3 décembre 2014).
37Frans COENEN, « Introduction » dans Frans Coenen (ed.), Public participation and better environnemental
decisions: the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, London, Springer, 2009, p. 2, [en ligne]: Springer Link <http://link.springer.com.acces.bibl.ulaval.ca/book/10.1007%2F978-1-4020-9325-8> (consulté le 04 décembre 2014).
38 Thomas C. BEIERLE et Jerry CAYFORD, Democracy in practise: public participation in environmental
decisions, Washington, DC: Resources for the Future, 2002, p. 31.
39 Frans COENEN, « Introduction » dans Frans Coenen (ed.), Public participation and better
environnemental decisions: the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, op.cit., note 37, p. 2.
permet de produire de bonnes et durables décisions40. Pour le Québec, la participation du
public doit être surtout appréhendée comme un moyen de contrôle de l’action gouvernementale afin de permettre une prise de décisions favorables à la saine et durable gestion des forêts, qui nous le rappelons, sont à 92 % publiques au Québec, et donc constituent un patrimoine commun au peuple québécois, d’où leur droit de participer à leur gestion. Il est important de rappeler que c’est suite à la grogne populaire croissante que la Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise a été mise sur pied et a pu ainsi révéler les différentes failles de la gestion forestière. En outre, les recommandations contenues dans le rapport de la Commission reposent sur les contributions reçues lors des différentes consultations menées dans plusieurs villes du Québec. Enfin, ce sont ces contributions qui ont conduit à la mise en place du nouveau régime forestier en vigueur actuellement au Québec. On peut donc affirmer que c’est la population qui a contribué à l’amélioration de la gouvernance des ressources forestières au Québec. D’où l’importance d’intégrer la participation du public dans la gestion durable des ressources forestières.
La participation du public en matière environnementale trouve son ancrage dans les instruments juridiques internationaux tels que la Déclaration de Stockholm et principalement dans le principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le
développement qui stipule :
La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré41.
Depuis l’adoption de ce principe, la littérature sur la question de la participation du public en matière environnementale n’a cessé de croître. La littérature juridique francophone sur le sujet compte sur des auteurs tels que Michel PRIEUR, Patrick Le LOUARN, Benoît
40 Rebeca MACIAS, Public participation in energy and natural resources development: a theory and criteria
for evaluation, Calgary, Canadian Institute of Resources Law, 2010, p. 13.
11
JADOT ou encore Jean BARIL pour ne citer que ceux-ci42. En outre, les auteurs
anglophones tels que Frans COENEN et Thomas BEIERLE43 sont connus pour leur intérêt
particulier pour le principe de la participation du public dans la mise en œuvre du développement durable. De manière générale, les auteurs reconnaissent la place fondamentale de la participation du public dans la construction du développement durable et font la promotion d’une participation du public en amont, c’est-à-direlorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut encore exercer une véritable influence. C’est d’ailleurs ce que prône la Convention sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus (Danemark) le 25 juin 1998 (ci-après dénommée
Convention d’Aarhus) qui, pour reprendre les termes de Michel PRIEUR, apparaît comme l’instrument universel de la démocratie en matière environnementale44.
Bien que beaucoup d’auteurs se soient penchés sur la question de la participation du public dans la prise des décisions en matière environnementale, peu ont écrit sur la question de la participation du public dans la gestion durable des forêts. La particularité de notre recherche est qu’elle ne vise pas l’environnement de manière générale, mais plutôt une composante de l’environnement, à savoir les forêts. Notre objectif est de démontrer que la participation du public peut favoriser la gestion durable des ressources forestières puisqu’elle constitue le moyen par excellence d’éducation, d’information, de conscientisation du public sur l’utilisation rationnelle de la ressource forestière, un moyen pour le public de faire valoir ses intérêts dans les processus décisionnels, et par la même
42 Michel PRIEUR, « Le droit à l’information en matière d’environnement. Présentation de la directive 90.313
CEE du 7 juin 1990 » dans Michel Prieur (dir.), Le droit à l'information en matière d'environnement dans les
pays de l'Union européenne, PULIM, 1997, p. 9-13; LE LOUARN Patrick, « Le principe de participation et le
droit de l’environnement » (2001) 90 Droit de l’environnement, p. 128-134 ; Benoît JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et d’environnement : L’inexorable évolution » dans Benoît JADOT (dir.), La participation du public au processus de décision en matière
d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque du 27 mai 2004, CEDRE, Bruylant, 2005, p. 81-158 ;
Jean BARIL, « Droit d’accès à l’information environnementale au Québec : pierre d’assise dudéveloppement durable », dans Service de la formation continue, Barreau du Québec, Développements récents en droit de
l'environnement, Cowansville, Yvon Blais, vol. 352, 2012, 1.
43 Thomas C BEIERLE et Jerry Cayford, Democracy in practise: public participation in environmental
decisions, Washington, DC: Resources for the Future, 2002, 149 p; Frans COENEN (dir.), Public participation and better environnemental decisions : the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, London, Springer, 2009, 209 p.
44 Michel PRIEUR, « La convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale »,
occasion, le moyen pour lui de contrôler l’action publique et d’exercer une pression sur les décideurs politiques afin de guider leurs interventions sur la voie du développement durable.
Cette recherche vise donc à renforcer le cadre juridique de la participation du public dans le régime forestier du Burkina Faso et du Québec, d’où son intérêt pratique. La recherche comporte également un intérêt pour l’élaboration des politiques publiques parce qu’elle vise à permettre à chaque structure étatique, à savoir le Burkina Faso et le Québec, de renforcer son régime forestier sur la base des acquis de l’autre dans la mise en œuvre de la participation du public. Enfin, d’un point de vue environnemental, notre travail vise à favoriser une gestion plus durable des ressources forestières du Burkina Faso et du Québec. Au regard des développements antérieurs, deux interrogations nous paraissent fondamentales pour mener à bien ce projet :
Comment le principe de participation du public, posé dans la Déclaration de Rio et repris dans la Convention d’Aarhus, peut-il contribuer à la mise en œuvre d’une gestion durable des ressources forestières ?
Les exigences procédurales de la participation du public ont-elles été intégrées par le Burkina Faso et le Québec dans les régimes juridiques encadrant la gestion de leurs ressources forestières ? Le cas échéant, dans quelle mesure sont-elles présentes ? Quelles en sont les forces et les faiblesses ?
Nous formulons une première hypothèse que, pour que la participation du public contribue à la gestion durable des forêts, les États doivent garantir en premier lieu l’accès du public à l’information forestière. Celle-ci constitue une condition préalable à la participation du public. Les informations doivent être à jour, complètes, transparentes et accessibles à tout le monde. Ensuite, la participation du public aux processus décisionnels en matière forestière doit être garantie. Il existe plusieurs modalités de la participation du public aux processus décisionnels comme il ressort de la Convention d’Aarhus : participation à l’évaluation environnementale des projets comportant des impacts sur l’environnement, participation à l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement et participation à l'élaboration d'instruments juridiques normatifs. Une participation efficace à la prise des décisions doit être faite en amont, c’est-à-dire lorsque toutes les options sont
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encore possibles, lorsque le public peut encore influencer le cours des choses. Enfin, l’accès à la justice doit permettre au public de faire respecter ses droits à l’information et à la participation. Toute société qui garantit l’accès à la justice à ses citoyens, garantit un meilleur engagement de leur part dans la protection de l’environnement. La justice doit être accessible, indépendante et impartiale. L’accès à l’information, la participation aux processus décisionnels et l’accès à la justice constituent les exigences procédurales de la participation du public.
Après avoir montré comment la participation du public contribue à la gestion durable des forêts, il s’agira de vérifier à travers une analyse comparative que le Burkina Faso et le Québec garantissent l’accès à l’information du public, la participation du public aux processus décisionnels et l’accès du public à la justice en matière forestière afin de favoriser une gestion durable de leurs ressources forestières. Le Burkina Faso et le Québec ont tous deux, à leur manière, développé un régime forestier qui garantit à certains égards ces trois exigences procédurales de la participation du public. Néanmoins, des insuffisances sont à relever, aussi bien au niveau de l’accessibilité de l’information, de la participation du public à la prise des décisions en amont, de la prise en compte de la procédure de participation dans la décision finale qu’au niveau de l’accès du public à la justice. Aussi, formulons-nous une deuxième hypothèse que le degré d’intégration des exigences procédurales de la participation du public dans le régime forestier du Burkina Faso et du Québec souffre d’insuffisances à certains égards.
Pour répondre à nos questions de recherche, nous serons amenés à analyser deux catégories d’instruments juridiques : les instruments juridiques internationaux et les instruments juridiques nationaux. L’analyse des instruments juridiques internationaux se fera à travers les conventions internationales et la Soft Law afin de poser les fondements juridiques de la participation du public en matière forestière, ce qui nous servira ensuite de grille pour analyser les développements de la législation nationale. Nous ferons référence tout au long du mémoire à la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au
processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus
(Danemark) le 25 juin 1998. Notons que même si le Canada et le Burkina Faso n’ont pas ratifié la Convention d’Aarhus, les principes qu’elle pose représentent aujourd’hui des standards internationaux sur lesquels on peut se baser pour évaluer l’efficacité du processus
de participation du public mis en œuvre par un État. L’analyse des instruments juridiques nationaux se fera à travers le droit forestier burkinabè et québécois. Cette analyse nous permettra d’examiner l’évolution de la législation forestière de chaque État en matière de participation du public et d’évaluer dans quelle mesure les différents instruments juridiques forestiers ont introduit les exigences procédurales de la participation du public ci-dessus mentionnées. Elle nous amènera, en outre, à relever les insuffisances dans la mise en œuvre du principe de la participation du public dans le régime forestier burkinabè et québécois, et donc à avoir un regard critique et à faire des propositions pour un renforcement du cadre juridique de la participation du public en matière forestière au Burkina Faso et au Québec. Bien entendu, la documentation institutionnelle et administrative, de même que la doctrine et les décisions judiciaires sous- tendront notre propos tout au long de notre mémoire. Le mémoire s’articulera autour de trois parties. La première partie a pour objectif de présenter les différentes problématiques forestières qui entachent la gestion durable des forêts au Burkina Faso et au Québec et de montrer l’évolution du cadre juridique de la participation du public dans le régime forestier burkinabé et québécois. La deuxième partie, quant à elle, analyse les fondements juridiques de la participation du public en matière forestière, notamment au point de vue international, et met en lumière les trois volets de la participation du public et leur rôle dans la gestion durable des ressources forestières. Enfin, la troisième partie a pour finalité de montrer comment les trois volets de la participation du public à savoir l’accès à l’information, la participation du public aux processus décisionnels et l’accès à la justice sont mis en œuvre par le Burkina Faso et le Québec dans les régimes juridiques encadrant la gestion de leurs ressources forestières.
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1 LA GESTION DURABLE DES FORÊTS AU BURKINA FASO ET
AU QUÉBEC
Les forêts burkinabè et québécoises occupent une place fondamentale pour ces deux structures étatiques du fait des différentes fonctions et services procurés par ces dernières. Cependant, elles sont sujettes à un certain nombre de problématiques qui menacent leur durabilité.
1.1 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso
Au terme de l’inventaire forestier national réalisé par la FAO en 1983, les formations forestières naturelles du Burkina Faso étaient estimées à 16 620 000 ha réparties comme suit : 28,6 % de savanes arborées et de forêts claires, 37,14 % de savanes arbustives, 1,41 % de fourrés tigrés et 0,99 % de forêts-galeries45. On estimait à 8 790 000 ha, soit 32 % du
territoire national, les formations d’origine anthropique (jachère, parcs agroforestiers, plantations)46. Il est fondamental de préciser qu’il y a un manque criant de données récentes
sur les superficies forestières du Burkina Faso, le seul inventaire forestier ayant été réalisé en 1983. Le second inventaire est en cours de réalisation.
Le pays compte trois grands types de végétation dont les steppes, les savanes et les forêts réparties en deux domaines : le domaine classé et le domaine protégé. Le domaine classé couvre une superficie estimée à 3 815 000 ha soit 14 % du territoire national et comprend les forêts classées (880 000 ha), les parcs nationaux (390 000 ha) et les réserves de faune (2 545 000 ha)47. Le classement forestier consiste en fait à soumettre une forêt à un régime
spécial restrictif concernant l’exercice des droits d’usage et les régimes d’exploitation, et ce en raison de l’importance que présente la forêt pour l’intérêt général48. L’acte de classement
précise les objectifs du classement, la superficie, les limites exactes de la forêt, ses
45 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, novembre 2004, p. 4, [en ligne] :
<http://www.un.org/esa/forests/pdf/national_reports/unff5/brukinafaso.pdf> (consulté le 20 août 2012).
46 Kimsé OUEDRAOGO, L’étude prospective du secteur forestier en Afrique (FOSA) Burkina Faso, Rome,
juillet 2001, p. 1, [en ligne] : FAO<http://www.fao.org/3/a-x6775f.pdf> (consulté le 15 septembre 2012).
47Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 3.
affectations principales ou exclusives et les modalités de sa gestion49. Dans le domaine
classé, les droits d’usage traditionnels reconnus aux populations riveraines se limitent au ramassage du bois mort gisant, à la cueillette des fruits mûrs et à la récolte des produits médicinaux50. Les forêts qui n’ont pas fait l’objet d’un acte de classement sont appelées
forêts protégées et sont soumises au régime commun relatif aux droits d’usage et d’exploitation qui s’étendent à la culture, au pâturage et aux prélèvements des produits forestiers51. Les forêts du domaine protégé, dont la superficie était estimée en 1980 à
11 565 000 ha soit 42 % du territoire national, constituent l’essentiel des formations forestières du pays52.
Les ressources forestières occupent une place primordiale tant pour les populations que pour l’État, et ce d’un point de vue économique, social et culturel. Sur le plan économique, le tableau ci-dessous présente l’impact du secteur forestier pour le trésor public de 1993 à 1999.
Tableau 1 : Évolution du recouvrement des recettes ordinaires au Burkina Faso (X 1.000 FCFA)
Sous-secteur
Année Forêts Faune Total
1993 45 306 24 045 69 351 1994 72 302 37 604 109 905 1995 106 834 16 247 123 081 1996 80 746 62 219 142 965 1997 127 855 95 298 223 153 1998 137 230 130 490 367 720 1999 277 888 176 264 456 172 Total 948 161 644 186 1 492 347
Source : STC/PDES, Ministère des Finances et du Budget53
Les forêts contribuent ainsi, comme on peut le voir dans le tableau, à renflouer les caisses de l’État. Le bois de feu représente 85 % du total du PIB de tous les produits ligneux
49 Ibid., art. 27. 50 Ibid., art. 54. 51 Ibid., art. 55.
52 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 3.
17
commercialisés dans le pays, suivi par le bois de service (12 %) et le bois d'œuvre (3 %)54.
La contribution du secteur forestier au budget national sous la forme de taxes, impôts, permis de coupe et d’autres revenus est considérable. L’exploitation du bois à des fins énergétiques constitue l’essentiel des activités forestières. Cette activité contribue à hauteur de 5,66 % au PIB, soit 209 milliards de FCFA55. La production des pépinières est la
deuxième activité à contribuer avec 7,26 milliards de FCFA au PIB56. La production de
bois d’œuvre et de service vient en troisième lieu avec une contribution de 1,01 milliard de FCFA.57 Quant aux produits non ligneux, ils ont généré environ 25,6 milliards de FCFA et
ont créé un nombre croissant de petites et moyennes entreprises forestières (PMEF) dans la transformation, l’exportation et l’importation58.
Les retombées économiques du secteur forestier pour les populations sont aussi considérables. Les produits forestiers non ligneux représentent en effet la troisième source de revenus (23 %) pour les ménages ruraux, après l’agriculture (37 %) et les produits de l’élevage (24 %)59. Il a été relevé que le secteur forestier a impacté positivement le revenu
des populations à travers l’aménagement participatif des forêts. En effet, l’impact du secteur forestier sur le revenu se mesure surtout à travers l’aménagement forestier participatif qui se fait avec le concours des populations locales organisées en Groupements de gestion forestière (ci-après GGF). Il s’agit d’organisations socioprofessionnelles volontaires d’exploitants forestiers constituées pour participer à la gestion durable des forêts. La figure ci-dessous présente un estimé des retombées financières de la gestion participative des forêts selon les bénéficiaires entre 1986 et 1999.
54 Burkina Faso, Ministère de l’Environnement et du Développement Durable, Programme d’investissement
forestier, version préliminaire, 15 mai 2011, Appendice 2, p. 4, [en ligne] :
< http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/PIF_Burkina_FR_15_Mai_final.pdf> (consulté le 15 juin 2012).
55 Ibid., Appendice 2, p. 6. 56 Ibid.
57 Ibid. 58 Ibid. 59 Ibid.
Figure 1 : Estimé des retombées financières de la gestion participative des forêts de 1986 à 1999.
Source : Kimsé OUEDRAOGO, Étude prospective du secteur forestier en Afrique (BF)60
Ainsi, comme le démontre la lecture du tableau, aussi bien l’État, les populations locales organisées en GGF, les collectivités locales que les forêts sont gagnants dans le processus de l’aménagement forestier participatif au Burkina Faso. Une étude a été réalisée à propos des retombées économiques qu’a généré le tout premier projet d’aménagement des forêts au Burkina Faso, le projet « Aménagement et exploitation des forêts naturelles pour le ravitaillement de la ville de Ouagadougou en bois de feu » (PNUD/FAO/BKF/85/011), réalisé en trois phases, de 1986 à 1998, avec le concours de la FAO et du PNUD. Les résultats de cette étude montrent plusieurs avantages économiques pour les ménages associés au projet, notamment :
19 [Une] diversification des activités économiques : dix-huit (18) activités génératrices de revenus […] pour les ménages partenaires du projet contre douze (12) pour les ménages non partenaires sont identifiées.
[Un] accroissement du niveau des revenus monétaires : 47.723 FCFA par tête d’habitant par an pour les ménages partenaires du projet contre 26.014 FCFA par personne par an pour les ménages non partenaires.
[Un] accroissement du niveau d’auto-production : (céréales, huiles végétales, produits d’élevage, etc.) pour consommation. La contrepartie monétaire de l’auto-production pour l’autoconsommation est évaluée en moyenne, au prix marché rural, à 24.058 FCFA/personne/an pour les ménages partenaires contre 17.765 FCFA/personne/an pour les ménages non partenaires du projet.
[Un] accroissement de la part des revenus dus à la gestion forestière : 14.400 FCFA par personne par an61.
Le secteur forestier influence donc positivement le revenu des populations, notamment à travers l’aménagement participatif des forêts qui doit être développé et étendu à de plus grandes superficies forestières.
Les forêts jouent également un rôle crucial sur le plan social. Tout d’abord, la consommation domestique en énergie repose à 90%, nous l’avons déjà dit, sur la biomasse notamment le bois et son dérivé, le charbon de bois. Ensuite, les forêts contribuent fortement à la sécurité alimentaire : le repas de base burkinabè appelé couramment « tô » fait à base de farine de maïs requiert l’utilisation des produits forestiers non ligneux (PFNL) tels que les feuilles et les graines. Ces produits interviennent également dans l’alimentation du bétail. En outre, la médecine traditionnelle ou pharmacopée que l’État a légalisée et qui est sollicitée par bon nombre de Burkinabè se compose essentiellement des produits forestiers ligneux et non ligneux. Enfin, les statistiques ont montré que l’aménagement des forêts au travers du projet portant sur l’aménagement des forêts naturelles (cité ci-dessus) a entraîné un accroissement du niveau d’équipement et de thésaurisation. Les résultats révèlent en effet que les ménages partenaires du projet sont relativement plus dotés en équipement moderne d’éclairage (lampes à pétrole, torches à piles), de cuisson des aliments (fourneaux à gaz et à pétrole), de loisirs (poste radio simple ou à cassette), de transport (vélo, moto, charrettes) et en équipements agricoles (animaux de trait, charrue, semoir, intrants, etc.) que les ménages non partenaires62.
61 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des
forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 7.
