3 L’INTÉGRATION DES EXIGENCES PROCÉDURALES DE LA
3.3 Les garanties d’effectivité de la participation du public
3.3.2 Les recours à la disposition du public au Burkina Faso
3.3.2.2 Le recours à l’ombudsman : le Médiateur du Faso
Créé par la Loi organique n°22/94/ADP du 17 mai 1994, le Médiateur du Faso est « l'intercesseur gracieux, défendant le point de vue d'une personne (administré) auprès d'une autre (administration) qui use de manière partiale de son pouvoir à l'égard de l'administré »459. Les pouvoirs du médiateur sont divers :
[…] Apporter une assistance aux administrés pour faire valoir leurs droits et pour faire face à leurs devoirs, recevoir et instruire les réclamations provenant des personnes physiques et morales relatives au fonctionnement des Administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public, formuler des recommandations en vue du règlement rapide et à l'amiable des litiges entre l'administration publique et les administrés, faire
459 Médiateur du Faso, « L’institution, Présentation, Missions », [en ligne] : Médiateur du
Faso<http://www.mediateur.gov.bf/SiteMediateur/mediateur/presentation/missions.html> (consulté le 15 mai 2014). Voir aussi Loi organique n°22/94/ADP du 06 mai 1994 portant institution d’un médiateur du Faso, J.O n°29 du 21 juillet 1994, art. 11 à 26.
des propositions de modifications des textes législatifs, réglementaires et administratifs dans l'intérêt général, participer à toute action tendant à l'amélioration des services publics et à toute activité de conciliation entre l'administration publique et les forces sociales et professionnelles460.
Le Médiateur du Faso est saisi directement par une réclamation écrite de l’administré, ou par l’intermédiaire d’un élu. Il peut également se saisir d’office chaque fois qu’un administré est lésé dans ses droits par un organisme public. Cependant, l’administré ne peut saisir le Médiateur qu’après avoir épuisé la voie des recours administratifs mentionnés plus haut (recours gracieux et hiérarchique). De plus, la saisine du Médiateur du Faso ne suspend pas les délais de recours juridictionnels : la conséquence est que l’administré peut en même temps qu’il saisit le Médiateur, ester en justice.
En résumé, la Convention d’Aarhus stipule que les recours offerts au public doivent être suffisants et effectifs, objectifs, équitables, rapides et accessibles au public. Sur ce dernier critère, il faut relever que l’exercice des recours administratifs préalables (recours gracieux et hiérarchique) ainsi que le recours au Médiateur est gratuit. Cependant, les recours instruits devant les juridictions administratives sont soumis aux frais de justice afférents. Pour le Conseil d’État, les requérants sont soumis au paiement d’un droit fixe et d’un droit proportionnel. Le droit fixe est d’un montant de 5 000 Francs CFA (environ 10 CAD). Le droit proportionnel est égal à un pour mille du montant de la demande,lorsque celle-ci tend au paiement de sommes461. En ce qui concerne le Tribunal administratif, le requérant est
tenu de consigner au greffe du tribunal une somme de 5 000 Francs CFA à titre de droit fixe et une somme de 2 000 Francs CFA (environ 4 CAD) à titre de consignation d’amende, donc au total 7 000 Francs CFA ( environ 14 CAD)462. Considérant que le Produit intérieur
brut (PIB) par habitant en 2012 était de 335 812 Francs CFA463, soit un montant mensuel
460 Ibid.
461 Loi organique n°015-2000/AN portant composition, organisation, attributions, fonctionnement du Conseil
d’Etat et procédure applicable devant lui, op.cit., note 454, art. 20 (2).
462 Loi n°21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, op.cit.,
note 453, art. 12 ; Loi organique n°015-2000/AN portant composition, organisation, attributions,
fonctionnement du Conseil d’Etat et procédure applicable devant lui, art. 20.
463 Institut national de la statistique et de la démographie, « Indicateurs macroéconomiques », [en ligne] :
Institut national de la statistique et de la démographie<http://www.insd.bf/n/> (consulté le 29 septembre 2014). Nous n’avons pas, contrairement au Québec, de données sur le revenu moyen par habitant au Burkina Faso. De ce fait, nous considérons le PIB par habitant qui est un indicateur du niveau de vie et qui est obtenu en divisant le produit intérieur brut par la population en milieu d’année. Au Québec, le PIB par habitant en 2013 était de 43 606 $ US (Source : Institut de la statistique du Québec).
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moyen d’environ 27 984,33 Francs CFA (environ 56,43 CAD par mois), ces frais sont relativement accessibles au public en théorie, mais demeurèrent bien entendu dispendieux pour les couches sociales mal aisées qui représentent une proportion importante de la population.
Pour ce qui est du critère de rapidité, il n’existe aucune disposition, ni dans la loi sur les Tribunaux administratifs, ni dans la loi sur le Conseil d’État, relative au délai dans lequel les juridictions doivent rendre leurs décisions, contrairement aux lois en vigueur au Québec. Seuls les délais de saisine y sont mentionnés. Il s’agit là d’une insuffisance juridique très significative. La conséquence est qu’on observe une certaine léthargie dans le fonctionnement des juridictions.
De plus, l’exercice des recours n’est pas effectif puisque peu de personnes utilisent les recours mis à leur disposition pour faire valoir leurs droits à l’information et à la participation pour les raisons ci-dessus mentionnées. En outre, ils ne sont pas très équitables ou objectifs du fait que l’administration est bien souvent favorisée au détriment de l’administré en vertu de sa prérogative de puissance publique. Par ailleurs, bien souvent, et c’est le cas de nombre de pays africains, l’administration sert les intérêts du parti au pouvoir, ce qui entache l’indépendance et l’impartialité du système de règlement des litiges entre l’administration et les administrés.
151
CONCLUSION
Nous avons démontré tout au long du mémoire qu’un accès adéquat aux informations forestières, une participation du public en amont des processus décisionnels et un accès effectif à la justice permettent de favoriser une gestion plus durable des forêts, conformément à notre première hypothèse posée dans l’introduction. Quant à la deuxième hypothèse, nous arrivons à plusieurs conclusions sur le degré d’intégration des exigences procédurales de la participation du public dans le régime forestier du Burkina Faso et du Québec :
Au niveau de la première exigence procédurale de la participation du public à savoir l’accès à l’information, notre analyse nous permet de conclure qu’au Québec, le cadre juridique mis en place pour favoriser l’accès à l’information forestière du public est satisfaisant au regard des critères de l’accès à l’information posés dans la Convention d’Aarhus, même s’il faut reconnaître que les restrictions au droit d’accès à l’information contenues dans la Loi sur l’accès à l’information sont souvent invoquées erronément par les organismes publics pour refuser l’accès à l’information aux requérants (c’est le cas de l’affaire de la demande d’accès à l’information du CQDE et de bon nombre d’affaires portées devant la Commission d’accès à l’information).
Quant au Burkina Faso, l’inexistence d’une loi générale sur l’accès à l’information à l’instar du Québec pour fixer les conditions et modalités de l’accès à l’information est un sérieux obstacle pour l’accès à l’information de la population burkinabè. Le Burkina Faso devrait donc emboiter le pas à son homologue québécois pour l’adoption d’une telle loi afin de garantir au public un accès adéquat et surtout transparent à l’information forestière. Les obstacles entravant l’accès à l’information tels que le taux d’alphabétisation faible en langues française et nationales, l’indisponibilité de certains textes capitaux dans des bases de données électroniques et l’argument du secret administratif opposé arbitrairement aux requérants de demandes d’information doivent être enrayés.
Pour la deuxième exigence procédurale de la participation du public à savoir la participation aux processus décisionnels, en rappel, la Convention d’Aarhus prévoit trois modalités de participation du public à la prise des décisions : la participation du public à l’évaluation environnementale, la participation du public à l’élaboration des plans,
politiques et programmes relatifs à l’environnement et la participation du public à l’élaboration des actes normatifs contraignants.
S’agissant de la participation du public à l’évaluation environnementale des projets forestiers, nous avons pu relever que le Québec prévoit des garanties juridiques assez satisfaisantes de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale des projets. Néanmoins, nous avons également relevé des insuffisances qui peuvent se résumer au caractère insuffisamment en amont de la participation du public. Pour remédier à cela, les recommandations du rapport Lacoste faites depuis 1988 devraient être mises en œuvre par le Québec, notamment la procédure d’information du public sur l’avis de projet du promoteur, la consultation du public au moment de l’élaboration de la directive du ministre et la juridicisation de la procédure de l’évaluation environnementale stratégique (ÉES) pour les politiques, les plans et programmes gouvernementaux comme c’est le cas au Burkina Faso. Ces mesures permettront de favoriser une participation du public plus en amont des processus décisionnels.
Au Burkina Faso, la procédure de participation du public dans l’évaluation environnementale des projets est également satisfaisante. Néanmoins, comme au Québec, des insuffisances sont à combler pour améliorer la procédure participative de l’évaluation environnementale, notamment proroger le délai appliqué pour l’enquête publique qui demeure court relativement à celui appliqué au Québec, faire en sorte que les résultats de l’enquête soient toujours pris en considération par le ministre dans l’examen du dossier d’étude d’impact conformément à l’article 25 (3) du Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE
portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement et étendre les phases d’information et de consultation du public à un public
plus large que celui directement concerné comme c’est le cas au Québec.
Concernant la participation du public à l’élaboration des plans, politiques et programmes forestiers, nous arrivons à la conclusion que le Québec, avec sa nouvelle Loi sur
l’aménagement durable du territoire forestier et le Burkina Faso prévoient tous deux un
régime forestier permettant de garantir au public une participation adéquate à la planification forestière.
153
Pour le volet de la participation du public à l’élaboration des actes normatifs contraignants, nous sommes amplement satisfaits du régime mis en place par le Québec pour garantir la participation du public à l’élaboration des actes normatifs, notamment les actes règlementaires et ce par le biais de l’opportunité offerte au public de formuler des observations sur les projets de règlements avant leur adoption finale. Cette opportunité n’existe pas au Burkina Faso où les instruments normatifs sont élaborés par les dépositaires du pouvoir sur la base stricte de la démocratie représentative. Certes, le processus de décentralisation464 mis en place par le pays vise l’institution d’une démocratie participative
à l’échelon local, mais celle-ci n’est pas effective dans certaines des 302 collectivités territoriales que compte le Burkina Faso. Celui-ci a donc tout à gagner à appliquer à l’échelon national le système de cohabitation entre démocratie participative et démocratie représentative appliqué par le Québec.
Enfin, pour la troisième exigence procédurale de la participation du public à savoir l’accès à la justice comme garantie de respect des droits à l’information et à la participation, nous sommes arrivés aux conclusions suivantes : au Québec, l’existence d’une Commission d’accès à l’information (CAI) spécialisée dans le traitement des litiges relatifs aux demandes d’accès à l’information, ainsi que le recours au Tribunal administratif, aux juridictions judiciaires et aux ombudsmans constituent des garanties juridiques permettant au public de faire respecter ses droits à l’information et à la participation. De plus, notre analyse nous a permis de voir que les critères d’effectivité, de rapidité, d’accessibilité et d’objectivité prescrits par la Convention d’Aarhus sont garantis de manière générale par le système de justice québécois.
Au Burkina Faso, nous sommes arrivés à la conclusion que la justice est relativement accessible en ce qui concerne les coûts, mais demeure toujours inaccessible pour les couches sociales mal aisées. Quant aux critères d’impartialité et de rapidité, leur mise en œuvre demeure insuffisante.
464 La décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales à s’administrer librement et à gérer des
affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et de renforcer la gouvernance locale. (Art. 2 du Code général des collectivités territoriales au Burkina Faso).
En résumé, nous arrivons à la conclusion que les exigences procédurales de la participation du public bénéficient, de manière générale, d’une intégration satisfaisante dans les régimes juridiques encadrant la gestion des ressources forestières québécoises malgré les insuffisances à certains niveaux. Par contre, au Burkina Faso, le degré d’intégration des exigences procédurales n’est pas encore satisfaisant de manière générale. Le Burkina Faso devrait prendre exemple sur le Québec sur un bon nombre d’éléments comme nous avons pu le voir tout au long de ce mémoire, mais les plus importants sont la nécessité d’élaborer une loi générale sur l’accès à l’information, la mise en place d’une institution spécialisée dans le traitement des litiges relatifs à l’accès à l’information qui serait effective, gratuite, rapide et impartiale à l’instar de la CAI au Québec, l’institutionnalisation d’un poste de responsable de l’accès à l’information au moins dans chaque ministère et enfin l’institution d’une consultation du public sur les projets de règlements et sur certains projets ou propositions de loi ayant un impact important sur les forêts et sur l’environnement de manière générale. De plus, le Burkina Faso aura tout à gagner à ratifier la Convention d’Aarhus puisque l’article 19 (3) de la Convention stipule que tout État membre de l'Organisation des Nations Unies, autre que les États membres de la Commission économique pour l'Europe ainsi que les États dotés du statut consultatif auprès de la Commission économique pour l'Europe, peut adhérer à la Convention avec l'accord de la Réunion des Parties465. Ainsi, le pays disposerait d’un instrument pour favoriser un
meilleur accès à l’information, une participation adéquate à la prise des décisions et un accès effectif à la justice pour le public.
Notons que le Canada a décidé de ne pas ratifier la Convention d’Aarhus bien qu’il soit un État membre de la Commission économique pour l'Europe. Néanmoins, la législation québécoise, nous l’avons vu tout au long du mémoire, s’aligne de manière satisfaisante sur les prescriptions de la Convention d’Aarhus. C’est le cas de la Loi sur l’aménagement
durable du territoire forestier, de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la qualité de l’environnement, les deux dernières ayant pourtant été adoptées en 1982 et en 1972466, soit
respectivement 16 ans et 26 ans avant l’adoption de la Convention d’Aarhus en 1998. Il
465 Convention d’Aarhus, op.cit., note 158, art. 17 et 19 (3).
466 Il faut préciser que l’institutionnalisation de la participation du public dans la Loi sur la qualité de
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faut donc croire que le Québec a compris très tôt la nécessité de favoriser l’accès à l’information du public et de manière générale, la nécessité d’intégrer les exigences procédurales de la participation du public dans sa législation. Ainsi, à la question de savoir pourquoi le Canada n’a pas ratifié la Convention d’Aarhus, l’hypothèse soulevée par Paule HALLEY et Aude TREMBLAY selon laquelle « le Canada pourrait […] prétendre que les législations fédérale et provinciales offrent déjà des garanties juridiques suffisantes en matière de participation publique et que la Convention d’Aarhus n’ajoute rien de nouveau [italiques dans l’original] »467 peut être envisageable.
Pour finir, les développements antérieurs nous ont permis de voir que l’accès à l’information, la participation du public aux processus décisionnels et l’accès à la justice constituent les trois exigences procédurales de la participation du public dont la mise en œuvre par les États favorise la gestion durable des forêts que Jacques LIAGRE définit si bien :
Vous possédez une forêt, vous voulez en récolter les fruits […] mais vous voulez que demain vos enfants et petits-enfants qui vous suivront en profitent eux aussi. Et bien vous organisez votre gestion « en bon père de famille » de manière à gérer aujourd’hui tout en pensant à demain468.
Chaque individu sur terre doit se comporter en bon père de famille vis-à-vis d’une ressource aussi vitale qu’est la forêt et il appartient aux États de favoriser un tel comportement en instaurant une gestion participative des forêts afin que celle-ci soit durable.
467 Paule HALLEY et Aude TREMBLAY, « Participation publique et environnement au Québec : accès à
l’information, consultation publique et accès à la justice » dans Contractualisation, Participation publique et
protection de l’environnement, actes de colloque, Rencontres Franco-Québécoises, Université Montpellier,
2007, p.11.
468 Jacques LIAGRE, « Développement durable…ou des forêts et des hommes » dans Marie Cornu et Jérôme
Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, aspects internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, L’Harmattan, 2004, p. 290.
157
TABLE BIBLIOGRAPHIQUE
Législation
Législation américaine
Administrative Procedure Act (APA), U.S. Code.
Textes burkinabè
Arrêté conjoint n°01-047/MEF/MATD/MEE du 08 novembre 2001 portant procédure d'approbation des plans d'aménagement des forêts de l'État et des collectivités locales. Arrêté conjoint n°01-048/MEF/MATD/MEE du 08 novembre 2001 portant institution d’un fonds d’aménagement forestier.
Arrêté conjoint n° 05-028/MECV/MATD/SECU du 15 juillet 2005 portant suspension de la production du charbon de bois au Burkina Faso.
Arrêté conjoint n°2000-30/MRA/MEE/AGRI /MEF/MATS/MEM/MIHU du 21 juillet 2000l portant règlementation du pâturage et de la transhumance du bétail au Burkina Faso, J.O
n°47 du 22 novembre 2001.
Arrêté conjoint n°2004-005/MECV/MFB/MCPEA/MATD du 06 avril 2004 portant suspension de l’exportation du charbon de bois produit au Burkina Faso, J.O n°17 du 22
avril 2004.
Décret n°98-310/PRES/PM/MEE/MATS du 15 juillet 1998 portant utilisation des feux en milieu rural au Burkina Faso, J.O n° 31 du 31 juillet 1998.
Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE du 17 juillet 2001 portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement, J.O n°31 du
02 Août 2001.
Loi n° 033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, J.O Spécial n°7
du 25 juillet 2012.
Loi n°055-2004/AN portant Code Général des Collectivités Territoriales au Burkina Faso,
J.O spécial n°02 du 20 avril 2005.
Loi n°003-2011/AN du 05 avril 2011 portant Code forestier au Burkina Faso, J.O n°46 du
17 novembre 2011.
Loi n°006-2013/AN portant Code de l’environnement au Burkina Faso, J.O n°40 du 03
Loi n°21/95/ADP du 16 mai 1995 portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, J.O n°29 du 20 juillet 1995.
Loi organique n°015-2000/AN du 23 mai 2000 portant composition, organisation, attributions, fonctionnement du Conseil d’État et procédure applicable devant lui, J.O
spécial n°1 du 14 Août 2001.
Loi organique n°22/94/ADP du 06 mai 1994 portant institution d’un médiateur du Faso,
J.O n°29 du 21 juillet 1994.
Loi n°008-2014/AN du 08 Avril 2014 portant loi d’orientation sur le développement durable au Burkina Faso, J.O n° 30 du 24 juillet 2014.
Textes québécois
Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c C-12. Charte de la langue française, RLRQ c C-11.
Code de procédure civile, RLRQ c C-25.
Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ c A-2.1.
Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, RLRQ c A-18.1. Loi sur la conservation du patrimoine naturel, RLRQ c C-61.01. Loi sur le développement durable, RLRQ c D-8.1.1.
Loi sur les forêts, RLRQ c F-4.1.
Loi sur la justice administrative, RLRQ c J-3.
Loi sur le ministère des affaires municipales et de l’occupation du territoire, RLRQ c M-
22.1
Loi sur les parcs, RLRQ c P-9.
Loi sur le protecteur du citoyen, RLRQ c P-32. Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2. Loi sur les règlements, RLRQ c R-18.1.
159 Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ c A-2.1, r 2.
Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, RLRQ c Q-2, r
23.
Document parlementaire
QUÉBEC, Assemblée nationale, Règlement et autres règles de procédure, 41e lég, 15e
édition, édition provisoire, juin 2014.
Jugements
3766063 Canada inc. c. Québec (Ministre de l'Environnement), 2006 QCCS 5434
(CanLII).
3766063 Canada inc. (Multitech Environnement) c. Québec (Procureur général), 2006
QCCS 5672 (CanLII).
Béliveau St-jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc.,
[1996] 2 R.C.S. 345.
Bellefleur c. Québec (Procureur général), AZ-93021179 J.E. 93-519 [1993] R.J.Q. 785
(C.S); Bellefleur c. Procureur Général du Québec, [1993] R.J.Q. 2320 (C.A), autorisation de pourvoi devant la Cour suprême refusée, 3.03.1994, [1994] 1 R.C.S.v).
D.L. c. Îles-de-la-Madeleine (Municipalité des), (C.A.I., 2013-07-03), 2013 QCCAI 188. F.K. c. Côte-de-Gaspé (MRC de la), 2014 QCCAI 236 (CanLII).
Goodfellow Inc. c. Goulet, 18 octobre 1995, Cour du Québec, EYB 1995-75647. Gosselin c. Québec (Procureur général), [2002] 4 R.C.S. 429, 2002 CSC 84.
Guerra et autres c. Italie, 19 février 1998, Cour Européenne des Droits de l’Homme,
116/1996/735/932.
J.P. c. Promotion Saguenay inc., 2013 QCCAI 154.
Lac-Beauport (Municipalité de) c. McDonough, 2007 QCCS 4892 (CanLII).
Mondex Corporation c. Québec (Sous-ministre du Revenu), 2007 QCCS 2100 (CanLII). Municipalité de Sainte-Lucie-des Laurentides c. Ministère des ressources naturelles, C.S.,